1、12011 年杭州市科技情报调研课题(编 号 20110634M12)杭州市提升政府购买社会组织公共服务的科学化水平研究结题报告课题负责人：郎晓波承办单位：中共杭州市委党校立项时间：2011 年 6 月结题时间：2012 年 3 月2杭州市提升政府购买社会组织公共服务的科学化水平研究提要：政府向社会组织购买公共服务是当前推进政府职能转变，回应公共服务需求全面快速增长、公民社会发展趋势凸显以及缓解公共服务供求矛盾的积极探索和实践。基于社会组织的“非分配约束”优势，当服务的提供需要较高的技术要求以及监督其服务质量的成本很高时社会组织的作用更加重要和突出，同时社会组织可以更大范围激发公民的参与和相互
2、协作，从而培养公民的社会责任感，增进社会成员之间的信任。从杭州来看，目前政府购买公共服务主要集中在养老、就业、公共医疗和其他社会工作等服务内容上。由于受到管控型行政管理模式制约社会组织发展壮大、政府向社会组织购买公共服务的整体性政策支持体系缺乏、社会组织参与公共服务的能力不足等因素的影响，政府应着力健全和完善公共服务体制机制，落实相关配套政策措施，培育和提升政府向社会组织购买公共服务的科学化水平。关键词：政府 社会组织 公共服务 杭州政府向社会组织购买公共服务是当前推进社会管理体制改革和政社合作互动的重要内容，也是政府转变职能、鼓励和培育新型社会管理主体的一种新型方式。 “十二五”时期，如何进
3、一步深化政府、社会之间的关系，形成具有双赢、多赢效应的公共治理模式，已经成为我国各个城市和地区在追求发展、构建和谐过程中面临的重大现实课题。新时期，杭州的城市建设面临公共服务严重短缺、空间差异大、公共服务需求多元趋势日益明显等困境，同时不断加快的社会建设和社会自身成长中的“增量”新元素也在“倒逼”政府做出创新之举。杭州如何继续深化政府职能转变、积极培育社会治理主体，从而把更适合于社会组织提供和运作的公共服务职能转让给社会组织来承担，真正构建服务型政府、全面建设开放、包容、互动、和谐的现代市民社会是“十二五”时期杭州社会建设和社会管理的主要内容。一、政府购买社会组织公共服务的现实机遇及理论依据3
4、（一）政府向社会组织购买公共服务的历史性机遇1公共需求的全面快速增长是社会组织参与公共服务的现实需求。根据美国经济学家华尔特惠特曼罗斯托（Walt Whitman Rostow）在经济成长的阶段中所提出的“经济成长阶段论” ，以及公共产品的需求弹性理论与公共产品供给结构理论，在 “十二五”时期，杭州将步入人均国民收入 1000-2000 美元之间“后工业化社会 ”阶段与“大众消费”阶段，居民对公共产品与服务供给将呈现几何级数增长趋势。公共需求全面快速增长有三个重要的特点：一是以超常的速度增长。二是公共需求的结构变化很快，逐步由消费型向发展型升级。三是广大农民和新市民在义务教育、医疗、社会保障等
5、方面潜在的公共需求逐步变为现实需求。这样一个特定背景，既为强化政府的公共服务职能提出越来越迫切的要求，同时也为社会组织参与公共服务提供了重要机遇。2公民社会的发展趋势凸显社会组织参与公共服务的重要性。随着市场经济的发展，社会资源的占有和支配呈现多元化的特点，各种不同的利益主体正在形成，各种不同的利益群体和社会成员生存和发展的社会空间逐渐扩大。由此，社会治理主体必然呈现多元化的特点。在我国社会发展的新阶段，政府不可能、也没有必要对社会性公共服务和社会事务实行全方位的直接管理，相当部分社会性、公益性的公共服务职能，应当也可以从政府的职能中分离出来，以形成多元社会主体参与公共服务的格局和有效的公共服
