1、我国民办养老机构政府监管的思考摘要：中?已经进入老龄化社会，老龄化人口以每年近 800 万的速度增加，家庭结构的改变推动了养老模式从家庭养老向机构养老的转变，社会对养老服务的需求不断增加。民办养老机构是公办养老机构的重要补充，可以满足部分老年人的养老需求，是我国当前缓解养老压力的一个重要方式。然而政府在监管民办养老机构运行的过程中仍存在不少问题，本文就这些问题进行了相关探讨。 下载 关键词：人口老龄化 政府监管 养老机构 思考 中图分类号：D669.6 文献标识码：A 1 民办养老机构政府监管的必要性 人口老龄化是指人口生育率降低和人均寿命延长，总人口中因年轻人口数量减少、年长人口数量增多而导
2、致的老年人口比例相应增长的动态。国际上通常认为，当一个国家或地区 60 岁以上老年人口占人口总数的 10%以上，或 65 岁以上老年人口占人口总数的 7%以上，即意味着这个国家或地区进入了老龄化社会。据统计，我国 2015 年 60 岁及以上人口达到了 2.22 亿，占总人口的 16.15%。预计到 2020 年，我国老年人口将达 2.48 亿，老龄化水平达到 17.17%。根据国际经合组织的人口预测，到 2030 年，中国老年人口的比重会超过目前老龄化程度最严重的国家日本，成为名副其实的全球老龄化程度最高的国家。从总体上看，在整个 21 世纪，中国的老龄化程度将维持很高的水平。面对汹涌而来的
3、“银色”浪潮，人们的养老观念也在慢慢地发生变化。 目前，我国的养老模式主要有三种：传统的家庭养老、社区居家养老和社会机构养老。家庭养老是以家庭为依托来保障养老的过程，是我国主要的养老模式。社区养老即以家庭养老为主、社区机构养老为辅，为居家老人定期提供上门服务。社会养老即机构养老，为老年人提供清洁卫生、饮食起居、日常护理、健康管理及文化体育娱乐活动等综合性服务。 现今，一方面随着老龄化的发展，老年人口数量激增，高龄老人、空巢老人越来越多，另一方面家庭结构从“大家庭”向“小家庭”转变，“四二一”的家庭模式也使得“养儿防老”的传统观念被逐渐摒弃，以及生活节奏日益加快导致子女赡养老人往往是有心无力。因
4、此，传统的家庭养老功能趋向弱化，越来越多的老人选择了机构养老。 从经营主体来分，我国的养老机构可以分为公办养老机构和民办养老机构。公办养老机构的服务对象主要为离退休干部、老教师、老军人等，其中既包括为生活可以自理的老人提供疗养康复性质的服务，也包括对生活不能自理的老人提供的照护服务。而民办养老机构主要是指由社会集资或私人兴办成立的、在民政部门登记注册后，具有独立的法人资格，自负盈亏，自主承担风险，进行非营利性社会公益活动的养老机构，其主管单位是注册地的民政部门。 民办养老机构的服务对象主要是生活不能自理或不能完全自理的老人，其门槛较低，一般都是子女精力有限，把老人送到机构，由机构提供更为专业的
5、服务，也有为经济富裕的老人提供的疗养、休闲、度假等服务。机构养老的优势也逐渐呈现：一是摆脱家务烦恼，专注于自己喜欢的事，有益健康；二是保证合理膳食，营养均衡；三是有医疗保障，免去了后顾之忧；四是文体活动丰富多彩，满足老年人的精神文化需求；五是提供朋友相聚的平台，晚年生活不再寂寞；六是养老机构环境好，贴近自然，惬意生活，颐养天年。 至 2014 年 12 月，我国各类养老服务床位共有 551.4 万张，每千名老人拥有的养老床位数量为 26 张，以敬老院为基础，公办福利机构为示范，民办养老机构为补充的养老机构发展格局已经初步形成。这几年，在公办养老院供不应求的情况下，各类民办养老机构得到了迅速发展
6、。民办养老机构的发展一方面减轻了老龄化背景下政府和社会的养老压力，另一方面也推动了养老方式的多元化发展。 但与公办养老机构相比，我国民办养老机构仍然处于起步阶段，普遍存在投入高、赢利少、运营压力大、人才紧缺等现象，也不可避免地出现监管失灵、监管不到位、监管过度等问题。加强对民办养老机构的扶持和监管是规范养老市场、约束违法行为的要求，同时也是为推动养老方式的多元化和我国养老服务产业的健康发展提供了保障。 2 我国民办养老机构政府监管存在的问题 2.1 相关法律法规可操作性差 首先，现今关于民办养老机构的相关法律法规还不健全，老年人权利保障法是其中代表，但其中很多规定都是原则性的、概括性的，内容上
