1、对我国县级财政职能及财政制度创新的思考摘要文章阐述了财政职能的内涵,论述了划分为不同层级的必要性,在此基础上重点对县级财政应具有的职能进行了探讨。依据职能决定制度的原理探讨了县级财政制度创新的思路:明确划分县级财政的事权;确定县级财政的主体税种;规范县级财政转移支付制度;加强县级债务各项管理制度的建设;强化县级财政的预算自主权等。 下载 关键词财政职能;财政制度;县级财政;地方财政 中图分类号F812.2文献标识码A文章编号1002-736X(2010)09-0074-03 Studies on Innovations of Counties Finance Functions and Fin
2、ancial System in China Ma Hao (School of Economics, Hunan Agricultural University, Changsha, Hunan 410128) Abstract: This paper expounds the connotation of financial functions, discusses the necessity of different levels based on the functions of the county finaregulations, the institutional innovat
3、ion at the county level is discussed, which includes clearly dividing the financial powers of the county finance (CF), determining the subject categories of CF, regulating the county financial transfer payment system, strengthening constructions inthe county-leveled debt management system and consol
4、idating budget autonomy of CF. Key words: financial functions; financial regulations; county finance; local finance “职能”指的是人、事物、机构应有的作用。财政的职能是指财政本身应有的作用。在市场经济条件下,财政的职能可以用一句话来概括:从社会剩余产品价值中征收一部分,去满足社会公共需要。这是财政本质的现象形态,是财政职能的内涵。财政职能的内涵是相对稳定的,而外延则处于不断变化的过程中。在当代,相当多的学者归纳出了若干条财政职能,他们侧重于外延视角;而始终坚持单一职能的,则多半是
5、从内涵上说的。当我们将财政职能作为一个独立的论题进行讨论时,应当在将财政职能的内涵作为既定的前提下,从外延角度展开分析。 一、财政职能有划分层次的必要性 按照一般财政理论,财政具有资源配置、收入分配、经济稳定、经济发展四大职能。这四大职能是把政府财政作为一个整体来认识的。不过,由于政府是分级的,所以财政职能还存在一个在不同级次政府之间划分的问题。(一)合理划分公共财政职能的层次符合人类社会发展规律的要求 在国家产生以前,财政活动仅限于部落中,还不能说有财政职能的层次划分问题。国家产生以后很长的历史阶段中,封建君主的收入和支出是国家财政的主体,地方政府只是为君主服务的,其职能十分有限。随着人类社
6、会的不断进步,先是出现了城镇,其后经济的发展和各地经济联系的加强,使城镇得到了极大的发展。当代经济发展的主要特征是区域经济的发展和城市化进程的加快,一些城市的规模不断扩大。满足不同层次地域居民的公共产品需要既是政府的职能也是符合人类历史发展规律的客观要求。所以,公共财政职能要在各级政府之间进行合理的划分和界定。 (二)合理划分财政的职能层次是公共财政的客观要求 不论是成熟的西方市场经济国家还是发展中大国,公共财政及其职能都有层次性划分。这种划分有两个客观依据:一个是公共品本身的层次性分类,可以划分为全国性公共产品和地方性公共产品;另一个是政府及其公共职能的层次性划分,可以分为中央政府及其职能和
