1、政府投资建设项目结算价超标问题研究摘要：我国处于经济快速发展阶段，固定资产投资已成为拉动我国经济增长的重要方式。为保障专项建设资金的安全有效运行，审计部门近年来加强了对政府投资建设项目的审计监督，审计中发现建设项目中结算价超中标价的问题较为集中。为此，文章分析了形成结算价格超中标价的主要原因，并提出避免此类问题的对策。 下载 关键词：政府投资建设项目结算价建设单位 近年来，地方财政收入较快增长，对教育、文化和卫生等各项事业的财政投入不断加大。为保障专项建设资金的安全有效运行，审计部门加强审计监督工作，发现了一些问题。分析产生这些问题的原因，既有来自行业自身特点的因素，也有深层次体制机制上的原因
2、。其中，政府投资建设项目中结算价超中标价的问题较为集中。相关部门虽然采取了治理措施，但没有从根本上加以解决，给地方财政造成了很大的负担，成为地方政府控制投资造价中的突出矛盾之一。由于篇幅所限，本文仅就结算价超中标价的问题展开分析如下： 1 形成结算价格超中标价格的主要原因 1.1 项目决策论证不足，前期调研不够 现阶段，有相当数量的政府投资建设项目立项论证程序流于形式，建设单位对立项论证的概念十分模糊，不重视相关论证控制参数的计算、检查和调研工作，项目决策仓促草率，成为后期结算不准确的“先天”因素。 1.2 不按建设程序办事，仓促开工而形成“多边”工程 在政府投资建设项目中，因为多种原因，工程
3、项目形成边勘测，边设计，边施工，边办证等远比“三边工程”严重的“多边工程”，违背工程建设基本程序，事必影响相关职能部门的管理监督，在施工过程中的不可预见性和随意性较大，工程质量和安全隐患比较突出，容易造成工期不能按时完成，进而产生工程造价失控和合同纠纷等一系列问题。 1.3 设计保险系数偏大，提高标准而增加造价 在设计阶段，建设单位只注重建筑物的功能和美观，对工程投资控制没有明确概念，未对设计单位提供具体的控制指标，这样设计单位在设计时基本不做经济考虑，并基于建筑物“设计终身制”的原因，往往加大安全系数，导致工程设计保守，从而增加造价成本。 1.4 设计深度不够，漏项过多，导致设计变更 我国处
4、于经济快速发展阶段，突出特点就是以固定资产投资为手段拉动经济增长，基本建设项目大量涌现，设计单位任务繁重，时间偏紧，加上建设单位对建筑物的具体使用细节要求不明确等因素，造成建筑物的局部设计环节粗糙，漏项过多，设计深度达不到规范要求，致使在施工阶段临时设计变更不断，从而引起工程造价的增加。另外，地质勘查不准确和招标文件中的工程量清单编制漏项也是引起设计变更和施工方案变更的原因之一。 1.5 施工签证混乱，管理不到位 施工过程中现场签证过多，导致工程造价大幅增加。建设单位对造价管理、结算编制等规定掌握不够，再加上个别“吃两头”的监理机构从业人员，很多不应该签证的项目盲目签证。有的签证由施工单位填写
5、，不认真核实就签字盖章；施工单位在签证上巧立名目，弄虚作假，以少报多，蒙哄欺骗，遇到问题不及时办理签证，结算时搞突击，互相扯皮；有的施工单位为了中标，自动压价，为了保住自己的利润对包干工程偷工减料，对非包干工程进行大量的施工现场签证，在施工签证的环节上十分混乱，管理严重不到位，导致工程造价直线上升。 1.6 施工单位虚增造价，恶意谋取利润 中标施工单位往往利用建设单位缺乏工程结算编制知识和不熟悉建设项目控制程序等弱点，以各种手段和理由人为加大工程造价，以牟取高额利润。虚增工程造价的主要手段有虚增工程量、材料价格不实、高套重套定额等。 2 认真履行建设程序，控制工程建设的重要环节是避免此类问题产
6、生的关键 2.1 注重前期管理，切实把好源头关 首先要真正建立起建设项目的可行性研究和决策阶段的控制程序。可行性研究、投资决策是产生工程造价的源头，一旦决策失误，或因可行性研究深入不够，会导致建设期变更设计要求和投资规模，带来不必要的人力、财力、物力的浪费和损失，尤其是在工程建设资金来源多渠道的情况下，能否合理确定建设项目工程造价，更将影响投资资金的筹措和计划的落实。通过建立正确的建设项目前期控制程序，发现并处理好问题和不合理因素，分析评估可能影响造价的问题，及时对投资做出调整估算，可以将大多数问题在正式施工前解决，从而减少签证，减少返工费用。建设单位可以委托有资质的中介机构对建设项目前期进行
7、论证和调研，慎重对待各项控制参数，运用科学手段综合论证建设项目的经济效益和社会效益，一套严谨的可行性研究可以为后期设计、招标等工作提供依据和基础材料，为建设项目开一个好头。 2.2 执行限额设计控制程序，提高设计质量 限额设计是我国工程建设领域控制投资支出、有效使用建设资金的有力措施。各专业工程在保证使用功能的前提下，按分配的投资限额进行设计，严格控制不合理变更。限额设计也不是一味地节约，它可以处理好技术与经济对立的关系，提高设计质量，避免投资失控的现象。在此基础上建设单位要对设计单位明确建筑物使用功能及要求，努力做到信息传递及时，信息资源共享，避免设计漏项，使设计深度达到规范要求。 2.3