6、务社会责任机制。3缓解公共服务的供求矛盾需要社会组织的参与。当前，杭州在就业、教育、医疗、公共安全等方面的矛盾和问题十分突出，公共服务的供给面临严重的不足和巨大的压力。而这些矛盾和问题不是市场化改革本身的问题，而且也不可能通过单纯的市场化改革来解决，突出表现在公共产品供给方面的失灵。客观地分析现实生活中基本公共产品供给的缺失和公共服务的不到位，既比较充分地反映了政府转型的严重滞后，同时也反映了当前社会组织的发展还不能适应公共需求的变化，还难以承担参与提供公共服务的重任。因此，在加快政府转型的同时，还需要鼓励社会组织积极、广泛地参与公共服务。4社会组织参与公共服务也是当前社会管理创新的重要内容。
7、 “十二五”时期，随着户籍制度的松绑和用工制度更具灵活性， “脱域”人员增加，社会管理的任务进一步加重。按照十一五杭州外来人口年增长率推算，十二五期间，杭州市外来人口占杭州人口的比例超过 50%。而“十二五”期间将有大量待安置的大学毕业生和退役军人、新经济组织和新社会组织中的从业人员、自由职业者等户籍地与居住地不同的“人户分离”人员等。这些流动人员大多处于管理的 “真空”地带，将给这一时期的社会管理带来巨大压力。同时，随着杭州改革开放和现代化建设进入关键阶段，人们民主意识不断增强，表达自身诉求谋求利益最大化的行为倾向增多，各类群体性利益矛盾更加错综复杂。社会组织通过为大量分散的外来人口、特殊人
8、群提供多元化、灵活性的公共服务，既弥补了一定程度上的“市场失灵”和“政府缺位”现象，也积极发挥了加强和创新社会管理新形势下社会协同治理的作用。（二）社会组织的公共服务优势从 20 世纪 80 年代以来，行政改革运动波及全球。西方发达国家、新兴工业国家以及发展中国家都卷入了改革浪潮。这次改革打破了传统理论和管理模式的束缚，尝试用新的理论对行政管理进行根本性或方向性调整，体现在政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务的社会化。 （见图 1）4营利性企业 其 他 社会 营利性组织 企业社会 其组织 他 市场化 民营化 社会化公共服务三大发展趋势图 1 公共服务市场化、民营化、社会化主要领域示意图本
9、世纪初以来，我国的上海、北京、宁波、杭州等城市也相继探索公共服务社会化改革的具体实践。从公共服务的市场化、民营化到社会化发展趋向来看，社会组织越来越多地参与公共服务领域，由其特定的优势所决定。 美国耶鲁大学的汉斯曼认为 “非分配约束” （non-distribution constraint）是非营利社会组织区别于营利组织的最重要特征，其包括两层含义：其一，不能进行剩余利润的分配。 （非营利组织的宗旨是“不以营利为目的” ，但实际上，非营利组织在多数情况下是盈利的。任何组织必须有一定的收入来满足其费用支出，平衡预算） 。其二，不得将组织的资产以任何形式转变为私人财产。汉斯曼进一步解释，营利性组
10、织往往具有降低承诺服务的数量和质量的激励。而非营利组织则更值得信赖，因为它们被规则所限，不能分红。非营利组织没有足够的激励动力来提供更少或更低质量的服务，因为它们不能从这些行为中得到好处。 当然，社会组织并不是在所有的公共服务领域都具有优势。在很多公共服务领域，交给营利性的企业或者政府比交给非营利的社会组织更具有优势。因此，在一个健全的公共服务体系中，往往根据公共服务的特点来确定交给哪种组织更有效。这需要对公共服务进行分类，以确定某一服务交给哪一种组织更合适。当服务提供的质量很难由消费者来监督时，社会组织往往是有效的选择。当服务的提供需要较高的技术要求以及监督其服务质量的成本很高时，社会组织更