7、地方各级政府及其职能。这两者统一的表现形式便是分级分税的预算管理体制。这是一般规律,我国的公共财政自然也不例外。 (三)合理划分公共财政的职能有助于明晰中央政府和地方政府的责权 在我国统收统支的财政体制下,中央和地方政府的职能是没有严格区分的,地方政府只是中央政府的一个下设机构,没有自主权。这种传统体制的缺陷体现在:一方面,由于中央政府的信息不完全、决策的时滞性使得其所提供的产品无法完全符合各地的实际需要;另一方面,由于地方政府只是中央政府的执行机构,导致其缺乏积极性和主动性,无法为地方经济发展提供充分的条件。合理划分中央和地方政府的公共财政职能可以克服以上不足。通过职能的明确划分,中央政府减
8、轻了财政负担,可以集中精力和财力抓好关系全国的大事。通过职能划分,调动了地方政府提供公共产品的积极性,保证了地方公共支出效益的提高。 二、我国县级财政职能的探讨 (一)县级财政职能定位的重要意义 县级政府是我国财政体制中最重要和最稳定的政府级次,它在我国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。县级财政又是基层财政,与公众接触最为密切,我国人口大部分居住在县级财政所管辖的区域内。因此,有必要寻找县级财政的特点,并依特点建设县级公共财政制度。建设县级公共财政制度的首要步骤是明确界定县级财政职能,只有清楚界定了县级财政职能的特殊性,才能确定县级公共财政制度建设的整体内容。 (二)县级
9、财政职能的讨论 通常财政的一般职能可以概括为资源配置、收入分配、经济发展和经济稳定。具体来讲,县级财政职能有如下四个特点。 1.县级财政的资源配置职能。资源配置主要是从县级财政提供地方性的公共品和服务的角度来看。根据财政分权理论,县级财政应该提供的是县级辖区范围内居民所需要的公共产品和服务。具体来讲,县级财政提供的公共品和服务包括具有外部性但收益和成本不溢出本辖区的地方公共品;外部收益或者成本溢出本辖区,需要与上一级政府甚至中央政府或其他辖区进行合作来提供的公共品或者服务;县级区域基本的行政管理等。 2.县级财政的收入分配职能。收入分配职能通常由中央政府承担,但县级财政可以在一定程度发挥其收入
10、分配的职能。县级财政可以加强个人所得税、利息税的征管,加大对高收入阶层的调节;县级财政可以努力在社会保障方面有所作为,确保农村困难人口最低生活保障;县级财政可以鼓励兴办社会福利事业,保障公民基本生活,促进社会公平。 3.县级财政的经济发展职能。县级财政的经济发展职能是间接的而非直接的,当县级财政确保提供县域内公共产品的资金供给时,也就间接支持了县域经济发展。县域内的自然资源条件、科技、人才条件及财政实力决定了县级财政不仅要完全退出竞争领域,而且要退出基础工业,建成公共服务型的“纯”公共财政。这是振兴县级财政、完善县级基础设施、建设县级公共财政的前提。 4.县级财政的经济稳定职能。县级财政可以发
11、挥中观的调节作用。我国是一个有 13 亿人口的多民族的国家,各地区经济发展很不平衡,中央不可能管得过宽过细。因此,赋予县级政府一定的调控权是十分必要的。县级财政调控的范围主要有两个方面:一方面,调节县域内的产业结构,通过制定和实施一系列的政策,增加对农业、能源、交通运输等基础产业的投入,调节农村产业结构,促进乡镇企业发展;另一方面,合理调节县以下地区之间财力分配,通过县级自上而下的转移支付促进欠发达乡镇的发展。 (三)农村税费制度改革后县级财政职能的具体内容 县级财政职能是不断发展变化的,不同时期由于经济发展阶段的不同,财政的职能不尽相同。农村税费制度改革后,县级财政职能的具体内容如下。 1.
