1、新型城镇化建设中农民土地权益保障问题探析 摘 要：城镇化是社会文明进步的重要标志，也是当前我国经济社会协调发展的必然要求。新型城镇化建设中必须依法保障农民的土地权益。当前，由于相关法律法规位阶偏低、土地流转中农民所获收益偏低、土地物权尚不够明晰等问题，导致城镇化进程中农民土地权益难以获得有效保障。因此，必须着力完善农地产权制度体系、加快建设农地产权流转交易市场、建立健全失地农民就业保障机制、规范政府的政策行为、提高农民的维权素养和监督意识，防止农民合法的土地权益遭受损害，这对推动新型城镇化持续健康发展和提升农民的获得感和幸福感是大有裨益的。 下载 关键词：新型城镇化 农民土地权益 保障 农地产
2、权制度 中图分类号： F320 文献标识码： A 文章编号： 1004-4914（ 2016） 04-044-03 城镇化是社会文明进步的重要标志，也是当前我国经济社会协调发展的必然要求。新型城镇化强调以人为核心，城乡和谐共赢、统筹发展。土地仍然是我国农民收入来源的核心条件，是农业现代化和农村持续发展的基础。近年来，随着我国新型城镇化建设进程的加快，农村大量农业用地的利用形式日趋多样化，既促进了农村经济的有效发展，又 在一定程度上导致农村社会矛盾的复杂化，其原因在于农业用地改变用途的同时，农民土地权益遭受损害的现象也频繁发生，而且有日益加剧的趋势，这一方面阻碍了新型城镇化的发展，另一方面不利于
3、社会的和谐稳定。因此，新型城镇化建设中农民土地权益亟需用法治来加以保护，这是落实农民发展权和提高新型城镇化进程中土地保障能力的有效途径。我行试以我国城镇化建设中农民土地权益遭受损害的现实状况为问题导向，分析其深层次的原因，并就当前如何保障农民土地权益提出相关对策建议。 一、新型城镇化建设中依法保障农民土地权益的必要性 1.城镇化引起的农民失地现状，要求必须依法保障农民土地权益。农民作为一种职业称谓，是指那些依赖自身劳动力和生产资料专门从事农业生产的劳动者。近年来，我国城镇化建设速度在不断加快，致使大量农民失去赖以生存的土地而成为 “ 失地农民 ” ，这些 “ 失地农民 ” 大多聚集在城乡结合部
4、，他们在失去自己赖以生存的土地以后，既不能直接去从事农业生产，又不能顺利融入城市生活，成为一个被边缘化的群体。当前，由于我国社会保障制度不健全不完善，城乡二元的社会保障体系没有从根本上、实质上消除，使农民城镇化的速度远远赶不上农村土地城镇化的 速度，从而导致农民土地权益常常受到损害。其中，农民土地权益遭受损害最直接的表现就是 “ 失地农民 ” 未能得到公正合理的土地补偿费用，致使农民和政府间的关系出现一定范围、一定程度的恶化。因此，必须按照中华人民共和国土地管理法等相关法律法规的规定，认真贯彻落实农民土地财产权益保障，使农民真正依法拥有土地产权，并从市场层面上依法实现农民的土地财产权收益。 2
5、.保障失地农民合法权益，有助于城镇化建设的健康发展。我国新型城镇化建设的初衷是要将部分农村变为城镇，使农民转化为市民，从而从根本上消除长期城乡二元体制 造成的发展弊端，逐步改善农民生存状态和生活水平。但是，从当前情况来看，在快速的城镇化建设中，部分被征地的农村由于失地农民保障无着落、经济下行造成征地闲置等原因逐步呈现出衰败的景象。部分失地农民居住条件未能达到预期状态，其依法应该享有的土地权益也遭受损害，失去土地以后在农村公共事务上不能享有应有的话语权，即便是进城生活的那些农民，也因城乡社会保障差距大、城乡居民心理隔阂深、城市房价普遍偏高等因素而难以真正融入城市，要解决这些问题，切实保障失地农民