11、是强有力的提供者候选人。 此外，社会组织提供公共服务的好处，更多的也是对整个社会其他方面的影响。萨拉蒙指出：“私人非营利组织传统上为效率所作的贡献，没有比作为促进其他重要社会价值机制的作用大，这些重要的社会价值包括群体和个人自由、多样性、社区感、公民行动主义和慈善。长期以来，这些特点使得为了国家利益，即使付出成本，也要保护和培育志愿部门。” 除了在一些绩效难以测量的服务领域，社会组织具有比企业等其他组织更明显的优势，因此在这些服务领域可以让更多的社会组织参与进来。也正由于社会组织所提供的公共服务往往本身的绩效就难以测量，在这些领域让社会组织参与公共服务提供，在很大程度上并不是基于效率的考虑，而
12、是因为社会组织可以更大范围激发公民的参与和相互协作，从而培养公民的社会责任感，增进社会成员之间的信任。因此，社会组织参与公共服务提供，对一个健康的社区和社会而言，具有其他组织无法比拟的优势。也正是在这层意义上，一个善治的结构都积极追求社会组织的发展和公共服务的提供，从而为构建一个更和谐的社会提供动力支撑。现代政府职责的履行需要民间组织的积极参与，发达的民间组织是成熟公民社会的标志，也是政府顺利推进职能转移和服务型政府建设，实现国家民主化的基本保障。二、杭州市政府向社会组织购买公共服务的主要集中领域5国际资料显示，绝大部分种类的公共服务都可以由社会组织提供或者参与合作提供，其中养老、社区公共服务
13、、教育、就业、卫生等主要公共服务领域是社会组织活跃的领域。从2003年以来，上海、北京、无锡、浙江、广东等各地的社会组织参与公共服务实践探索不断增多，形式多样。服务领域涉及养老、就业、公共卫生、扶贫、残疾人服务、社区发展、社区矫正等诸多方面。 截至2010年底，杭州市社会组织总数达到11593家，新增社会组织1885家，增长率达到16.25%。 2010年11月，杭州市率先出台杭州市人民政府关于政府购买社会组织服务的指导意见 （杭政函2010256号） ，进一步加大政府向社会组织购买公共服务的力度，也为社会组织更好地参与公共服务提供了发展契机。(一) 养老公共服务养老公共服务的快速增长主要原因
14、在于杭州市人口结构的快速老龄化，不断增大的老龄人口成为养老公共服务需求快速增长的主要推动因素。按户籍统计，截至2010年末，浙江省60岁及以上老年人口789.03万人，占总人口的16.6 %。其中80岁及以上的高龄老人、90岁及以上的长寿老人分别为121.09万人、14.85万人，各占老年人口总数的15.35%和1.88%。杭州市60岁以上老年人口为116.88万人，位居全省首位。根据第六次人口普查结果显示，在杭州市常住人口中0到14周岁人口占11.39%，比2000年人口普查下降5.06个百分点；60周岁及以上人口占13.40%，比2000年人口普查上升1.14个百分点，其中65周岁及以上人
15、口占9.02%，比2000年人口普查上升0.19个百分点。目前，杭州约有养老机构床位22000张，约占老年人口的2%左右，这一数据，远低于每百位老人3张床位的国际标准。杭州的养老机构中，民办的数量只有20多家，公办的有207家。民办养老机构床位数，仅占总床位的17%。而在宁波，民办养老机构的床位数占了总床位的40%，温州、南京已高达60%多，上海也有52%。为了有效应对人口老龄化问题，加快养老公共服务的供给，杭州市民政部门提出以居家为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系发展思。在加大政府资金投入力度的同时，积极鼓励和支持社会组织参与养老服务的供给工作，预计到2012年底，享受机构养老服务
16、人数占老年人口总数的3以上，社会办养老机构床位数占养老床位总数的50%。尽管杭州市民办养老机构数量还不多，但近几年杭州市出台多项措施加快发展社会福利组织，形成了福利组织发展的扶持管理体系，对民办机构的新增床位进行一次性资助，对正常运营进行长期性补贴，并通过税费优惠政策加大对民办机构的扶持。政府通过向社会组织购买服务的方式，形成“机构养老、社区助老、居家养老”三位一体养老服务体系。表2 杭州市向社会组织购买居家和社区养老服务类别 主要内容购买方式 特定补助、凭单制资金扶持 1、非营利性社会办养老服务机构新建或改 扩建新增的床位，市民政部门验收合格或取得执业许可并投入使用后，由市 财政给予一次性建