12、确保县级政权的正常运转。县级政府正常运转是确保政治稳定、经济繁荣、市场顺利运转和社会发展的客观需要。地方财政是保证地方政府政权正常地运转、履行地方政府职能的基础。在规范的前提下,县级财政要保证党政机关和公检法等部门必要的办公、办案经费和人员经费等资金需要。2.实现县域范围内的资源配置。县级政府通过市场优化资源配置,需要根据地区比较优势制定地方主导产业政策,推动本地产业结构合理化和高级化,发展地区经济交流与合作,实现区际优势互补,促进地方经济发展。 3.为县域社会经济发展提供良好的公共服务。地方政府提供良好的公共服务有利于促进地方社会经济发展。地方政府经济管理部门的职能是为企业发展创造良好的外部
13、环境,吸引企业到本地办厂增加就业机会,促进地方经济发展。财政投资要退出一般性竞争项目投资领域,但要介入非竞争性基础设施项目和非竞争性公益项目。 4.调节县域范围内的收入分配。首先,要完善个人所得税、利息税的征管,加大对高收入阶层的调节;其次,要增加城镇中低收入阶层的居民收入,在农村实施税费制度改革以减轻农民负担,增加农民收入;再次,要加大转移支付力度和财政扶贫力度,扩大扶贫资金中救济性支出。 5.确保农村基本公共服务的供给。当前,实现我国城乡基本公共服务均等化的关键是提高农村基本公共服务的供给能力,这离不开县级财政职能的发挥。县级财政要充分利用上级财政的转移支付确保农村义务教育、医疗卫生、社会
14、保障、农村基础设施等基本公共服务的供给,促进城乡基本公共服务均等化目标的实现。 三、县级财政制度创新的基本思路 财政职能是财政所固有的作用,它决定了财政制度要创新什么以及如何实现财政制度的创新。依据以上对县级财政职能的论述,提出如下县级财政制度创新的思路。 (一)明确划分县级财政的事权,调整支出范围 1.在公共财政的框架下明确县级财政的职能,逐步划清县级政府的事权。根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期县级政府职能调整的方向,应按照“有所为,有所不为”的原则,将县级地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品及公共服务上来。 2.要依据县级政府职能,
15、调整支出范围。县级财政要逐步退出一般建设性领域,逐步减少对企业生产经营的直接干预;逐步整理行政性经费的供给范围,凡是已经转变为经营性公司或者行业管理协会的单位和部门要从财政供给的范围中退出,减少行政管理费;结合新的事业单位财务管理制度的实施,对事业单位划分不同类型,具体确定不同的财政资金的供给政策;在退出一般竞争性生产领域的同时,要加大对能源、交通、农业等基础设施建设以及关系国民经济命脉的重点基础设施的投资。 3.要注重县级财政支出决策和执行过程中的改革。从决策的角度看,要制定并遵守民主的支出决策制度和决策程序。从执行的过程看,要不断完善国库集中支付、部门预算、收支两条线和政府采购等改革。 (
16、二)培植县级财政税源,确定县级财政的主体税种 1.大力发展县域经济,培植县级财政的税源。要改善县级财政状况,完善县级财政收入制度,就要提高人均 GDP 水平。各县市的经济基础、发展条件不同,在推进一、二、三产业发展的过程中,必须立足县域经济比较优势,有所侧重。要大力发展特色经济,带动县城经济工业化;以县城城区为中心,加快城镇化步伐;提高财政支农资金比重,重点扶持一批农业产业化的龙头企业。 2.逐步完善地方税收体系,确定县级财政的主体税种。要逐步实行城乡税制一体化,可探讨对农业流转收入开征增值税,对城乡、内外统一开征土地使用税,并对农业用地实行优惠税率,对农户开征个人所得税,在起征点的设计上实行
17、成本扣除政策,从而体现政府对农民的公平和优惠。将房产税和城镇房地产等合并为物业税(不动产税),并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。县级财政的固定收入包括“不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税”等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。在财力分配上,要大力向基层政府倾斜,降低上缴比例,取消困难县的上缴任务,共享税的返还部分要尽可能多地留给县级财政。 3.加强县级预算外资金的管理。县级政府部门要积极配合中央开展的清理分流预算外的资金工作,各县不得越
18、权设立不合理的基金(收费)项目。在县级财政全面推行预算内、外财务统管,实行预算外资金的决算管理,逐步尽可能地将预算外收入纳入政府预算内的统一管理,实现最终取消“预算外资金”这个概念。 (三)规范县级财政转移支付制度,加大对财政困难县的财政转移支付力度 1.规范财政转移支付制度,提高县域公共服务水平。上级政府有责任通过转移支付的方式补充公共支出标准范围内的财政缺口,保证县级政府的公共职能。要实行标准的转移支付制度,均衡各地的财力。在转移支付的结构和项目安排上,根据政府和地区间财不平衡的实际,合理确定转移支付项目、资金比例、计算方法和指标体系。 2.要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上,
