1、对加强和改进地方政府债务管理的思考一、政府性债务管理中存在的主要问题 下载 （一）政府性融资渠道过分集中于融资平台公司。目前地方政府性建设项目投资决策存在着过度依赖土地出让收入的倾向，除行政事业单位项目的一部分资金自筹解决外，不少大型公益性项目资金主要依靠土地出让收入。鉴于我国中央政府不允许地方政府以直接的融资方式获取资金的现状，为融通建设资金渠道，地方政府采取以分散在各部门或机构的各种借款和为单位或项目提供担保的方式筹集资金，并主要通过依托政府所属融资平台公司向商业银行和社会借款进行政府性建设资金的投融资活动。但当前许多地方对政府投融资改革的理念尚不够清晰，往往从事投融资的融资平台公司与项目
2、管理单位的关系不明，缺乏相应的投入产出机制，其融资主要以投入公益性项目为主，造成融资动力和压力不足，实质上已成为政府的借贷机构，从而产生了对地方财政财力的依赖。 （二）地方政府债务形成财政支付压力不断增大。目前，地方政府举债大多投资在基础设施建设方面，存在投入回收周期长、短期内资金回收难度较大等问题。如一些自筹资金、自己建设、自主经营、自我还贷现代农业项目，其实际收入低于项目评估时的预期值，除成本外，仅能维持现有银行借款利息，大量的本金借款归还需由财政兜底。当前，政府性债务规模较大，消赤任务十分艰巨，虽然财政收入连续几年保持了较高幅度增长，但受财政支出中农业、科技、教育、社会保障等方面投入刚性
3、强和经济发展波动性导致的财政增收不确定性影响，财政压力将持续加重，平衡难度越来越大。 （三）地方政府性债务缺乏有效的管理机制。由于地方政府性债务未实行归口管理，举债、担保、资金使用、偿债均缺乏完善的评估、约束等规范和具体可操作的规定，以及政府重大债务决策项目和审批程序尚欠规范，使得政府性债务决策主体和偿还主体不够一致，出现了各自为政、调控不力等问题。目前，除财政部门管理一部分政府性债务外，大量债务体现在政府的其他部门、单位，政府不仅已直接或间接地成为债务主体，而且难以全面、准确地掌握债务的整体运行情况，难以合理控制债务存量和体现债务效果，不利于对债务实施系统有效的管理和消化。 二、政府性债务形
4、成的原因分析 （一）公共产品供给不足催生政府举债建设。目前地方财力还不很宽裕，有限的财政资金难以支撑经济社会快速发展所需要的社会公共设施和公共服务，迫使地方政府举债搞建设，以加快社会公共设施建设，提高公共服务水平。随着中央分税制改革的不断深化和省对县市财政结算体制的连续调整，地方财政可用财力增长缓慢，相对财力明显减少。地方政府为履行公共管理职能，按照公共财政的要求，在财政收入有限的情况下，通过举债的形式来加强基础设施建设，造成了地方政府性债务的不断上升。 （二）财权与事权划分不对称加剧了政府举债。按照事权划分规则，区域性公共物品由地方相应级次的政府提供，但由于中央与地方之间事权划分不清，近几年
5、上级政府向上集中资金的过程中，地方政府仍一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政治理等多种地方公共产品，同时还要在一定程度上支持地方经济发展，而且县政府所要履行的事权，大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快，无法压缩，县以上政府层层向上集中财力，基本事权却有所下移，以至于造成经济发展了，财政收入也上去了，但可用的财力增长比例却不高，使地方政府财政负担加重。 （三）不健全、不合理的业绩考核机制对政府举债也起到了推波助澜的作用。实行政绩考核，是促进地方经济社会实现较快发展的重要手段。但在实际考核过程中，上级政府和部门未能有效地统筹考虑经济社会发展程度与当地财力的承受程度
6、，使得地方政府在面临财力不足情况下，为促进经济社会发展，实行举债搞建设、促发展。 三、加强政府性债务管理的对策与建议 （一）适度控制政府性债务规模。政府性债务事关政府信用，影响着一个地方投资发展的软环境。各级政府及有关部门、单位要牢固树立风险意识和忧患意识，始终对政府性债务风险的危害性和防范政府性债务风险的重要性保持清醒的认识，做到居安思危、防患未然，构筑防范政府性债务风险的思想基础。要全面分析现阶段政府性债务偿还的期限结构，合理选择政府融资的时机和利率、汇率条件，在确保偿债负担均衡的条件下，确定未来债务融资的期限结构。要区别不同政府性债务的风险程度，明确未来债务资金的使用方向，并采取与之相适
7、应的举债限制措施，防止重借轻还和追求贷款数量、忽视项目质量的倾向，以保障债务资金的使用效果和偿还能力。 （二）理顺政府性债务管理体制。建立和完善政府统一领导、分级负责、财政部门归口管理、有关部门相互配合的政府性债务管理体制。坚决杜绝多头举债、监控乏力问题；要推动和加强各级政府债务预算管理。要求地方将政府债务纳入预算管理和本地区国民经济发展计划，编制债务预算，对政府债务借、用、还的统一规范管理，约束部门举债，监控债务动态；加强对政府债务资金使用的监督管理。发改、人事、监察、审计、金融等有关部门，对政府及其所属部门的举债（担保）、使用和偿债行为进行规范性管理，强化制度约束保证债务资金的使用效率和安
8、全性。 （三）严格控制新的债务发生。切实采取有效措施，逐步消化历史性债务。控制新债，一方面要强化地方政府的举债责任，防止盲目举债、过度举债；另一方面，要建立控制债务增长的长效机制。一是研究建立有效的责任追究机制，坚决制止县政府盲目举债上项目、投入一般竞争性、经营性领域。二是进一步加大对农村义务教育等方面的投入，建立以政府投入为主的经费保障机制，特别是县级以上政府要承担更多责任，防止发生乡村为教育、卫生等被迫负债的现象。 （四）采取措施提高地方政府的偿债能力。要着力提高预算外资金管理水平，及时归集所有政府性收费、基金收入，增加地方可用财力。要高度重视各类国有资产和各种债务资金所形成债权的清收和变
9、现工作，在清产核资的基础上，实行国有资产统一调度、分配、使用和运作，盘活现有的政府性公共资产存量。要充分利用已建成的城市基础设施，通过市场化运作等方式，为政府基础设施建设提供资金来源。要加快政府投融资体制改革，建立投融资主体利益和风险约束机制。 （五）建立化解历史债务的激励约束机制。建立化解地方政府债务的激励约束机制，明确政策导向，鼓励先进、督促后进，调动地方自我消化的主动性和积极性，对地方财政积极主动化解地方政府债务并取得显著成效的，给予一定奖励，同时，把政府债务管理情况纳入对政府业绩考核的一个重要组成部分，建立有效的激励约束机制推动地方政府化解历史债务。中央政府在安排国债转贷项目、外国政府和国际金融组织贷款等项目时，要考虑该地区历史债务情况；中央财政对农村公益事业的转移支付资金，尽量不要求配套，以免造成新的举债，同时积极考虑以往这些方面的债务化解工作。 （六）研究赋予地方政府一定的举债权。赋予地方适度举债权，允许地方政府通过规范的法定程序，在有透明度和受监督的条件下以适当规模举债，筹集必要的建设资金。要结合修订预算法，在中央财政严格审批与监管以及地方在不超越政府债务预警线的前提下，允许财力较好的省级地方政府发行一定数量的债券，以达到既化解地方政府的存量债务，规避政府债务风险，又有利于地方经济可持续发展的双赢目的。