17、 设补助；2、对六城区的非营利性社会办 养老服务机构和入住的特殊困 难老人，市、区两级财政给予寄养补助，所需 经费由市、区各承担 50%；3、减免养老服务机构的有关税费等项目 生活照料、医疗康复、精神慰藉等服务项目、方式 方式 “走进去、走出来 ”。“走进去”指服务人员上门提供居家养老服务；“走出来”指老年人走进各类社区“日托”中心和其他社会养老机构运作机制 政府扶持、社会组织运作、社会参与的运作机制6存在问题 1、政策瓶颈，将养老机构定性为公益事业，而政府扶持力度不够，导致民办激励不足；2、不平等竞争，公办养老机构由国家划拨土地、人员进入事业编制，并给予财政补助，导致民营养老机构与之竞争条件
18、先天不平等；3、各项优惠措施上仍不能保证 到位，水、电、煤气、有线电视等没有相应的优惠措施，也导致民营养老机构日常性成本上升(一) 就业公共服务就业是民生之本。2007年10月劳动和社会保障部通过就业服务与就业管理规定，该法的出台对于我国就业中介组织的发展具有指导意义。政府要逐步发展和培育劳动力市场，完善就业服务体系，建立以劳动者自主就业为主导，以市场调节就业为基础，以政府促进就业为动力的就业机制。显然利用市场经济的方式解决再就业问题是我们的基本思路，但是市场经济在调节就业问题上很难兼顾公平。劳动力市场上弱势群体的利益依靠市场机制无法解决。为弥补这一缺陷，大量社会组织承担其政府促进和调节就业的
19、作用就很有必要。公共就业服务是促进就业的重要手段，政府和相关机构为缓解失业压力，为劳动者及失业人员提供免费的就业信息、就业培训和职业指导等，而社会组织在利用民间资源、资金为社会提供各类服务的同时，本身也进一步促进了就业。到2008年底，杭州市仅1544家民办非企业单位，资产总值超过60亿元，就为社会提供大学生、下岗失业等人员就业岗位30000余个。经过几年的快速发展，杭州市逐步形成了以公办职业介绍机构为主体、民办职业介绍机构为补充的职业介绍网络，形成了民办社会培训机构为主体、公办就业培训为补充的就业培训机构网络。为了加快公共就业服务的供给，杭州市各级政府不断加大对公共就业的财政投入力度，运用贷
20、款贴息、税费减免、就业培训补贴等多种政策工具力促就业服务的供给水平提高和就业发展。公共就业服务对象也从过去重点关注国有企业下岗职工，到现在扩展为包括农民工、大学生、妇女、残疾人、零就业家庭等所有社会成员提供的公共就业服务。(一) 公共医疗卫生服务多元化的经济社会发展模式，应该发展多种形式的医疗卫生服务机构。事实已经证明，国有医院垄断医疗服务市场的格局，会导致医疗资源严重不足，导致医院经营缺乏活力，使医疗服务市场信息和价格严重扭曲，发展民营医院是解决不同人群对医疗卫生服务多种需求的一个重要方面。2007年，浙江省政府按照每人每年不低于20元的标准，为全省常住人口购买健康教育、预防、保健等基本公共
21、卫生服务，同时，将民办社区卫生服务机构纳入定点医疗机构范围。杭州市萧山社区卫生服务爱心连锁站成立于2002年，现有连锁站18家，从业人员176名，医护人员80人，构建成15分钟服务圈。9年来，该爱心连锁站共接受财政拨款60万元，为社区居民门诊服务185万人次，为60岁以上老年人免费建立健康档案1.2万份，为弱势群体的送医送药3.5万人次，免费回访6.1万人次，参加义诊服务500余次，为特困户免费发放40万元价值的“爱心医疗卡”，免费为社区居民赠药24万元。此外，通过志愿者服务队提供公共医疗卫生服务也是加强和改进医疗卫生服务，创新公共医疗卫生服务供给方式，有效改善农村和特殊人群公共医疗卫生服务状
