1、我国物流管理体制的改革策略分析摘要多头管理、条块分割、政企不分及由此带来的政策不协调，是制约我国现代物流发展的重要因素。为此，应从强化物流管理的综合协调、建立综合交通运输管理体制、推进物流领域的政企分开、促进国内统一物流市场的形成、加强物流行业协会建设等方面入手，改革我国的物流管理体制。 下载 关键词物流；管理体制；改革策略 中图分类号F25224 文献标识码A 文章编号1002-736X(2006)10-0038-03 世界各国物流业发展的经验表明，政府在物流业发展中具有不可替代的作用。我国作为一个经济体制转型中的国家，加快发展现代物流业，更离不开政府部门的引导、扶持和协调。而管理体制是政府
2、职能的具体表现形式，直接关系到政府作用的发挥。我国发展物流业，必须针对物流业的特点来改革传统的物流管理体制，建立有利于物流业发展的政府管理体制。 一、加强物流管理的综合协调 与传统意义上具有相对独立发展界面的产业明显不同，物流管理活动存在于各个经济领域和各个企业的各个经济活动环节这一现实特征，以及物流业难以独立存在的基本事实，决定了将物流业定位于复合产业。所谓复合产业，是指既具有局部的独立产业形态，又在整体上具有以共同使用的技术为媒介的多个产业交叉和融合的特殊形态的产业。物流业既具有从提供服务的经营角度来看的独立服务产业特点，又具有从产销企业内部经营管理角度来看的非独立产业形态，还具有因物流技
3、术的使用而通过产销企业物流服务外部化的供应链管理的一体化所体现的经济利益共享现象。所以，物流产业实质上是一种几乎渗透到所有经济领域和企业经营活动的交叉与重合的产业形态，从产生经济利益和经济效益的角度来看，具有明显的复合性特征。 现代物流产业的复合性，一方面决定了其发展必须建立在各个相关部门的良好沟通和协调的基础上，另一方面也决定了不可能把所有涉及物流的部门组合在一起成立一个新的独立的政府部门来对物流业实行集中统一的管理。发达国家的物流管理实践已经证明了这一点。事实上，在物流业相关管理体制上，分部门管理本身并非问题，问题出在管理机制上。即不同管理部门缺乏横向协调保障机制，各部门所属的各级管理机构
4、仅对自己的直接上级负责，横向沟通困难，从而不利于企业和行业的横向联系和物流系统的形成和发展。因此，针对我国物流业在体制上分散管理、横向沟通协调不够的情况，今后应加强相关物流管理部门之间的综合协调，弱化部门利益，改变行业管理政策理念，从全局出发领导和协调全国物流发展工作，加强政府对物流发展的宏观引导、扶持和协调。 二、整合运输资源，逐步建立综合交通运输管理体制 为了强调并协调各种不同运输方式之间的衔接问题，从根本上实现物畅其流，世界上物流发达的国家对交通运输基本上实行的是集中统一管理体制，而且这种趋势还在加强。例如，美国早在里根时代就将原属于商务部的国家海运管理局并入运输部，形成了大交通管理的格
5、局。美国运输部在19972002 年战略计划中指出：“按不同运输方式实施分别管理的管理方法已经过时。而未来的运输部将成为一个大运输部(OneDOT)。大运输部这个概念反映了现在运输部各部门之间的统一融合。”日本则于 1949 年成立了运输省，除了主管陆运、空运、水运的运输行政，还负责对海上保安厅和气象厅以及地方运输局、港湾建设局、地方航空局、航空交通管制部等机构的管理。 然而，我国运输涉及到的铁路、公路、航空、水运、管道五种运输方式，从中央到地方，长期由铁道、交通、民航、水运等部门管理。运输方式的多头、分段管理，带来各种运输方式长期以来相互隔离，呈现相互分割、独立发展的局面，严重影响各种物流服
6、务方式的协调发展。表现为：(1)一个物流企业要想获得在全国从事铁路、航空、公路、海运货物运输的承运权，以便为客户提供一个整合全国范围的物流服务解决方案，必须分别向不同的省份、城市和运输管理部门提出申请，以获得按省份、城市和运输方式的多个经营许可证，而且还必须每年再进行年检，这样就造成了手续繁琐和效率低下等弊病。(2)不同运输方式在运输组织形式、服务规范、技术及装备标准等方面存在较大差距，使得物流企业很难根据市场需要选择合理的运输服务方式。许多企业只能利用单一的运输方式来开展物流服务，而以多式联运为基础的许多现代化物流服务方式不易开展，难以形成综合运输效益。(3)各种运输基础设施的规划和建设缺乏
