1、我国事业单位改革实践研究摘要：当前。我国的事业单位改革明显滞后于经济体制和政治体制改革，已经成为我国经济社会发展的一大障碍。文章分析了我国事业单住改革的现状。结合事业单位目前普遍存在的问题。提出了改革中存在的问题及深化改革的建议。 下载 关键词：制度改革；事业单位改革；科学运行机制 中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1674-1145(2010)12-0119-02 事业单位是我国计划经济的产物。建国之初，基于当时的经济社会发展水平、所有制结构和计划经济体制。在沿袭革命根据地经验的基础上，借鉴前苏联的模式，产生了事业单位这一组织形式。改革开放以来，基于转变政府职能、提高行政效率、
2、减少财政负担的目的，减少政府机构和行政编制人员势在必行，但同时又必须满足不断增长的多样化的公共服务，致使事业单位在政府机构改革中数量和规模不断加大，事业单位管理体制还存在诸多问题。与市场经济规律存在一定程度的背离，不利于事业单位的进一步发展，改革要求越来越迫切。 一、我国事业单位改革的现状 目前，事业单位及其管理体制存在的深层次问题，主要表现在以下几方面： 1 经济体制改革以来，事业单位是唯一没被正式纳入改革体系的社会组织，在有些地方甚至成了企业和机构改革分流人员的重要渠道。迄今为止，我国共有事业单位 130 多万个，其中独立核算事业单位 952 万个，纳入政府事业编制的人员近 3000 万，
3、各项事业经费的支出占国家财政支出的 30以上。 2 事业单位与经济社会发展脱节问题尚未根本解决，政事不分问题十分突出，投资与举办主体多元化，社会事业社会办的局面还未形成，事业机构设置不合理，效率低下，人浮于事问题依然尖锐。我国事业单位资产的闲置率大致在 1520左右，事业单位的闲人大致占总人数的 30以上。3 事业单位领导人(经营者)的权利与义务不对等，权利与责任不相应，绩效与利益不挂钩，激励与约束不完善。一方面事业单位领导人(经营者)缺乏应有的自主权。如人事调配、职称聘任、干部任免、经费拨付等权利均有相应的各主管部门行使。另一方面对事业单位领导人(经营者)缺乏有效地监督约束机制。 4 事业单
4、位人员由于长期平均分配思想根深蒂固，缺乏市场竞争意识，对利益风险和差异化非常抵触。工作中“等”和观望情绪严重，难以适应市场化的工作任务，对市场开拓更是缺乏动力和信心，工作的主动性和创造性不足。 二、逐步建立科学的内部运行机制 为更好地推进事业单位的改革进程，笔者建议从以下几个方面着手： 1 科学设置岗位，奠定改革基础。我们应当清楚地认识到，建立科学的运行机制的核心和关键是科学设置岗位。岗位的科学设置既是建立事业单位科学运行机制的基础与前提，又是贯穿整个运行机制始终的桥梁与纽带。只有做到科学设岗，才有希望合理确定编制，避免人浮于事；只有做到科学设岗，才能推行人员的岗位管理，实行竞争上岗，使人尽其
5、才，各得其所。只有做到科学设岗，科学合理的分配机制才能得以建立；只有做到科学设岗，以岗位职责为基础的考核才能有标准，奖惩才能有依据，淘汰就能够推行。 2 建立科学的用人机制。按现行事业单位人事制度改革的要求，用人制度改革的实质是推行聘任制。就是用人单位与被聘任者之间签订聘任合同，双方根据合同约定来完成各自的责任与义务。通过聘任制把原来的工作人员单位所有变为社会所有，促进人员的流动，以解决能进难出的问题。现在的关键问题是必须建立一种制度和程序，使事业单位在人员聘任中体现科学性、公正性，能够真正聘任到确实优秀的所需人才。 3 建立合理的分配机制。就目前事业单位的现状而言，建立合理的分配机制，还存在
6、资金和政策两方面的制约因素。目前大部分事业单位特别是基层和经济不发达地区的事业单位，事业单位的资金主要是人头费，只能养人，事业发展资金很少；事业单位工资政策规定，可以拿出工资总额的30再分配，可供分配的数量很少，难以起到激励的作用。在这种情况下。搞活分配比较难。随着分配制度改革的不断深入，分配要素的逐渐多元化，可分配资金的发展壮大，合理分配机制有望逐步建立和不断完善。尽管合理分配机制的建立还有很多困难和制约因素。但改革的方向和改革的目标需要明确。 4 推行公正的考核机制。考核的关键在于标准明确，依据清楚，程序科学。通过考核，能够实事求是地反映出个人或单位的实际情况，能够区分优劣。对于事业单位来
7、说，考核有两层意思，其一是对个人的考核，其二是对单位的考核。在习惯的考核中，往往只重视对个人的考核，而忽视对单位的考核。应该重视对单位的考核，才能比较准确地评价事业单位的社会作用。为重新配置事业单位资源提供依据。考核中还应该重视考核的科学性、公正性和实用性，即可操作性。具有科学性就有价值，公正才能服人，可操作便于奖惩。 5 逐步完善激励机制。激励机制的建立。是建立事业单位科学运行机制的重要组成部分。激励机制的实质是通过奖励达到激励先进。鞭策落后，共同提高，推动事业发展。完善的激励机制要客观公正。恰如其分。完善的激励机制不但要求激励制度本身的科学性，还要求在具体操作时体现公正性和人性化。 6 适