8、认真履行招、投标程序，择优选择承包商 工程项目招、投标制度是我国建设领域一项重大体制改革，但从近几年的实际情况看，总是存在各种各样的问题，还没有达到理想的预期效果。工程招、投标制度就是建设单位在市场上择优购买劳务、服务及相关产品等工程项目所需有形、无形商品的活动，此举不仅使建设单位和承包商之间获得了关于建设项目的信息，还为建设单位和承包商创造相互选择的条件，能够将资源优化配置到合理的程度，使建设单位和承包商获得双赢。政府投资建设项目通过招投标程序，择优选择承包商，不仅有利于确保工程质量，保障工程期限，降低工程造价，更是控制建设项目造价的重要手段。 2.4 重视合同管理，明确经济责任 建设项目的
9、合同是工程结算的重要文件之一，建设单位应高度重视合同管理，明确合同签订的权限和程序，严格按建筑法、合同法和招标投标法等法规的要求签订有关合同，防范由合同引发的结算纠纷和风险。 由于施工合同直接制约着建设项目质量、工期和投资效益，因此，对施工合同的一些内容要做出明确约定，特别是施工合同的条款表达要清晰、准确，在合同专用条款中对施工单位承担风险的范围、变更工程造价的计算原则、工程结算价款的计算、进度款支付的比例、合同双方的违约责任、施工单位资料的交付、材料设备供应及各种款项支付的方式等都要做出具体规定。 另外，无论是施工前的地质勘察、工程设计、编制工程量清单、聘请监理等环节，还是建设施工环节，每一
10、项工作所造成的失误都可能导致工程结算价的变化。因此，建设项目合同双方可以对建设期间经济责任进行约定，明确其因工作失误所应承担的经济责任，增强各方的责任感，以减少各环节的工作失误，确保建设项目签订的各项合同顺利履行。 2.5 加强施工过程管理，有效控制造价 严格施工现场签证管理，是施工阶段控制工程造价的关键。建设单位现场人员必须对每项签证做到心中有数，同时应对签证的必要性进行判断，主要考虑这些签证是否包含在合同中的明示或暗示条款中，是否与投标约定的内容存在重复和冲突。对现场临时签证工程、隐蔽工程等，要及时进行现场查勘核实，必须做到有一份审一份，减少施工单位套取非法利润的机会。 3 加强和完善各项
11、监督制度，是严格控制建设项目工程造价的重要保障 3.1 加强行业行政监管力度，量化控制指标，建立惩戒机制 现阶段，固定资产投资已成为拉动我国经济增长的重要方式，为了保障投资促发展的实效性，政府出台了一系列的法律法规，赋予各个职能部门监管的职责，但多头监管势必造成管理的交差与真空并存的现象。对于政府投资建设项目的监管，各职能部门应明确并理顺行政监管职责，在行政执法的同时，认真评估工程建设领域的新情况、新事物和新问题，并出台相应的管理办法，真正做到“有法必依、执法必严、违法必究”。虽然结算造价增加变动是工程建设过程中不可避免的，并且在正式合同中对此也有专门的约定条款，但我国的法律法规并没有对结算造
12、价增加的幅度作出具体明确的控制指标，更没有完善的、有威慑力的处罚制度。因此，我们建议对结算价超中标价行为的规范和监督，不能仅依赖传统的“概算调整”模式进行管理，应对这种情况建立具体的量化指标和惩戒机制，将涉及的建设项目和相关责任单位纳入类似于“行业记录”的管理系统并进行公示，从而加强行业自律，达到规范工程建设领域健康发展的目的。 3.2 深化政府投资建设项目审计，树立现代审计理念，抑制低中标高结算 审计法和审计法实施条列等法律规范进一步明确了审计机关的职责范围，为开展政府投资建设项目审计提供了比较完善的法律基础条件，有利于审计机关开展工作。审计机关通过检查和评价工程建设过程中存在的问题，及时提
13、出审计意见和建议，在促进建设单位规范管理，有效地控制工程成本和投资规模，保障建设资金的合理使用，提高建设项目投资效益等方面发挥了重要作用。 传统的工程结算审计尽管能在最后的环节对工程造价进行控制，但因为是事后审计，对工程建设过程中出现的漏洞往往无能为力。因此，在一定环境下，必须加大政府投资建设项目的审计力度，将审计工作贯穿工程设计、概预算、招投标、合同签订、施工、工程款支付、设计变更、工程签证、材料验收等多个环节，形成事前、事中、事后审计相结合的全过程跟踪审计。 正是基于以上全过程的跟踪审计，近几年来，针对工程建设领域发展特点，审计部门努力改进审计技术和方法，将工程造价专业软件应用于政府投资建
14、设项目审计，显著地提高了审计工作的质量和效率。通过审计监督工作，不仅节约了宝贵的财政资金，还在抑制政府投资建设项目结算价超中标价等问题上发挥了积极地作用，而更加重要的是此举显示了政府在规范工程建设领域环境，控制建设项目投资规模上的决心，对今后的政府投资建设项目实施起到了事半功倍的作用。 “土木不可善动”是对工程建设复杂性、长期性和牵扯因素多的真实写照，工程建设过程中的决策、规划、设计、招标、施工、监理等任意管理环节出现漏洞，都可能导致损失浪费，影响投资的经济性、效率性和效果性。虽然现阶段政府投资建设项目中结算价超中标价比较普遍，但我们认为只要建设项目各个责任单位认真履行建设程序，严格遵守法规规定，做好各项工作，不仅工程建设项目结算价超中标价的问题一定能得到有效控制，而且在进一步加强建设项目管理，规范建设资金使用，提高投资效益，整顿建筑市场秩序等方面也会起到积极的促进作用。 作者简介： 刘军，（1978-），男，天津市人，本科，天津市和平区审计局，研究方向：固定资产投资审计。
