1、我国土地储备制度中收储范围扩大化问题研究摘 要：我国建立土地储备制度的初衷归根到底是在于解决城市存量土地利用管理混乱的问题，这也是旧有土地制度遗留下来的问题，但是在我国土地储备制度运行的这十几年中，不仅管理混乱的问题没有解决，还暴露出了大量的新问题，特别是收储范围严重扩大的问题，土地储备不仅涉及存量土地的收储，即对国有建设用地使用权的征收，还扩大到了对增量土地的收储，即对农村集体所有土地的征收。收储范围的盲目扩张，使得土地储备机构从中牟利，也侵害了土地权利人的利益，文章将分析收储范围从存量土地向增量土地飞速扩张的背后动因，提出规范土地储备收储范围的构想，从而使土地储备制度发挥其应有的功能。 下
2、载 关键词：土地储备范围；土地储备中心增量土地；土地征收 中图分类号：D922.3 文献标识码：B 文章编号：1008-4428（2017）07-134 -03 一、引言 （一）我国土地储备制度的缘起 我国的城市土地储备制度缘起于 20 世纪 90 年代后期，上海、杭州等地区的实践，1996 年全国第一家土地储备机构上海土地发展中心成立，从 1997 年开始，杭州等地区政府也开始试行城市土地储备制度。 随着国务院在 2001 年 4 月关于加强国有土地资产管理的通知中首肯了城市土地储备制度后，城市土地储备制度全国范围内不断建立，2007 年 11 月 19日，国土资源部、财政部和中国人民银行出
3、台了土地储备管理办法，该办法第 2 条第 1 款规定所谓的土地储备制度是指市、县人民政府国有土地资源管理部门为实现调整土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储备以备供应土地的行为，并在第 11 条中，详细规定了可纳入土地储备的范围。有学者认为城市土地储备制度是指城市政府按照法定程序，授权或者委托特定机构，通过收购、置换、到期回收、征用等方式，将闲置或者低效使用的城市土地集合起来，进行前期的开发并储存，然后根据土地利用总体规划和城市规划，将土地投入市场的管理制度。 （二）目前我国土地储备制度存在的争议 有学者指出，在实际运行的过程中，土地储备机构已经完全成为政府将土地“
4、低进高出”来实现其利益最大化的工具，严重损害了政府的公信力。同时在实务界，我国的土地储备制度也备受质疑，律师张兴奎于 2010 年向全国人大常委会提出了对土地储备管理办法进行合法性审查，他认为首先，土地储备管理办法背离了宪法物权法以及土地管理法中关于强调征收必须符合“公共利益”的规定，在实践中大部分储备的土地最终都是用于商业开发，不以“公共利益”作为实施土地征收的前提；其次，土地储备管理办法违背了立法法的有关规定，仅通过部门规章，就以国家名义和国家强制力进行征收；最后，政府通过行政权，将单位使用的国有土地进行征用或征收，再通过招标、拍卖的方式赚取差价的行为是一种“与民争利”的行为，损害了土地使
5、用权人的利益，降低了政府的公信力。 总体而言，我国土地储备制度之所以备受争议，其主要的问题在于土地储备范围的盲目扩张，因此应当先土地储备的收储范围来改进我国的土地储备制度。 二、收储范围的扩大：增量土地纳入收储范围 （一）增量土地收储的主要来源：对农村集体所有土地的征收 所谓的增量土地，是指包括沿海等城市通过围垦、填海等形式形成的新的土地或者国有农用转变用途而来的经营性建设用地，以及对农村集体所有土地的征收。由于前两类增量土地在日常生活中并不常见，所以在实践中收储范围中的增量土地主要是被征收的农村集体所有土地。 近年来，各地区的土地储备机构通过征收的方式，将农村集体的土地纳入土地储备收储范围的
6、现象越来越频繁，黄山市 2007 年经征收集体所有土地而储备的土地就占到了全市土地储备总量的 70%左右。 同时，虽然在2011 年出台的国有土地上房屋征收与补偿条例中对“公共利益”的范围进行了列举式的规定，包括征收补偿、征收程序都有了比较详细的规定，但是由于该条例只调整国有土地上的房屋征收而不包括集体土地上的房屋征收，因此在全国各地的土地储备管理办法中，对集体土地上的房屋征收几乎不考虑“公共利益”的问题，比如北京的土地储备管理办法中，其表述为：“用于商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性项目建设而征收的农村集体土地”。该农村集体所有的土地可纳入政府土地储备库中，更有些地方直接规定了预征收，旨在“