8、时推行淘汰机制。淘汰机制是上述各种管理制度的最后兑现和最终结果。决定着事业单位的未来。通过必要的淘汰机制，使事业单位的资源得到重新配置，而实践淘汰和实施资源重新配置是一项艰巨的任务，也是个较长期的过程。 三、事业单位制度改革实施建议 1 设置专门的治理机构。目前的事业单位治理机构是分散的，政府各部门依职权进行多头治理。改革后的事业单位仍然具有分布广、数量多的特点。为加强对事业单位的约束和引导，有必要设立专门的治理机构，根据不同类别事业单位的特点，进行专门的治理。事业单位的治理与国有企业的治理有相同之处，即都涉及国有资产的管理，政府作为统一的代理人行使治理职能。国资委的成立在一定程度上扭转了国有
9、企业多头治理的弊端。在管资产与管人、管事相结合的模式下，国有资产的运营效率大大提高。然而，对作为非营利性国有资产领域的主要组织形式的事业单位的治理，较之国有企业治理更为复杂。可采取以下机构设置方案： (1)在中央一级设立核心层的事业单位治理机构，可以是设想中的国务院公共服务事业委员会。其基本职责是提出事业单位分类治理的立法建议，统一规划全国事业单位布局和结构调整总体思路。对相关中央级事业单位进行直接的资产和人事等方面的治理，指导各地公共服务事业委员会对事业单位进行治理。 (2)在地方一级设立相应的地方公共服务事业委员会，其权限是：根据全国性的立法提出本地区的实施办法；根据国务院公共服务事业委员
10、会的规划和政策指导，结合本地实际，提出本地区事业单位改革和结构调整的建议；对本地区事业单位资产实施统一调配，对事业单位的主要领导者进行任命和考核； 对区域内事业单位发展进行决策并监督实施。 (3)各级公共服务事业委员会成立专业性的治理机构对各类事业单位进行专业化的管理。采取“统一所有、分类治理”的模式。即：公共服务事业委员会作为事业单位资产的产权代表人对各类公共服务领域国有资产行使所有者职能，由其委托专业化的公司或非营利机构对不同类别(如教育类、卫生类)事业单位资产进行专门的治理，实现所有者与经营者的适度分离。这样的制度安排既可以实现事业单位资产的统一调配，又能够避免管理幅度过大带来管理效率的
11、降低，从而通过专业化的管理实现有效治理。 (4)各部委根据权限对相关事业单位实施行业监管。同时，各部委依法对相关领域的事业单位行使执法监督权。需要注意的是，各部门在治理中要转变职能，对国有部门和民营部门的公共服务机构实施平等的监管。另外，国务院公共服务事业委员会在制定与事业单位有关的法规、政策及对事业性资产进行重大战略性调整之前。必须先征询相关部委的意见。这种治理机构设置方式的特点是实现了国家资产所有者职能和行政管理职能的分离，从而可有效避免管办不分现象的发生。同时，统一管理和专业化管理的有机结合，有利于资源配置效率的提高 a 2 加强立法和规划引导。我国目前的事业单位改革主要是由各部门和部分
12、地方政府自主推进的。从地方上看。是自上而下的整体推进、而从全国看，改革是自下而上推动的，这是由我国事业单位改革的渐进性决定的。这种推进改革的方式，一方面有利于通过试点积累经验、减少风险，同时可以因地制宜，大胆创新；另一方面，由于事业单位治理制度改革缺乏全国性的总体规划，各地改革的内容、重点、方式、目标等都不尽相同；同时各地方政府出于局部利益的考虑进行决策。容易偏离改革的正确方向，不利于全社会资源的有效利用。前期的改革已经取得了阶段性的成果，下一阶段的事业单位治理制度改革应当在中央的统一领导下。根据统一的规划部署，自上而下的推动。然而，目前关于事业单位治理制度改革的全国性立法还不健全，要完善关于
13、事业单位监督管理和运营的相关法律法规，真正做到有法可依，才能保障支付的公平、公正。只有将治理制度化，才能实现治理的统一性、连续性和有效性。特别要加强以下两方面的法律法规建设：一是关于事业单位改革和结构性调整的方向、目标、策略等的指导性法规；二是明确界定非营利机构和事业单位的性质、职能、类别。并提出设立、运作、监管的规则。各地方政府根据中央的立法和政策部署。在权限内结合地方特色制订相应的实施办法。 3 实施直接的资产治理。政府治理事业单位的特点是基于产权所有的资产治理和人事治理。政府作为出资人，委托专门的监管机构对事业单位的资产进行直接的治理。着眼点是通过建立新型的事业法人治理结构，推进事业单位
14、内部管理体制和运营机制的改革与创新，建立科学的绩效管理机制和监督机制，促进事业单位资产运营效率的提高。 4 创新人事管理制度。计划经济体制下，事业单位实行行政事业一体化的人事制度，国家是事业单位的用人主体，事业单位的工作人员与国家之间存在行政任用关系。这种制度与计划经济相适应，但与市场经济的发展方向是背离的。改革开放以来，我国在事业单位人事制度改革方面进行了积极探索，但与企业和公务员人事制度改革取得的突破性进展相比，事业单位人事制度改革从总体上看没有触动传统体制的基础。 由于事业单位改革涉及到很多复杂问题，改革的过程将是渐进的、漫长的。我国长期以来的计划经济体制造成了民间组织等非营利组织力量的弱小。培育非营利组织将是一个长期任务。在未来的一段时期内。改革中的事业单位仍将是我国公共服务的主要提供者，因此，做好事业单位改革必将会对我国经济建设起到重要的推动作用。