7、也不具体。例如，老年人权利保障法第 48 条规定鼓励养老机构投保责任险，但对于投保的相关法律法规却缺少具体说明。同样，第 45 条规定指出相关部门应该提供帮助安置老人，但对于提供帮助的类型和程度都没有明确说明。如果养老机构无法妥善安置老人，应该要承担怎样的法律后果，相关规定也没有说明。 其次，相关行政法规的内容脱离实际，养老机构设立许可办法第 17条明确指出：“养老机构设立分支机构，应当依照本办法第八条、第九条和第十条规定，到分支机构住所地的县级以上人民政府民政部门办理申请设立许可手续。”可以看出，民办养老机构设立分支机构是被允许的。而民办非企业单位登记管理暂行条例中的相关规定则对同个区域存在
8、同类业务的民办非企业单位有所限制。其中第十一条、第十三条指出：“在同一行政区域内已有业务范围相同或相似的民办非企业单位，没有必要成立的，登记管理机关不予登记；民办非企业单位不得设立分支机构。”这就最大限度地制约了民办养老机构的规模扩张和长远发展。 2.2 监管不力，法律法规执行难 我国目前对民办养老机构的监管遵循的是“一家为主，多头管理”的原则，一方面，在各级政府的扶持下，大量民办养老机构建立起来，缓解了政府和社会的养老压力；另一方面，卫生行政主管部门主要是与相关医疗机构进行合作，为老年人提供价廉质优的医疗服务，深化养老机构的功能。除此之外，食品安全部门、消防部门等都参与到对养老机构的监管过程
9、中，但是，监督机构运行效果并不理想，主要表现在各监督主体的监督范围与权责不明确；职能重复，互相扯皮；监督过程缺乏有效沟通。这些都不同程度地增加了民办养老机构的运行成本，造成民办养老机构运行效率低下，实现盈利难。 此外，由于我国关于民办养老机构的法律法规可操作性较差，缺乏具体规定，造成相关部门在对民办养老机构执行监督过程中也缺乏具体明确的标准，影响监督效果。对于监管过程中的一些失职甚至违法行为也往往无法及时制止查处，造成严重后果。 2.3 民办养老机构的评估制度不够健全 养老机构管理办法第十三条指出：“养老机构应当建立入院评估制度，做好老年人的健康状况评估，并根据服务协议和老年人的生活自理能力，
10、实施分级分类服务。”然而这对于养老机构评估制度的规定较为宽泛，操作性不强，对于评估的内容、标准、程序等都没有明确说明。这就导致不少民办养老机构降低硬件设施及服务标准，影响为入住老人提供的服务质量。而关于民办养老机构服务评估的有关信息并不公开，入住老人及其监护人无法获得该机构的服务质量的准确信息。政府为促进民办养老机构信息公开做出了一些尝试，取得了初步成效，但是问题依然存在。部门对民办养老机构即使公开信息，也是形式大于内容，缺乏对过程和结果的披露，避重就轻。倘若民办养老机构不主动公开信息，监管部门就很难掌握该机构的经营状况是否达到标准，给监管造成障碍，也损害了入住老人及其监护人的合法权益。 3
11、完善我国民办养老机构政府监管的建议 3.1 健全民办养老机构的相关法律法规 目前我国的老年人权益保障法和民政部出台的养老机构管理办法中存在相关规定宽泛、空洞、不具有操作性的问题，而一些地方制定的民办养老机构的相关规定更是质量不一。目前的这些法律法规难以满足我国民办养老机构的可持续发展的需要，无法确保养老服务的质量。因此，健全我国民办养老机构的相关法律法规，细化规定，提升现有法律法规的质量，以及确保民办养老机构政府监管的可操作性，迫在眉睫。立法质量提升的内容，包括老年人精神慰藉、老年人长期护理、老年事业的经费保障、医养结合的推广、对社区养老机构的监督管理等等。 3.2 加强民办养老机构的事后监督
12、 科学的监督机制是事前监督、事中监督和事后监督的有机统一。政府监管民办养老机构，必须杜绝“暗箱操作”，要公正、公平、公开，尤其要加强民办养老机构的事后监督。一要明确并完善监管的标准，特别是关于监管主体、监管方式、监管标准等的规定，强化事中事后的监督。二要加强各个监管主体彼此之间的沟通与协作，建立综合的协调机制，布局监督合力。三要建立联合的惩戒机制，除民政部门，其他的质检、环保、消防、卫生等部门应在遵循相关法律法规的前提下，互相配合，共享信息，提高违规的成本。四要充分利用大数据来实现政府部门的定向监管与精准监管。3.3 建立公平透明的评估机制和信息公开机制 民办养老机构评估机制的建立，要以老年人的需求为导向，并根据评估结果制定针对民办养老机构的有效奖惩措施。 同时，要提高相关信息公开的范围和深度，提升民办养老机构运营的透明度，拓宽社会公众监督的渠道，提升民办养老机构的公信力，减少法律监督的成本。对于民办养老机构公开的信息内容、公开信息的途径、公开信息的方式，以及公开信息时的违法行为的责任追究等，都要有明确的规定。 参考文献： 苏丽.我国民办养老机构政府监管问题探讨D.华东政法大学，2016 李佳.我国民办养老机构发展的法制化路?J.山西省政法管理干部学院学报，2010，23（3）：21- 23.