7、为储备而征”，完全偏离了土地储备制度设立的初衷，成为了政府与民争利的手段。 （二）被征收的农村集体所有土地纳入收储范围的原因分析 1.我国法律表述不明确导致城市概念的外延扩张 我国宪法第十条明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。”由于宪法的规定过于原则，无法从该条文中对“城市、城市郊区和农村”进行区分，又 1986 年出台的土地管理法第 6 条中规定：“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”，这里又产生了一个新的概念，“城市市区”，就导致了“城市市区”与“城市”如何区分的问题，又 2007 年
8、颁布的城乡规划法第 2 条中，又将城市分为了“建成区”与“规划控制区”，由此一来，关于宪法中城市的表述，在下位法中就显得非常的混乱，概念十分模糊，同时随着我国城市化的进程不断向前推进，城市功能的转换以及人口的流动，原有的小城镇、郊区或者农村地区也成为了新的城市，也就是说规划控制区不断发展以后也就成为了城市建成区。因此，在现实的行政管理活动中，地方政府认为的“城市土地属于国家所有”中的“城市”是一种动态的概念，包含了“规划控制区”范围内的所有土地都属于国家所有，因此他们通常以“城市土地属于国家所有”直接作?檎?府征收农村集体所有土地的法律前提。 2.通过征收农村集体所有土地纳入收储范围较为容易
9、根据我国土地储备管理条例第十条的规定，土地储备的范围有：（一）依法收回的国有土地；（二）收购的土地；（三）政府行使优先购买取得的土地；（四）已办理农用地转用、土地征收审批手续的土地；（五）其他依法取得的土地。第十条所列举的土地储备范围主要是按照土地取得的方式来界定土地储备的范围，因此，土地储备机构若要取得储备的土地，就必须要通过土地回收、土地收购以及土地征收的方式获得，简单的比较这三种方式，就能发现首先土地回收的条件是需要国有土地使用期届满且使用权人未申请续期或者虽然申请续期但是政府为了公共利益需要不予批准或者土地使用权人有违法使用土地的行为时才能行使该项权利，由于这些限制条件，使得政府通过土
10、地回收的方式取得土地的难度很大。其次就是土地收购的方式，需要与土地使用权人达成合意，否则无法对土地进行收购，通过土地收购的方式取得土地的难度也较大。最后，由于我国缺乏对农村集体土地上房屋征收与补偿的规定，使得征收农村集体土地纳入土地储备库显得比较容易。 3.农村集体所有土地征收法定补偿标准较低 地方土地储备机构之所以从将农村集体所有土地征收入库，除了前文所提及的方式简单以外，更加重要的一点是农村集体所有土地的法定补偿标准较低，这样政府再通过将收储的农村集体所有土地以招标拍卖的形式出让时，就能从中赚取大量的利益差，政府有利可图，因此才要将农村集体土地纳入收储的范围之中。 我国农村集体所有土地的征
11、收补偿标准受土地管理法的调整，该法第 47 条规定，我国对征收耕地的补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，土地补偿费的补偿标准为耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，也就是说最高可补偿三十倍，安置补助费的补助数额为每人年产值的四至六倍，但每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不能超过被征收前三年平均年产值的十五倍。 笔者认为该补偿标准特别，虽然我国土地承包经营权人对耕地的承包期仅有 30 年，但是从我国物权法第 126 条第二款来看，耕地的承包期届满，土地承包经营权人按照国家法律的规定是可以继续承包该耕地的，如果耕地不被国家征收，那么当 30 年的承包期届满后，农民可以