6、的合法权益，亟需建立专门的保障机制。而且，近年来，在城镇化建设实 践中，部分地方政府用一定的经济补偿费，大肆征收农民承包地或农村集体土地，转手出让给房地产商进行开发，从而牟取巨额的差价利益，给失地农民带来不公平的土地权益剥夺感。因此，必须通过法律法规保障失地农民的合法权益，有效防止农地用途转变过程中发生的腐败行为，从而提升政府的廉洁性和公信力，推动新型城镇化的健康发展。 3.依法保障农民土地权益，有利于我国社会的和谐稳定。对广大农民来讲，土地是他们必不可少的基本生产资料，更是他们最核心、最可靠的生活保障。随着我国城镇化进程的加快，失地农民数量日益增多，积累起来的 矛盾和问题也越来越多，因为部分
7、农民的土地权益得不到合法保障，他们的生活问题得不到妥善解决，导致一些失地农民的诉求没有及时得以解决，引发了个别群体性事件，从而影响干群关系的和谐和社会的安定团结。因此，各级政府必须依法行政，在征收农村土地时，严格按照中华人民共和国物权法第 42 条规定的 ” 安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益 ” 去执行，着力解决好失地农民的后顾之忧，帮助失地农民安居乐业，进而实现我国社会的和谐稳定。 二、当前城镇化进程中农民土地权益保障存在的问题 1.相关法律法规位阶偏低，导致农民土地权益难以有效保障。与农地相关的法律法规是农民土地权益得以实现的有效保证。近年来，虽
8、然相关法律法规对新型城镇化进程中的农民土地权益保障问题做了相应的规定，但是由于这些法规位阶偏低，使农民土地权益保障在实践中难以真正实现。其一，如土地承包法等法律法规的相关条款虽然涉及了农地流转，但目前对农地流转的具体实现步骤、程序等仍然由地方政府结合当地实际情况自行制定，这必然引致上位法与下位法之间以及上下位法与各地政策之间相互冲突，这种冲突在各地区利益的强力驱动下显得尤其突 出。其二，相关法律法规在界定公共利益时没有侧重从农民的权益出发。当前有关农地征用的法律法规多数从政府公共管理的角度出发，规定了地方政府有权依法征用农地，对公共利益的内涵和外延没有明确的规定，导致政府在以公共利益名义征用农
9、地时，因为有相应解释权，而为其谋取不当利益预留了空间。其三，土地产权制度的不完善使农民对自营土地缺乏独立决定权和完整收益权。目前农村土地产权登记工作推进缓慢，农村集体土地产权尚未归属到农民个人，导致村委会与当地政府以行政手段强行代替农民对农村集体土地进行流转交易的现象频发，农民没有受益还要承 担风险，这使作为农地实际产权人的农民的切身利益未能得到法律的有效保护。 2.土地流转中农民所获收益偏低，导致农民土地权益受损。首先，在农地流转收益计算的制度设计上虽然已经考虑到农民流转土地的收益，但只是一刀切式地给予农民失地的补偿款，而忽视了农地转型增值能力和增值空间可能产生的利益，使农民在农地流转方面的
10、长期收益受损；其次，在农地流转中由于地方政府没有制定相应的转移支付制度，而是沿袭计划经济时代的理念征用农地，从而在一定程度上挤占了农民的土地预期收益，导致失地农民对农地征用和农地供给之间的价格落差缺乏 知晓的主动权；再次，部分失地农民主要是按被征收土地的原本用途获取补偿金的，其中涵盖了安置补偿费、土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物费用等，并规定这些费用通常是被征地前三年年均产值的六至十倍，最高也不能超过被征地前三年年均产值的十五倍。以上规定其实是失地农民以农民身份获得的补偿，表面看来他们的短期收益大增，但长远看来这种增长使他们可能面临未来逆贫困的风险。 3.土地物权尚不够明晰，导致农民土地权益
11、无法做实。就我国当前情况来讲，农村集体土地的物权很复杂，如集体土地所有权、集体土地使用权、土地承包经营权 、土地使用权流转、建设用地使用权和宅基地使用权等的使用关系异常繁琐。仅就我国集体土地所有权来说，由于相关制度在土地所有权主体、属性和运行机制等方面尚未有清晰、完善的规定，因此部分村集体在没有集体成员有效监督的情况下，实施土地物权通常出现越权行为，从而造成对农民权益的损害。还有，随着我国国有土地供给量的不断增加，农村集体土地的供给量必然会相应减少，这一方面，因为国家垄断了城市的土地市场，使政府可以通过出让土地获取收益；另一方面，因为集体土地征收制度尚不规范，使政府可以通过行政权力，廉价征收农
