1、我国开发性金融机构立法浅析中图分类号：D912 文献标识：A 文章编号：1009-4202(2012)04-000-02 下载 摘要开发性金融机构在西方发达国家已走过了一百多年的历史，成为各国金融体系中的重要组成部分。目前我国开发性金融机构立法、执法和司法还不够完善，法律领域基本上还处于空白状态，而法学理论和实务界对开发性金融机构中的一些基本制度问题也是众说纷纭，尚未真正形成统一的认识，这使我国开发性金融机构的立法问题研究显得迫在眉睫。本文综合运用比较分析和实证分析的方法，指出了我国开发性金融机构立法的缺陷，并对我国开发性金融机构立法的理念、模式、步骤及具体内容进行了探讨。 关键词开发性金融机
2、构立法评介立法构建 一、 我国现有开发性金融机构法律制度评介 开发性金融是以服务国家发展战略为宗旨，以中长期投融资为手段，把国家信用与市场化运作相结合，为缓解经济社会发展瓶颈制约、维护国家金融稳定、增强经济竞争力而建立的一种金融形态和金融方法。 我国目前对开发性金融机构尚无专门立法，只是在有关法律中有零星规定，同时以行政法规及决定、命令和规章等形式进行了基本规定。上述规范性文件奠定了开发性金融机构正常运行的基础，但是这些规范性文件也存在一些问题。 （一）缺乏针对开发性金融机构的专门立法 我国目前尚无关于开发性金融机构的专门法律、行政法规，其他法律、法规中对开发性金融机构的规定也极为有限，开发性
3、金融机构立法在法律、行政法规的层面基本上处于缺失状态。现行立法对开发性金融机构制度的很多问题，包括一些根本性制度都没有做出规定，致使银行在运作中无规定可作依据，使其在事实上处于一种“脱法”运作的尴尬境地。 （二）现有规定的明显滞后 目前对开发性金融机构的管理体系依然沿用十余年前的规定，但其生存环境实际已经发生了巨大的变化。现行规定的很多内容已经不能适应新形势发展的需要，存在明显的立法滞后问题。如目前争议最大的关于开发性金融机构业务范围的问题，目前现有规范性文件规定的业务范围，早已不能适应现实的要求，实践中出现了大量开发性金融机构之间、开发性金融机构与商业银行之间业务交叉重叠。这种状况给我国金融
4、业的发展造成了非常不利的影响。 （三）现行部分规定存在不合理之处 现行立法对开发性金融机构的监管制度等相关制度规定不尽科学合理，没有反映出开发性金融机构对相关制度的特殊要求。如我国在中国人民银行法、银行业监督管理法等法律中，对开发性金融机构和商业银行的监管在制度上未作区分，更未像有些发达国家那样设立专门的监管机关、建立专门的金融监管制度，这在实践中不利于对开发性金融机构实施有效监管及促使其职能的充分发挥。 二、我国开发性金融机构立法的可行性分析 在目前情况下，尽快制定我国的开发性金融机构法显得十分必要和迫切，而从种种方面判断，我国已经具备了立法的要求。 （一）国家对金融立法的重视 我国对金融法
5、制建设的重视和强调依法管理、调控金融，为立法提供了有利条件。中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(以下简称“纲要”)中已明确提出深化开发性金融机构改革的目标和任务，具体体现在纲要第 48 章之中。该章第一节即明确提出，要“继续深化国家开发银行改革，推动中国进出口银行和中国出口信用保险公司改革，研究推动中国农业发展银行改革，”。这可谓是纲要反映出的对开发性金融机构改革的基本精神。 （二）立法水平的不断提高 从立法的水平上来看，我国的立法理念、立法制度和立法技术已经日趋成熟。而且中国人民银行法和商业银行法的出台和重新修订颁布，奠定了我国金融业的基本的法制格局，并成为构建金融立法体系
6、的基础和平台，这也为开发性金融机构法的出台预留了立法空间，便于其更好地准确定位。（三）现有开发性金融机构丰富的实践经验 现有开发性金融机构的多年实践为立法提供了较为丰富而珍贵的实践经验。而且开发性金融机构章程的实质性作用，也在一定程序上为立法提供了前导经验，其间所存在的和显现出来的一系列急待解决的问题以及必须消除的弊病，也从反面为立法提供了可供参考的资料。 （四）国外立法的成功经验 通过学习和借鉴国际上成功的金融立法经验，立法的规范化程度、可操作性都有了明显的提高，对先进的国外法律的移植和部分借鉴，从观念到技术层面的解决也成为一种可能。这为我国立法提供了良好的基本条件。 三、我国开发性金融机构
7、立法的构建 （一）我国开发性金融机构法的立法模式 笔者认为，我国应对开发性金融机构实行“一行一法”的立法模式，即制定多部单行的开发性金融法。这也是大多数国家的普遍做法。 因为不同的开发性金融机构所从事的业务种类不一样，机构特点也不一致，不宜由同一部法律来规范。而且，产业的变化比较快，过去需要开发性金融大力支持的产业可能已成为成熟的商业竞争性行业而不再需要开发性金融的支持了。这样，开发性金融机构的使命就告完成，开发性金融机构要么退出历史舞台，宣告终止；要么转移业务重点，变成另一领域的开发性金融机构。这就会带来法律的废止或修改，而“一行一法”的单行立法模式容易立、改、废，正好适应了这一特点。 (二
8、)立法要解决的基本问题 开发性金融机构法应该既是机构组织法又是业务活动法，因此，在立法中需要对开发性金融机构的宗旨、性质、法律地位、业务范围、设立变更终止的条件与程序、业务活动原则、法律责任、资金来源问题、政府的支持、资本构成及补充机制、内部治理机制、风险管理等问题作出规定。这是开发性金融机构立法所要解决的基本问题。同时，需要指出的是，下列问题值得特别关注，需要在法律中作出明确的规定。 1、对“开发性”和“商业性”金融业务的界定问题。什么是“开发性金融业务”？什么是“商业性金融业务”？开发性金融机构应以政策性目标为主，还是以盈利性目标为主？抑或是允许其在保证完成政策性业务的基础上尽量开展盈利性
9、业务？对政策性目标的完成如何考核？亏损如何弥补？风险如何处置？ 2、政府信用问题。开发性金融机构的第一特征就是以国家信用为背景，具有主权或准主权级信用等级。为此，很多国家以明确的法律规定对开发性金融机构的负债进行担保。我国也应在法律中对此作出规定。 3、开发性金融机构能否向财政或向央行借款问题。日本政策投资银行1998 财年向政府和央行借款所占资金来源的比例为 85.6%，德国复兴信贷银行为 9%。我国是否允许呢？这需要在法律中做出规定。 4、监管体制问题。我国目前是银监会负责对开发性金融机构监管。笔者认为，鉴于开发性金融机构的半官方色彩，应建立一个以财政部为主体并由人民银行、国家发改委等有关
10、部门共同组成的监督管理委员会。 5、监管标准问题。开发性金融机构的商业性业务，贷款程序要遵守商业银行法、贷款通则等法律法规。但是，其政策性业务是否要遵守上述法律法规呢？如何保证其真正分账管理，不做假帐呢？如何对此进行监督？其资产负债比例如何控制？这些问题，都需要在法律中明确。 参考文献: 国家开发银行.中国人民大学联合课题组:开发性金融论纲.中国人民大学出版社.2006. 邢会强.我国政策性银行向开发性金融机构的转型及其立法.法学杂志.2007.1. 新浪网：中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要（全文）.2011.3.17. 韩冬.开发性金融机构的发展与使命.新疆金融.2004.5.