12、继续向集体要求承包该土地，依赖土地维持家庭生活，所以如果仅规定补偿上限为三十倍，也就是说仅按照三十年的期限进行保障，将会远低于农民对自己土地资产价值的预期，显然这样的补偿标准是过低的，也就是政府取得集体土地的成本是过低的。 另外，关于征收宅基地上房屋的补偿标准，也是远低于国有土地上的房屋征收补偿标准，由于我国法律规定宅基地上的房屋不得自由买卖流转，因此在征收宅基地上的房屋时，不能按照市场价格进行补偿，而只能按照房屋的造价或者是房屋的重置价格 标准进行补偿，这将会显然低于按照市场价格标准进行补偿的国有土地上的房屋征收，因此各地土地储备机构通过征收农村集体所有土地来扩充储备库的成本比征收国有土地的
13、成本要小的多，且通过低价取得土地，政府可以高价卖出，因此土地储备机构才希望多征农村集体所有的土地。 三、对重构土地储备收储范围的思考 政府将农村集体所有土地纳入土地储备范围，已经违背了政府行政的公益性职能，设立土地储备的目的是为了实现对土地的管理，保障土地的最大化利用，而不是政府的牟利手段，因为政府通过征收手段取得土地时，应当以“公共利益”为考量的标准，虽然国有土地上的房屋征收与补偿条例中，已经明确列举了“公共利益”的情形，但是由于我国缺乏集体土地上的房屋征收与补偿的立法，所以集体土地就会被政府土地储备机构大肆的征收，农民在集体所有土地上的权利就无法得到保障，因此相关的法律制度应当对“公共利益
14、”进行明确的界定，才不会导致征收范围的扩大，进而也不会导致土地储备范围的盲目扩张。 换而言之，就是要突出土地储备的公益性特征。 另外，是否可以考虑在城市规划区域范围内允许国有土地和集体土地同时存在，是否可以考虑允许集体土地进入一级市场进行交易，一旦集体所有土地进入市场交易，则可提高征收补偿的标准，那么对土地储备而言，则是从经济上限制其范围的扩大，因为由于收储资金的限制和政府所赚的价格差的缩小，使得土地征收不可能盲目的向农村集体所有的土地进行扩张，但是如果以上想法要得到充分的考虑的话，就要删除宪法第十条关于“城市土地属于国家所有”的条文，以及需要对物权法第 47 条和土地管理法第 8 条进行修改
15、。 最后，加强关于土地储备的立法，目前各地方政府的土地储备的立法基本还停留在地方人大或政府出台的地方性法规、规章之中，2007 年出台的土地储备管理办法也仅是部门规章，法律层级不高，且规定的内容比较原则性，操作性比较差，因此，需要制定较完善的规范性文件对土地储备制度进行规范，尤其是土地储备的主体、范围、方式、程序进行详细的列举和规定，避免其被地方政府盲目扩张，成为其敛财的手段，也有学者指出，如果时机成熟的话，还可以制定统一的征收征用法， 全面规范政府征用征收的权力的启动前提、补偿标准及程序。 土地储备制度的设立本身是具有合理性的，但是由于现有体制下，政府既是“土地管理者”又是“土地所有者”，被
16、赋予大量行政权实现其土地上的收益，利益驱使其盲目扩张土地储备的范围，导致土地储备制度的异化，因此也可主张将土地储备的收储范围仅限定在存量土地当中，而增量土地不纳入土地储备的收储范围，这样防止政府以“经济人”的身份为了实现利益最大化而“吞噬”更多的农村集体所有土地。 参考文献： 熊晖.异化与回归：我国城市土地储备制度的正当性考辨J.现代法学，2006，（04）. 卢新海，何兴.论城市土地储备制度的法律基础J.中国土地科学，2005，（06）. 严金明.摆正土地储备与政府职能之间的关系J.中国土地，2009，（12）. 陈晓芳.我国土地储备制度正当性考辨J.北京大学学报（哲学社会科学版），2011，9（5）. 楼建波等.土地储备及土地一级开发法律制度J.中国法制出版社，2009：167. 最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征收后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复（法【2005】行他字第 5 号） 沈福俊.我国土地储备范围的法学透视以我国土地储备的制度与实践为分析对象J.政治?c 法律，2010，（12）. 作者简介： 李花，女，江苏句容人，江苏民中律师事务所律师。
