1、政府治理的“三位一体”范式探析摘要：政府的治理与创新是如今社会关注的热点，中国政府如今面临知识技术革命，互联网全球环境，经济全球化，政治多极化，公众需求多样化等外部环境的挑战；内部处于战略转型的关键期。中国政府的内部治理与外部环境的营造，治理理念、治理结构与运行方式的创新已经成为如今政府治理改革的重点内容。 下载 关键词：政府治理 治理理念 运行方式 财政分权 中图分类号：D63 文献标识码：A 政府治理的模式在中国是众多学者探索研究的对象。政府作为处理人民事务，服务人民的机构，它需要维系机构的运行机制。政府的治理是近些年在市场经济环境中提出的概念，政府治理是包含治理理念，治理结构与运作方式的
2、有机框架和网络，它也称为政府治理范式“三位一体”。政府治理是从传统公共行政发展到“善治”的过程。广义上的政府治理包括了由国家作为唯一的管理主体，实行封闭性和单向管理的国家管理模式；还有由国家与社会自治组织共同作为管理主体，实行半封闭和单向的公共管理模式；以及由开放的公共管理与广泛的公众参与这两种基本元素综合而成的公共治理模式。简而言之，它包含了传统公共行政的内容，增加了社会第三方组织的社会治理，以及广大公众对公领域的治理。 我国政府包含中央政府与地方政府，地方政府拥有一定的自主权，但仍对中央政府负责，并由中央政府管辖。在政府治理的治理理念层面，中央政府与地方政府是一脉相承的，由相同的治理理念进
3、行指导。在中国战略转型发展的机遇期，我国的政府也积极在政治层面实现改革创新。改革创新的动力应当来源于正确而先进的理论指导，也就是执政、治理理念的先行。 一、政府治理理念 政府治理理念是对政府治理活动合规律性和合价值性的认知定势和认知运行模式的总和，从本质上讲是一种思维模式，这就决定了它具有与时俱进的理论品质，其创新是政府改革的先声和基点。随着社会的发展，中国传统政府治理理念的局限性日益明显，而社会主义市场经济体制的完善及中国融入全球化进程的加深，更提出了创新政府治理理念的需求。 对于政府治理理念，笔者认为它是一种思路，或者说是一种思维模式。马克思的历史唯物主义中对于理论的某些描述很清楚，没有一
4、成不变、可以一劳永逸的指导思想，我国如今的社会结构、社会组织形式、经济成分、利益分配方式都在日益多样化。政府治理理念的价值就在于它能够指导特定阶段下政府的治理与改革。 政府治理理念的提出与发展是从大约二十世纪七八十年代开始的，当时西方政府掀起了变革的浪潮，提出了善治政府结构，之后西方国家的“政府重塑”运动更是促进众多的新理论、新模式、新机制涌现，例如政府展现的全方位退却，市场价值的回归，政府管理的价值选择，市场优位，服务意识，结果为本，民主参与等；在管理机制层面，提出竞争机制的引入，建立多中心自主的治理结构；在公共服务设计上，它关注提供中的公民参与，实行结果控制而非过程控制，理念上包含以人为本
5、，和以共识为基础的契约式管理。中国政府改革理念的创新很大程度上受到新公共管理思想的影响。 我国政府在如今追求与重视的理念，包括了服务理念，廉洁理念，高效理念与法治理念。政府再造理论的出现，由于时代的发展，如今的科技时代与工业时代有了相当的差距，人们对政府提供的服务也产生了怀疑，人们试图改变一些原本的内容，例如成立各种委员会，制定新的计划，筹集资金，志愿服务等。这无疑会对政府的管理提出挑战，促使政府由原本的生产型政府向服务型与提供型政府转变；宪法，是一部纲领性的法律，它的指导思想是具有与时俱进的特性的，能进入宪法的条款，是国家建设的根本原则。宪法之所以为宪法，就是因为它不能被随意更改，它应当是被
6、置于神坛，众生皆从。不管谁犯了错，来惩罚你的都不是人，而是这部宪法。宪法是指导其他法律的根本，其他的法律是没有资格违背它的，所以宪法的制定需要有多慎重，这不言而喻。法律体系在宪法的指导与框架下逐渐完善，这是法治国家的前提与基础，法律不能被随意更改，它要能够公正地处理人与人之间的事务，它是一切的裁决者，它不可以有任何的倾向。政府是法律中同样被保护与管理的对象，法治政府的含义不是让政府用法律来治理人民，而是让政府被法治理。政府工作人员依据法律来服务人民，人民依据法律监督政府。这种法律精神与认知需要长时间的教育与熏陶，不仅政府的工作人员需要这样的法律自觉，人民也能够相信法律并将自己教育法律保护与管理
7、，这样才能真正建设法治政府与法治国家。在政治多极化的环境中，世界达成共识的法律显得尤为突出，各国的法律体系、国际法调解国际争端都成了各个关注的重点，政治思想中的“宪政”已经受到全球范围内普遍的认可与重视，对于宪法的尊重程度与制定原则一定程度上逐渐成为法律效力的标杆，这也对我国“法治”理念的提出提供了良好的条件。 二、政府治理结构 治理结构作为抽象概念，可从多个视角进行内容的阐述，纵向来看，例如上下级政府间的关系问题和政府层级的优化，详细来说就是各行政区划的管理机构设置，从中央政府层层到地方政府的权限划分等内容。治理结构亦包括在层级不变的条件下的政府间的联合、合并问题；横向而言，即同级政府之间的