22、况的有效途径。2011 年 3 月，杭州团市委发布信息，今年，杭州市将建立一个完善的志愿者服务信息平台，并打造一支拥有 70 万人的、庞大的注册志愿者队伍，提供多方面的公共服务。 政府通过财政转移支付方式付费给团市委志愿者服务中心，各类社会组织并不直接提供服务，而是通过招募医疗志愿者实现服务供给。医疗志愿者根据志愿者服务中心的要求，接受志愿服7务中心的监督管理。医疗志愿者队伍形式多样、服务方式灵活，极大改进了农村和特殊人群的公共医疗卫生服务水平，为村民和其他人群建立健康档案，提高了他们的健康保健意识，初步改善了基层的医疗卫生条件。(一) 其他社区工作公共服务社会工作公共服务属于新增的公共服务领
23、域，在构建社会主义和谐社会的大背景下，中央把加强社会工作人才队伍建设、推进社会工作发展提高到了历史的高度，提出要建设一支宏大的社会工作人才队伍。在此背景下，全国各地都进行了积极的探索和尝试。杭州也初步搭建起了具有杭州特色的社会工作制度体系，有计划、有步骤地重点在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、社区矫正、维稳、残障康复、促进外来务工人员城市融入等领域推进社会工作。其中，社区社会组织是社会工作人才的重要承载者。到 2010 年底，全市社区社会组织已达 7343 个，大多数区县(市)已达到每个社区 10 个以上具有本社区特色的各类民间组织。由于社区社会组织在丰富社区居民精神文化生活以及社区公共
24、服务体系中的重要作用，杭州推行社区社会组织登记管理制度创新，除简化手续采用登记备案双轨制外，还采取直接资金资助、项目资助或活动奖励表彰等方式，给予适当的经费支持。通过提供活动场所，鼓励开展文体公益性的服务和活动。采取多项措施帮助和引导社区社会组织发展。三、社会组织参与公共服务存在的问题分析（一）管控型行政管理模式制约社会组织（尤其是公益性社会组织）发展根据现行法律法规，对于社会组织的管理体制，大致可以笼统的概括为“归口登记、双重负责和分级管理”。 所谓“ 归口登记”是指除了法律法规规定的免予登记的社会组织外，其他的社会组织均需在民政部门统一登记；“双重负责”是指对社会组织的管理监督，由登记机关
25、和业务主管部门共同负责；“分级管理”则是指同一层级的社会组织的审批、登记、年检、变更、撤销和监管由县（区）级以上的民政部门分别负责。也就是说，一个社会组织要能够登记注册，实现合法化，就既要有登记机关，又要有业务主管单位。依据现行管理体制的有关规定，业务主管单位对社会组织有着广泛的管理权限和责任，但另一方面，对业务主管单位而言，其成为社会组织（尤其是公益性社会组织）的主管单位却并不能从中得到什么益处。由此导致大量公益性社会组织由于找不到业务主管单位而无法合法化。针对这种情况，许多城市在上位法社团管理条例没有修订变更的条件下进行着地方探索，例如南京降低准入门槛，将民办非企业单位的注册资金从法律规定
26、的30000 元降至 5000 元，社区民间组织为 1000 元。深圳市宝安区改革完善社区民间组织管理体制，将街道办事处作为其业务主管单位，社区社会组织成立不再需要筹备阶段就可直接办理登记手续，极大促进了社区社会组织的发展。杭州也在推行社区民间组织的直接备案登记制度，但这一制度也没有完全推广和彻底铺开。 这种状况不利于以公共服务为主要导向的公益性社会组织队伍的发展壮大，也不利于有关部门对这部分组织的规范、管理。（二）政府向社会组织购买公共服务缺乏整体性的综合政策支持体系从西方政府购买社会组织服务的经验来看，通常只有建立了制度化的公共财政支持体系和政府购买服务机制，明确政府资助社会组织购买服务的