7、必要协调，无法做到科学有效的统一配置，造成物流资源的分散和浪费。这一方面导致各地争项目、争资金、重复建设和过度竞争，运力投放盲目，如公路主干网络和铁路网络的平行发展、各地争相建设机场、港口等现象。另一方面，各种运输方式之间、国家运输系统与地方运输系统之间、不同地区运输系统之间相互衔接的枢纽设施和有关服务设施建设方面缺乏投入，对物流发展有重要影响的各种综合性货运枢纽、物流基地、物流中心建设缓慢，影响整个物流系统的协调发展。(4)各种运输方式各自规划的节点大多是分立的。按功能来说，铁路是骨干运输，公路是集散运输，两个枢纽本应紧密相连。但在许多地区，即使是一些同时具备各种运输枢纽条件的地区，没有将各
8、种运输枢纽进行“一体化”的规划，大都是各干各的。各种运输方式的节点分立之后，资源不能共享，物流系统无法“并网”，不同运输方式的物流不能进行有效衔接和转换，导致物流成本增加、物流时间延缓、物流损失增大、物流效率降低等许多问题。 针对我国运输方式多头管理、不同运输方式相互分立的弊端，我国不少城市已经进行了改革尝试。如深圳、自贡等城市实行了“一城一交”的大交通管理体制，统一由运输局管理交通；北京、上海、重庆、海南等省市也对现有交通管理体制作过较大调整，基本建立了多种运输方式一家管的新体制。虽然，改革取得了一定效果，但由于下改上未改，这些体制运作起来困难重重，诸多问题难以协调，相互关系难以理顺，整个交
9、通运输业管理很难真正统一起来。因此，国家应加快进行从宏观上实行综合交通运输管理体制的研究，逐步整合运输资源，待条件和时机成熟时成立运输部或大交委，将铁路、公路、水运、民航、管道五种运输方式统管起来，实现不同运输方式之间的有效衔接和配合，最终达到以最小运输资源消耗来获得最大运输能力、运输效率与效益的效果。 国外经验表明，只有交通运输业发展到一定程度时，才有可能进行大规模的运输资源整合。 而我国目前交通运输基础设施还很薄弱，承受需求波动弹性小，尤其是当前尚没有足够空间改善运输质量，交通运输仍然处在国民经济与社会发展的薄弱环节。所以，国家应继续加大交通运输设施建设力度，为运输资源整合创造条件。 三、
10、推进物流领域的政企分开 在计划经济体制下，物流企业是政府部门的附属企业，充当政府调剂物资的运输工具，政府部门则直接参与物流企业的经营活动。在目前市场经济体制下，我国物流管理上的政企不分现象依然存在，参与物流管理的部门除铁路系统政企合一外，其他如民航、邮政、港政管理部门也存在不同程度的政企不分现象。 物流领域政企不分造成物流企业与政府物流管理部门角色的双重缺损。政府物流管理部门既不能做好应该做的事情，物流企业的内部经营效率也不高。一方面，政府物流管理部门与物流企业之间的权责边界不清，使政府物流管理部门既难以摆脱对所管理物流企业的生产经营情况、盈利状况等的担心，也难以完全从社会利益、创造公平竞争角
11、度制定政策和进行市场监管，形成了行业管理中的政府职能缺位。由政府物流管理部门代表所管理物流企业制定市场规则、向国家要政策，并通过制定部门规章保护所管理物流企业，进而保护部门利益，这造成了许多不公和不畅。另一方面，政府物流管理部门直接或间接参与物流企业经营活动，也严重影响物流企业市场竞争能力的提高。由于受行政性垄断保护，铁路、民航、邮政、港口等物流企业普遍缺乏业内竞争的压力和提高效率、降低成本、追求技术进步及创新的动力，致使这些行业的物流企业整体效率不高，难以满足目前物流业快速发展的需要。 物流职能活动一般是可竞争的，应该按照市场经济规律，由独立的企业去运作。我国铁路运输、民航运输、邮政运输及港