12、村集体土地，这造成 集体土地物权在政府行政权面前显得弱势无力，最终导致农民的土地权益难以做实。由此可见，如果不建立明晰的土地物权，这必然导致城镇化建设中失地农民因土地权益受损而成为一个徘徊在城市边缘的新弱势群体。 三、新型城镇化建设中保障农民土地权益的有效路径 当前，正值 “ 十三五 ” 规划的开局之年，新型城镇化建设处于新机遇、新起点上。习近平总书记日前对深入推进新型城镇化建设作出重要指示时说，必须 “ 以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，以人的城镇化为核心，更加注重提高户籍人口城镇化率，更加注重城乡基 本公共服务均等化，更加注重环境宜居和历史文脉传承，更加注重提升人民群众获得感
13、和幸福感。 ” 农民群体作为新型城镇化建设中亟需提升获得感和幸福感的重点群体，其利益的实现程度直接影响到新型城镇化的持续健康发展。因此，面对城镇化进程中农民土地权益遭受损害的现实情况，必须从以下几方面加强对农民土地权益的有效保障。 1.着力完善农地产权制度体系，增强维护农民土地权益的实效性。产权制度作为一种基础性经济制度，既对经济效率产生重要影响，又对市场制度和其他诸多制度安排有基础性作用。 “ 产权制度的确立可以保护交易秩序、确 定相应的竞争规则。 ” 建立科学合理的产权制度体系，是有效维护农民的土地权益的关键。当前我国的农地产权制度体系已基本建立起来，但产权制度体系本身及相配套的管理制度尚
14、需健全和完善。其一，要健全和完善农地集体所有权制度，明晰、细化农民经济组织集体成员权利。必须通过完善村民自治制度，构建科学有效的体制来实现基层群众性自治组织（村集体）的产权治理目标。其二，要健全和完善农地使用权制度，更多地放开农地流转的各项政策限制，积极推动农地占有、使用、收益、流转等权能有效发挥作用，实现这些权能的激励约束、资源配置及收益保障功能。 在之前的中央政策文件中，已经从制度层面对农地使用权权能作了明确的规定，使农民从土地使用权中获取更多收益的权利得以保障。当然，要想夯实新型城镇化进程中农地使用权权能，更好地保障农民的土地权益，必须进一步建立起适应新型城镇化发展的农地使用权法律规范。
15、 2.加快建设农地产权流转交易市场，实现农地资源优化配置。新型城镇化建设目的是要推动社会生产力发展，促进农民的现代化，实现人的城镇化，缩小城乡差距，最终达到全民共同富裕。其中，改善农民的生活水平是新型城镇化的关键意指。就当前我国城镇化建设中农地流转的情况来 看，农民土地权益经常受到损害主要原因在于农地流转的主导权在政府手中，而不是在市场和农民手中，使农地流转没有公正的运作平台。因此，要想在新型城镇化进程中有效保障农民的土地权益，实现农村土地资源的优化配置，地方政府必须减少对农地流转的行政命令或指导性干预，通过因地制宜的制度设计，积极推动农地产权交易市场建设，并引导和鼓励社会力量的参与，形成市场
16、主导型农地产权流转模式，提升市场交易效率。 3.建立健全失地农民就业保障机制，提高农民的市场竞争意识。对失地农民来讲，就业问题既是解决他们生活上后顾之忧的问题， 又是一个比较大的社会问题。只有确保失地农民能够充分就业，才能推动新型城镇化持续健康地发展。针对失地农民，政府要有相应的扶持政策，支持和鼓励失地农民自谋职业或自主创业。如对那些自谋职业和自主创业的失地农民，政府要在税费减免、小额贷款等方面给予优惠政策，并充分利用城市膨胀带来的物流、人流优势，引导和鼓励失地农民在旅游服务、餐饮服务、运输服务等行业就业或创业。除此之外，政府还应扶持和引导失地农民通过季节性、临时性等多样化的形式就业；加强对失