27、具体事项和目标，完善资助程序和考核方式，才能真正构建政府与社会组织的伙伴关系，让社会组织成为政府职能转移的有效承接者。国际经验显示：8第一，政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域，包括：（1）教育、职业教育和特殊教育；（2）公共卫生；（3）养老服务；（4）残障服务；（5）社区服务；（6）文化与传统保护；（7）就业促进、保障性住宅和其他社会问题解决；（8）城市规划、交通、环境和其他政策咨询等。第二，社会组织是公共服务购买的重要承接主体。不管是新西兰为代表的政府管理私营化模式还是美国为代表的精简政府机构、服务外包模式，都把社会组织作为重要的合作伙伴。第三，社会组织发展壮大的资金来源，尤其是在健康和
28、社会服务领域的社会组织，主导收入来源不是捐赠和收费，而是公共部门的支持。世界范围来看，所有民间组织收入的平均 34%来自公共部门方面，是政府机构或准政府机构通过拨款和合同或报销的方式来实现的。政府为健康组织提供一半资金。社会服务组织的收入中，来自政府的占资金的 42%。 在欧洲，社会组织收入中普遍有 4070%来自公共财政资源。日本这一数据为 45%，中国香港为 7080%，即使是美国这样的市场主导型国家，社会组织收入总额中来自政府公共部门的资源仍占到其收入总额的约 31%。 第四，对于政府购买公共服务的立法规定健全。例如在东欧，波兰、匈牙利、克罗地亚、阿尔巴尼亚、亚美尼亚、俄罗斯、吉尔吉斯等
29、，均有国家层面对购买服务的立法。香港关于向非营利组织购买服务，有专门的受资助非政府组织福利机构的采购程序、受资助非政府福利机构的存货管理、受资助非政府福利机构的人事管理、津贴及服务协议与服务文件、非政府福利机构纪律守则样本、非政府机构工程合约的批出和管理等。中华人民共和国采购法没有将公共服务项目纳入采购范围，目前地方政府采用的内容主要为货物类采购和工程类采购，两项合计占采购总数的 90%以上。 服务类采购的比重非常小，主要局限在政府内部的后勤服务等领域，公共服务采购的比例更低。从调研来看，杭州市在政府购买社会组织公共服务工作方面仍处于破题阶段，尚未形成完善的政府购买机制，公共财政对社会组织的支
30、持力度也未制度化、规范化，政府和社会组织之间没有建立伙伴合作关系。（三）社会组织参与公共服务的能力有待提高组织在发展中所存在的问题与组织自身因素难以脱离干系，社会组织在发展中存在的问题，也有着自身的原因。具体表现为：一是社会组织人才匮乏。目前，社会组织的许多成员来源于政府的精简人员和离退休人员，组织的领导人员任免权大多掌握在业务主管部门或政府部门手中，管理水平和能力较低，人员老化，缺乏专业管理人才。二是社会组织内部管理混乱。一方面，社会组织在获取资源的能力上存在重大缺陷，使得社会组织对政府的依赖性很强，直接导致政府行政官僚作风在社会组织内部蔓延。另一方面，由于大多数的社会组织是服务性质的，目前
31、对其提供的“产品”质量和检验标准还没有完善的法律体系规定，导致其管理具有很大随意性，缺乏规范性。三是社会组织提供服务效率不高。由于社会组织的“志愿性”特性，它的志愿服务者往往缺乏专业知识和必要培训，这就使得社会组织的活动效率较低。四是筹款能力有限。一些具有“官方”背景的社会组织越来越多的依赖政府的资助，而其他不少小的、知名度不高的社会组织由于很难吸引到捐赠而无法维持生存。这种处境严重影响了社会组织提供公共服务的有效性。相当一部分的社会组织处在严重资金不足的状况，无法正常开展活动，其中有不少组织处在名存实亡的状态。四、对提升政府购买社会组织公共服务科学化水平的政策建议（一）注重主体培育，加快社会
