1、新型城镇化中地方政府财政困难及对策探讨 摘要：近年来，新型城镇化的推进使地方政府事权不断扩大，暴露出的财权事权不相匹配问题反映了地方政府的财政危机。本文立足于新型城镇化的大背景，从财政视角探讨城镇化发展与地方政府财力不足、债务危机的关系，指出地方财政困难的根源，并提出相应对策。 下载 关键字：新型城镇化 地方政府 事权财权 党的十八大 “ 四化同步 ” 战略部署和中央经济工作会议 “ 积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量 ” 的工作要求，将城镇化战略再次提升到了新的高度。 2014 年中共中央、国务院印发了国家新型城镇化规划（ 2014-2020 年），指出目前我国常住人口城镇化率为 53.
2、7%，户籍人口城镇化率只有 36%左右，低于人均收入与我国相近的发展中国家 60%的平均水平。规划进一步强调新型城镇化的重要性。 新型城镇化的建设与地方政府财政资金保障机制是密切相关的。在新型城镇化不断推进的背景下， “ 以人为本 ” 的新指标反映了公 众公共服务的需求不断发展和变化，而地方政府财政收支的不稳定，使得新型城镇化发展一直受资金瓶颈制约。如何筹集资金、弥补新型城镇化发展进程中的缺口成为各地方政府面临的重要问题。 一、文献综述 单卓然、黄亚平（ 2013）认为新型城镇化是以实现区域统筹与协调一体、产业升级与低碳转型、生态文明和集约高效、制度改革和体制创新为重点内容的崭新的城镇化过程。
3、石忆邵（ 2014）认为新型城镇化是一项系统工程，涉及城乡经济、社会、文化、生态、制度等诸多内容；另一方面，石忆邵（ 2013）指出资金和土地仍将是中国 城镇化的主要制约因素。若要在 2020年解决两亿农民工的市民化问题，则资金需求总规模约为 279935 亿元到296508 亿元；倘若 2030 年中国人口城镇化率达到 80%，需要新增转移入城的人口总量为 58亿人，所需的资金总量至少还要增加 253290亿元到 266688亿元，筹资压力无疑将会进一步增大。 学界对新型城镇化发展中地方政府出现的资金缺口问题的分析各异。马忠华（ 2011）认为财政体制不完善导致 “ 土地财政 ” 现象愈演愈
4、烈；受财政资金制约，城镇化进程中公共服务供给不足。在问题解决中，叶伟春（ 2013）认为 ，要对现有税制进行改革，减缓 “ 土地财政 ” ，同时要建立中央、地方与其行政职能相匹配的财政收支制度，才能对新型城镇化的发展起着良性的推动作用。王韬（ 2011）从我国地方税制结构不合理，地方税收收入占整体税收收入、地方财政收入和地方财政支出的比重均偏低入手，指出应该把握世界税制改革与发展趋势，科学选择地方税主体税种，构建主、副税种合理配置、收入调节功能互相协同的地方税体系。王志刚（ 2014）则认为转移支付制度在均衡政府间财政能力、协调区域间公共支出水平、弥合公共物品外部效应、中央政府实施宏观调控等方
5、面具有重要意义 ，建立规范的财政转移支付制度是实现政府资源公平配置和公共服务均等化的重要措施。 二、新型城镇化下地方政府财政困难状况分析 （一）地方政府职责增加导致财政支出扩大 新型城镇化的核心是人的城镇化，主要又是农民工的市民化。 2012 年中国有 1.9亿农民工尚未市民化， 2020年预计为 3亿人， 2030年预计达到 3.9亿人。中国未来需要实现每年 2000万人口进城，通过每人投入 10万元来解决半城市化人口的问题。城镇的经济发展和人口的急剧增长也使得居民强化对教育、卫生、保健、福利等的需求，因此地 方政府在社会管理和提供公共服务方面的职能增加，尤其在社会救助和保障性住房方面要承担
6、较大的支出。若要在 2020 年完成存量农民工市民化任务，各级政府每年为此新增的财政支出为 2261.45 亿元。根据中国发展研究基金会估测结果，到2020 年，城市基础设施投资的最小需求量为 16 万亿元，包括以下几大资金需求项目，如表 1。 总体而言，在新型城镇化建设中，地方政府的职责进一步扩大，在基础设施、农民市民化的社会公共服务、保障房投资、城镇环保等方面的资金需求上涨，即在未来的新型城镇化进程中，除了要继续保持一定力度的基础设施投资外，地方政府还需在公共服务、社会保障方面弥补资金缺口，实现基本公共服务对进城农民的全覆盖以及公共服务的均等化，所需要的财政支出非常庞大。预计到 2023年
7、，新型城镇化的投资规模约为 40万亿元。地方政府面临的挑战是，和以往城镇化相比，中国新型城镇化的资金需求结构发生了深刻变化，财政支出的扩大加剧了地方政府的财政压力。 （二）财政支持薄弱导致地方政府财政收支失衡 地方财政收入来源主要由税 、费、上级政府转移支付三项。税收是地方预算内财政收入最主要的形式，以 2014 年为例，我国地方财政 收入为75876.58 亿元，财政支出 129215.49 亿元，表现出明显的入不敷出。地方政府税收收入为 59139.91 亿元，占比高达 77.94%。其次，新型城镇化的推进，对城镇专项建设资金需求加大。 2014 年地方政府专项收入为 3304.76亿元，
8、仅占财政收入的 4.4% 。 此外，从我国 2009-2013 年地方转移支付收入占比情况来看，转移支付资金尚为薄弱且较不固定。 根据国家统计局数据， 2010 年至 2014 年我国地方财政支出逐年上升，而地方财政收入上升幅度小，且资金远远低于财政支出。地方政 府收支不平衡加剧了新型城镇化建设中的财政负担。如表 2。 2010 年，我国县级财政的赤字高达 40%以上。我国所有的县中有将近700 个出现了财政不足，大约是我国县乡的 33%。这些县当中地方性的一般财政收入占全国地方性财政收入总和的 5%，占县级财政收入的 3.5%；然而地方性的一般财政支出占据了全国地方性一般财政支出的 8%，占据了全国县级财政支出的 26%。地方政府在财力没有得到扩充的情况下，承担着大量为满足新型城镇需要的社会管理和公共服务职责，造成大面积举债、向银行贷款和依靠土地财政 的现象，地方财政债务 压力巨大。