19、加大中央财政和省级财政对财政困难县的县级财政转移支付力度。在因素的选择和权重的设定上,要充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题,努力促进不同区域间经济社会的协调发展、省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时,不仅要更多地让利于基层,而且要做到辖区内公平、公正、公开透明,把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务,力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。 (四)加强县级债务的基础制度和各项管理制度的建设 1.加强县级债务管理的基础制度建设。地方债务制度的建设是一项综合的系统,要从基础的制度建设做起。要进行政府会计和预算基础的改革,考虑在政府会计与预算中分阶段引入权责发生
20、制,以全面反映债务风险信息。要编制财政风险预算,以此来预测财政风险的发展趋势和财政的可持续性。最好的做法是在政府文件中包括有关财政风险的说明,以便评估预算的可行性,确保预算的有效实施。要建立完整的政府综合财务报告制度,编制和公布政府广义的资产负债表。 2.尽快建立并完善县级政府债务管理的各项制度。首先,要建立严格的债务投资决策责任制,明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。其次,要建立健全县级政府担保机制。对于市场竞争性项目,要采取借款单位与贷款机构借贷直对的方式,财政不予担保。再次,要建立县级财政偿债机制。县级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目效益的一定比例的划转等途径,
21、建立财政偿债基金,专项用于各种县级政府债务的偿还,以保证财政偿债有稳定的资金来源。最后,要尽快建立县级政府债务风险的预警系统。尽快研究确定相对科学合理的债务监控指标体系,如财政负债率、财政还款率、内外债比例、债务期限结构、直接债务与或有债务的比例等,以保证县级政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应。(五)强化县级财政的预算自主权,规范预算管理中的各项制度建设 1.要强化县级政府的预算自主权。首先,县级政府的预算自主权是指它的预算编制独立于上级政府的预算。也就是说,没有必要等到上级政府的预算批准后再行编制。其次,县级政府应该具有相应的税收自主权,以自主增减调整自身的预算规模,至少应该具有
22、部分地方税的自主决策和税率调整的权力。再次,县级政府的预算中的收入和支出要有稳定性和可预测性,上级政府避免对下级政府的“财政管制”。最后,县级财政预算的自主权,包括自身有权根据需要按照优先次序使用财源,按照效益最大化的原则安排财政支出,提供公共产品和服务。 2.改进县级财政预算编制和执行。要继续将预算外活动纳入预算内,对零基预算不断进行补充修改,并最终被以项目为基础的预算方法所替代。通过提供政府优先次序的通告、当年整体财政规模和每一支出单位的支出上限的信息开始预算程序,以简化预算编制的实际机制。更好地将经常性和资本性的支出决策统一在年度预算中,使财政部门不仅承担将财源用于特定项目的责任。 3.
23、规范预算体制,提升预算管理法制化水平。规范预算体制的关键是在人大与政府之间、财政部门与其他部门之间以及财政部门内部之间合理配置预算职能,从法律上形成预算编制执行、监督既相互制约,又相互分离的预算管理和制衡机制。因此,必须加快政府预算法、税收征管法、转移支付法等法律的制定和完善,从法律的高度对政府预算的性质、原则、管理体制、部门与机构间的职能、主体与客体间的关系等进行科学界定,以立法的形式构建民主理财的管理体制,把预算分配决定权和调整权真正赋予人民代表大会。 注释: 李茂生现代市场经济社会的财政职能,载于财贸经济2005 年第 11 期第 17 页。 本文所定义的财政职能都是从外延角度给出的。
24、郭庆旺、赵志耘财政理论与实践,经济科学出版社 2003 年第 43至 50 页。 贾康地方财政问题研究,经济科学出版社 2004 年第 13 页。 张青县级公共财政基本框架的构建,载于湖北财经高等专科学校学报2004 年第 5 期第 30 至 32 页。 参考文献 成军.新形势下的县乡政府职能与财政支出责任J.地方财政研究,2007,(1):40-43. 费雪.州和地方财政学M.北京:中国人民大学出版社,2000.28. 王德祥.现代外国财政制度M.武汉:武汉大学出版社,2005.295. 阎坤.中国县乡财政体制改革研究M.北京:经济科学出版社,2006.66. 中南财经政法大学.2004 年地方财政发展研究报告:地方税与地方经济发展研究M.北京:中国财政经济出版社,2005.2-7. 责任编辑:唐玉萍