8、关系，包括政府间的联合、合作等；它还包括政府治理机制，即政府治理结构设计、规划和实施公共政策、官员激励以及政府职能和履行职能的方式。众所周知，如今中国协调国家社会成员经济利益冲突的两大基本机制就是市场与政府。政府的职能包括宏观调控、公共规制、公共资源配置、公共服务、公共安全、自身建设等。市场也一定程度上可以实现政府的某些职能，但是由于市场的不足可能会出现市场失灵，于是需要政府的强有力参与。公共支出的社会效益取决于一个国家政府的工作效率。我国政府的特点是治理结构的内在动力基础是上级对下级的权威，这与我国数千年的封建君主专制结构有一定关系。从激励的角度讲，政府工作效率在很大程度上又取决于政府治理结
9、构的安排与对官员的工作激励目标是否具有激励相容性，政府工作人员是政府运行的基本，对人员积极性的调动是结构设计时考虑的重点。特别在信息不对称情况下，政府治理结构效率很大程度上取决于治理结构设计给各级政府官员所能提供的工作激励程度，即治理结构的设计能否有效激励和约束政府官员们使其自利性行为能体现公共利益目标。 财政分权体制作为一种体现改革开放后中国政府治理体制特征的典型，纵向层面，在中央和地方之间确立了相对规范的财政分权体制，从之前行政与财政权利统一由集权控制，发展到大部分的行政任免权与行政规范制定权利仍由集权控制，而财政权利在一定程度上下放到下级政府，在财政收入与支出的管理方面实行逐级分权管理；
10、同时横向层面，各级地方政府之间也确立了相应的财政分权体制，各级政府间能够更自主的实现联合与合作，为地方争取更大的利益。简而言之，就是上级政府将人物下放到地方政府，并给予它一定的自主权来确保任务能够更好地完成。这样的治理体制就使得中国地方政府治理结构呈现出保持行政纵向集权下实行财政分权的特点，学术上将其实质称为一种不同层级政府间的“多任务委托一代理关系”。 三、“新公共管理”与政府治理运行方式 胡德 （C.C.Hood）在其担任伦敦经济学院院长时期的就职演说中将 “新公共管理” 的内涵及特征刻画为如下七个方面：向职业化管理的转变 、标准与绩效测量 、产出控制、单位的分散化、竞争、私人部门管理的风
11、格、纪律与节约。这在一定程度上为政府的运行方式提供了新的方向。陈振明（2000）在评西方的“新公共管理”范式中曾提出 “新公共管理”的研究纲领、范式特征被归纳成八个方面。笔者认为这些在我国政府治理运行与操作中可以提供很好的范例，例如在管理者与政治家、公众关系的改变环境下，强调职业化管理、私人部门管理方式，实行明确的绩效标准与绩效评估，引入竞争机制，学习与推广项目预算与战略管理来促进政府工作人员队伍最大限度地完成任务，一定程度上克服“铁饭碗”的弊端；在服务层面，政府应当提供回应性服务，在人性化服务方面的培训上加大力度；促进公共服务机构分散化和小型化，可以更机动、更加便利、更加清晰地划分服务范围，
12、从而更好地让更多的人民享受政府的服务。 政府治理的运行方式可以体现在政府内部的事务运行与处理方式。在现阶段，中国政府内部的运行方式需要进行调整与协调。内部调整的方针可以包含个人的奖惩激励机制与组织的绩效机制。政府的众多工作人员，在政府中担任不同的职位，各司其职，同时政府的人员设置上还参照了品位制度，将一些职位与职级挂钩。这样的方式对于官僚体制有着维系作用。在政府治理的改革调整中，这一制度已经开始了修正。将一些职位与职级脱钩，以技术与资历作为职级的新标准，使工资激励机制更加完善。税务机关的税务员职级长期不变动的问题是比较典型的反映这一制度的例子，由于在职人员的工作积极性受损，同时新生血液又难以进
13、入基层，所以税务机关的人员流动趋于停滞，进而机关发展难以进行。 政府治理的运行表现在政府内外部的诸多方面，运行的媒介即基础设施的建设，在改革与创新中也体现着突出的地位。在技术基础层面，如今的政府办公设施已经大部分被互联网进行了覆盖，利用网络对于治理进行改革与创新，是当前政府办公自动化系统的一大亮点。还有一些大数据、云计算、智慧政府的出现。在电子政务方面，西方发达国家推动电子政务的发展，普遍与政府改革紧密的结合；同时在推动政府信息化的过程中，发达国家重视制定统一规划与技术标准，来规范电子政务的发展；注重实际应用，并把为公众服务与实现资源共享放在突出地位；在具体实施方面，发达国家普遍实行分阶段实施
14、的策略，由简到繁，由易到难。这些认知与举措可以让政府工作人员对于人民的意愿有着更加清楚的认知，让政策的出台更加谨慎与科学。所以这些积极的科学产物应当广泛运用于政府部门，来促进中国服务型、创新型、廉洁型、高效型、法治型政府的建设。 参考文献： 孟德斯鸠.申林译.论法的精神M.北京：北京出版社，2007- 10. 萧鸣政.人力资源开发与管理M.北京：北京大学出版社，2009：96- 142. 丁建权.职位分类原理及实施M.中国人事出版社，2009. 高艳.工作分析与职位评价M.西安交通大学出版社，2006. 穆涛，赵慧敏.职位分析评价体系：工作分析与职位评价过程M.海天出版社，2006. 杨建成.论中国政府治理理念创新J.求实，2006（04）：15- 16. 王小龙.中国地方政府治理结构改革：一种财政视角的分析J.人文杂志，2004（03）：64- 69. 万燕花，谭琪，吴光芸.全球化背景下我国政府治理理念的重构J.湖北省社会主义学院学报，2003（05）：79-81. 李慧艳.西方政府信息化建设对我国的启示意义J.武汉：青年与社会，2013（11）：205- 206