32、组织的发展壮大和能力提升1降低准入门槛，积极培育社会组织的发展壮大。首先，降低社会组织尤其是公益性9社会组织的准入门槛，对社会组织的管理由重“入口”、单一、直接、静态的管理转向重“过程”、分类、放开限制和动态的管理，在简化登记注册手续的同时加强对其运作过程的监督。为社会组织量身打造具有可操作性的灵活登记和备案办法，规定条件不成熟的可以实行备案制，待成熟后再登记、规范。同时，建立一套有利于社会组织发展的管理体系，包括挂靠和注销、分类管理、问责评估、激励、信息等机制。在社会组织的登记管理工作中，一是理顺关系，明确责任。对于养老、公共医疗、社区工作等社会急需领域的社会组织应该简化其登记管理程序，建议
33、对公益性社会组织取消双重管理体制，政府、社会相关部门在法律、法规和政策框架内，根据自身职责进行监管，由登记管理机关统一协调，分工负责，解决部分公共服务能力较强的社会组织组织因找不到业务主管单位而无法成立的问题。二是社会组织在登记时打破唯一性限制，例如，相同相似宗旨和业务范围的组织可以成立，名称用字号区分，从而提升社会组织之间的竞争性。2加大和提高培育发展社会组织的协调力度和层次，重视制度建设和整体规划。民政部门作为社会组织的登记管理机构和主管政府部门，为推动社会组织的健康发展做了大量的探索和实践工作。然而，社会组织的管理和发展工作是一项涉及众多方面的综合性系统工程，单靠一个部门很难实现全面的系
34、统变革，必须站在全局和战略的高度、加大和提高培育发展社会组织的协调力度和层次，重视推进社会组织发展的制度建设和整体规划。从目前社会组织发展迅速并发挥突出作用的深圳和上海浦东新区来看，不仅民政部门发挥着重要的推动作用，还将培育发展社会组织上升到了政府整体协调推动层面，以所在一级政府的名义发布培育发展社会组织相关政策文件，体现了较强的政策整合能力。深圳和上海浦东新区的探索充分说明，要为社会组织发展解开体制机制不合理的症结，必须提高社会组织的政策整合水平，重视培育发展社会组织的制度建设和整体规划。在目前的体制环境下，可以考虑成立由市级分管领导牵头，专门统筹促进社会组织发展的协调领导小组，联合民政、发
35、改、财政、税收等部门领导共同参加，协调小组可将办公室设在民政局，由民政局负责具体工作事项。协调小组统一考虑关于社会组织登记管理制度改革、资金扶持、人才培育、捐赠免税政策、购买公共服务等所有关于社会组织发展的重大事项和政策法规，来协调各主要相关政府部门，调动各方面的积极性。通过高层协调机构提高政策的整合能力，为社会组织的发展提供强有力的制度保障机制。3落实社会组织的分类管理和重点扶持机制，引导和优化社会组织的发展方向和功能布局。当前社会组织的发展，不能仅仅依靠群众的自发力量自力更生或自生自灭，政府必须在社会组织的培育发展和引导管理中起主导作用。首先，从总体上，根据社会组织的不同种类、不同特点和不
36、同作用，围绕社会公众的需要和经济社会发展现状，编制社会组织设立的导向目录，实行分类指导和管理，主持、引导和规划社会组织的合理发展。其次，培育发展社会组织应以适应和满足居民服务需要为前提和出发点，根据政府职能转变的需求，社会建设和社会管理的总体规划，社会组织现实结构和布局情况，目前首先应加快培育有利于促进公益、慈善事业发展的公益类社会组织，增加这类组织的数量，同时提高现有公益类社会组织的服务水平和能力。通过统筹规划重点培育和有意引导，把为老服务、残疾人救济、公共医疗、法律援助等领域的公益性社会组织整理从整个社会组织的管理工作中突出出来，专项扶持，实行与其他类社会组织不同的管理政策，制定针对公益类