17、地农民的就业和创业援助，从资金、技术等方面支持援助他们就业或创业。通过建立 健全失地农民就业保障方面的制度机制，促进农民转变就业观念，提高市场竞争意识，从根本上解决因新型城镇化给他们带来的长期收益风险。 4.规范政府的政策行为，形成有效保障农民土地权益的制度机制。在新型城镇化建设中，政府的政策行为是影响农民土地权益保障的关键因素。要想深入推进以人为核心的新型城镇化，形成有效保障农民土地权益的制度机制。其一，政府应该制定有利于维护农民土地权益的公共政策。公共政策的制定其实就是各利益相关者之间权利和利益的博弈过程，农民群体则是各利益相关者中相对弱势的群体力量，这就要求政府应该 尽最大努力设计出有利
18、于保障农民土地权益的政策方案。只有这样，才能保障农民的土地权益在多方博弈的情况下不受损害。要做到这一点，政府必须制定科学合理的城市发展规划，并配套性制定出维护农民土地权益的制度体系。如制定有利于破除城镇居民和农民间的身份限制、彻底消除城乡差别、实现城乡一体化发展的户籍制度；针对失业农民制定出相应的再就业制度和失业救济制度；完善农民社会养老保障体系，使农地流转有效推进；建立健全农民最低生活保障制度，承接农地社会保障功能。其二，政府要从利民的角度出发，优化农民土地权益保障政策的执行机制。政府 要严格土地征用审批，在保护耕地总量的前提下，要以维护农民土地权益为原则科学选择征地项目，促进农地的集约化使
19、用及产业化经营，并科学评估农业市场发展形势，指导农地合理规划利用。同时，要放开商业用地的土地流转交易限制，使农民能够按照市场供需情况自主流转土地使用权，推动搞活土地流转市场。其三，政府在制定和执行农地使用相关政策时，必须杜绝“ 土地财政 ” 与民争利的错误倾向，公平合理地协调好各方利益关系，最大程度地保障好农民土地权益。 5.提高农民的维权素养和监督意识，增强农民维护自身土地权益的能力。维护农民土地 权益不光要靠法律制度对政府及其他利益相关者的约束，更要靠农民自身的力量。其一，必须不断提高农民的维权素养。特别是失地农民， “ 应当自觉提高权利意识，避免因胆怯、安逸、懈怠的心态对于自身权利遭受不
20、法侵害时逆来顺受。 ” 政府应该向农民普及土地相关法律法规和政策，提高农民的法律素养和对农地产权制度及政策的认知能力，懂得依法依规维权。尤其要 “ 通过法律援助人员有针对性地提供法律服务，失地农民学会运用法律手段维护自己的合法权益，也因此重拾对法律的信心，增强法治观念，有利于新型城镇化和谐稳定健康发展。 ” 与此同时，还要提高农民 的维权技能，使农民不但懂得通过司法途径和政府治理途径去维护土地权益，而且懂得通过社会途径去维护土地权益。其二，必须不断提高农民的监督意识。为了促进农村信息公开化、透明化，更好地保障农民土地权益，必须构建一个完善的农村信息网，充分发挥农民对政府执行农地制度情况的监督。
21、特别是要引导农民积极参与网络监督，通过网络及时维护合法土地权益。网络监督作为便捷的直线型监督，可以即时反映农村土地纠纷，方便政府及时决策，从而防止农民土地权益遭受损害。通过网络监督，晒出相应的土地供需信息，还可以调动农民参与新型城镇化建设中流转土 地的积极性，增强农民对自身土地权益保障的信心，推动农村经济持续健康发展。此外，网络监督更是一场有教育意义的实践活动，能够增强农民的土地法律法规意识，使他们在自身土地权益面临损害时可以依法主动反击甚至上诉。 参考文献： 新型城镇化建设要以人的城镇化为核心 N.中国青年报， 2016-02-24 . 罗必良 .新制度经济学 M.太原：山西经济出版社， 2005 秦守勤 .权利贫困视野下的失地农民问题研究 J.求实， 2010（ 8） 王运慧，朱洁 .新型城镇化过程中农民 土地权益保护的新思考 J.河南工程学院学报（社会科学版）， 2015（ 1） （作者单位：中共广西龙胜县委党校 广西龙胜 541799） （责编：吕尚）