12、口经营等领域长期以来是以部门而非企业方式服务于物流市场，这种政企不分体制是这些领域中物流企业按市场原则运行的最大障碍。因为政府与企业是两种不同性质主体：前者是行政主体，以政权机构自身存在、社会稳定等为行为目标，即行为目标是综合性的；后者是经济主体，确切说是市场主体，以盈利为目标，按市场原则运行。二者合一必然会因为政府有超经济的强制力而以行政方式管理企业。政企不分实质上就是政府集权，统管企业一切经营活动，企业没有独立的产权。因此，政企分开就成为这些领域国有物流企业成为真正物流企业的前提，其实质就是改革这些领域的财产权力制度。 政府物流管理部门通过与所管理物流企业“脱钩”，将国有资产管理全部移交给
13、相应的国有资产管理部门，不再进行直接管理，实现代理行使国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构相分离。改革后这些领域的政府物流管理部门职能将转到全行业管理上，通过制定行业发展规划、产业政策、技术标准、规章制度以及市场规则等，完善监管体系和加强监管力度，依法客观公正地履行行业监管职能。相应的国有资产管理部门作为所有者代表，只行使所有权，而把其它产权分离给企业。这些领域国有物流企业通过与政府对国有资产产权划分清楚，按照现代企业制度要求建立有效的公司治理结构，使企业真正以独立的经济行为主体的身份参与物流市场竞争，提高企业和物流市场的运行效率。这些领域的政企分开的最终目标，应是建立一个
14、以市场为基础、自主经营、自主发展的物流企业运营管理发展模式和一个宏观调控得力、行业管理科学合理、行业执法监管严格的行业管理体制。 四、促进国内统一物流市场的形成 现代物流的实质是集约化经营，其主要通过垂直一体化物流、水平一体化物流、物流网络三种形式，实现不同职能部门之间或不同企业之间在物流上的合作，使物流达到最优化。现代化物流不以单个企业价值为目的，而是以一体化经营的各个相关企业增值能力的总和为目标。所以，网络化、信息化、全球化是现代物流的基本特征。因此，现代物流首先要求打破部门、行业、地区界限，消除部门、行业和地方的保护主义，实现物流资源在总体上的优化配置。现代物流是不允许出现市场分割的，在
15、零碎和割据化的市场土壤中，不可能培育出具有强竞争力的现代物流企业，也不可能取得很高的物流效率和效益。所以，国家要制定全国统一的贸易、运输管理政策，进一步放宽政府对市场的干预和管制，促进国内统一物流市场的形成和货物在全国范围内的自由流动；在规范物流市场准入基础上，鼓励多元化投资主体进入物流服务市场，支持有实力的物流企业根据自身业务优势，围绕市场需求延伸物流服务范围和领域，开展跨地区、跨行业经营，逐渐成为部分或全程物流服务供应者；在促进现有物流企业之间加强联合的基础上，积极打破行政性垄断；在打破原有垄断性经营的基础上，充分放开市场，引进外资特别是民间资本，实现公平竞争的市场格局和竞争机制，进而促使
16、全国形成一个统一的良性竞争的市场。 五、加强物流行业协会组织建设 一是借鉴发达国家物流业的经验，促进商业、物资、外贸、运输等行业协会中各物流专业委员会之间的合作，加强它们之问的职能调整和业务整合，鼓励它们之间的联合。通过行业管理授权和协会功能及运作模式的调整，以尽快形成全国性的有权威的物流行业社团组织，统一对外组织、参加国际物流会议和开展国内各项物流活动，充分发挥物流行业社团在行业协调、资质认证、人员培训、政策法规咨询等方面的重要作用，使其切实成为政府与企业之间的桥梁与纽带。二是将发挥物流协会功能与体制改革、管理机构改革结合起来，赋予物流协会在管理部门与物流企业之间、物流企业与物流企业之间进行协调、咨询、服务、沟通的职能，以改变传统物流协会的形象，使物流协会真正成为物流业发展的重要推动因素之一。作为企业利益的代表和国家利益的维护者，物流协会承担着双重职责，既要积极地把物流行业的意见上达政府，也要主动地引导物流行业贯彻政府思路和自律，两者应紧密结合而不能隔离。 责任编辑：张晓丹