37、社会组织培育发与监督管理的实施细则和培育、调整、规范、提高的具体措施。为开展公益慈善活动的组织提供绿色通道，推动社会组织在公共服务等重点领域发展，形成规模，发展壮大，并逐步向扶贫、环境保护、教育等其他服务领域发展。104加强专业人才队伍建设，特别是社工队伍建设，着力提升社区社会组织参与公共服务的水平与能力。根据香港社区社会组织发展和社区建设经验，应当把社区社会组织专业化建设同社工队伍的培养紧密结合起来。香港社会组织开展业务的专业性强，工作手段细致，效果良好，一个主要原因就是香港的社区社会组织拥有数量众多专业技能突出的职业社会工作者。根据香港社工注册统计局统计，截止到 2010 年 3 月底，香
38、港注册社工人数已经达到 15195 人，其中 9010 人在社会组织中任职，占总数的 59.3%，也就是说在香港有近六成的社工是在各个社会组织中工作和提供服务。近年来，随着社区建设的深入，杭州市在推进社会工作人才队伍建设上也取得了飞速的发展。目前全市社会工作从业人员约 2 万余人次，基本上可以分为四大类：一是分布在民政、劳动保障、司法、工青妇等职能部门相关处室的工作人员。此类人员为公务员或参照公务员管理的工作人员，约占社工从业人员总数的 7.4%。二是民政、司法、卫生、计生、工青妇、教育、劳动保障等职能部门的下属事业单位以及乡镇（街道）从事社会工作的人员，约占社工从业人员总数的 48.12%。
39、三是城乡社区（居委会）工作人员，杭州市社区管理者规范社区工作者是指专职从事社区党组织、社区居委会、社区公共服务工作站以及劳动保障、帮扶救助、暂住人口管理服务工作的人员，属社会工作者职业序列，约占社工从业人员总数的 28%。四是具有社会工作性质的社会组织，全市具有社会工作性质的民办机构约 1800 多家，从业人员 4800 多人，平均每家机构从业人员还不到 3 人。与发达地区相比，杭州市社工总量不少，但从严格地说，杭州市当前的社工队伍中绝大部分并不是真正意义上的社会工作者。在发达国家和地区成为注册社工都要求有良好的学历教育背景。美国社会工作教育委员会规定只有本科毕业生才有资格从事专业社会工作实践
40、，加入全美社会工作者协会和参加各州举行的证照考试，都必须从合格的学校里获得本科或硕士毕业文凭。香港社会工作注册条例规定，注册社工必须持有注册局认可的社会工作学位或文凭，或在 1982 年 3 月 31 日或该日之前已担任任何社会工作职位，或在该日期之后已担任一个或多于一个的社会工作职位 10 年以上，目前 98.1%的香港注册社工获社工学位或文凭。相比较，杭州社会工作专业化程度差距巨大，社会工作专业毕业的仅 455 人，尽管杭州也已出台了相关的专业考试制度，但缺少对社工理念的教育和专业工作方法的训练，要达到专业化的要求存在一定难度。以社区为例，一是在招聘专职社区工作者时，基本不限制专业；二是社
41、区工作者干的很多工作是行政性工作；三是工作中缺乏专业社会工作经验。针对上述情况，应着力探索社会工作者的培训、引进、使用和激励机制。提高社会工作者的专业化水平，必须坚持在职培训和引进人才相结合，建立健全社工激励机制。对于已经在实际工作岗位但尚不具备社工资格的人员尤其是青年同志，要鼓励他们加强学习，支持他们尽快取得社工资格；对现有年龄较大，没有能力取得职业职称的，要加强岗位培训，实行持证上岗，解决好现有社会工作从业人员的平稳过渡问题；要通过人才引进的方式来解决社工不足的问题，充分发挥高校在培养人才方面的优势，提高具有社工专业背景者的录用比重，使受过系统训练的专业人员不断充实到现有的社工队伍中；凡进入具有社会工作性质、专业要求高的岗位从业的人员，原则上都要具有社工资格。对已经取得社工资格的人员，各单位要尽量安排他们到相应的岗位上工作，为其开展专业的社会工作创造条件。（二）完善政府购买社会组织服务机制，建立起制度化的公共财政购买公共服务的政策体系和保障机制1明确将社会组织提供的公共服务纳入政府采购范围。中华人民共和国政府采购法虽然也把服务作为购买对象，并强调服务是指除货物和工程以外的其他政府采购对象，但
