1、政府购买公共服务模式的创新研究摘要：新中国成立以来，党和政府以前所未有的力度致力于国民的温饱问题、社会公平问题，并取得了前所未有的成就。但随着改革开放进一步深入，这些问题都出现了新的变化。本文试图就政府购买公共服务模式，完善政府服务行为，综合有效解决社会突出问题作出新的思考。 下载 关键词：政府 公共服务模式 效益评价 社会组织 社会效益债券 中图分类：C916 文献标识码：A 所谓的“社会效益债券”，又称“基于绩效给付的债券”，是指向外部投资者筹资，用于解决特定的社会问题。这一融资方案让拮据的地方政府能够联合私人投资者，而不需要纳税人来承担启动资金。而投资者也可以在规定年限到达到后，向政府赎
2、回自己的本金，并获得一定的年息。 近几年，西方国家开始流行一种新的金融产物社会效益债券（Social Impact Bonds），它彻底颠覆了传统意义上政府与企业合作的模式。对于一般情况下“政府社会资本”或“政府社会组织”这种合作模式存在的问题，社会效益债券都具有免疫能力。 市场经济背景下的政府，其公共服务功能日渐凸显。在经济高速发展之后是经济的宏观调整，宏观调整视野下更显政府对民生问题的关注。社会资本总是追逐最大经济效益，往往不会站在公众角度关照社会的公共服务，事实上公共服务的经济效益又多有不确定性。对应的政府又必须努力解决民众从摇篮到坟墓的所有公共服务，政府资金匮乏，力不从心。近年来，我国
3、不少地方开始仿效英美等国，推行社会效益债券，取得了很好的社会效益和经济效益。 社会效益债券较好地解决了政府、社会资本和社会组织之间的合作关系。其一是政府通过财政预算购买公共服务，解决了资本来源，承担了资本风险；其二依靠政府的顶层设计正确引导资本的流向，可针对性优先解决迫在眉睫的民生问题；三是在保障了政府的服务功能最大化的同时给社会组织谋求到最大的经济效益。 一、政府全面退出服务生产，转型为市场经济的服务者 改革开放以来，我国各级政府由原来计划经济中服务生产者逐渐退出为市场的服务者。如城市化进程中的教育、养老，土地流转、扶贫等问题已经成为政府必须面对的困境，而这些问题又是政府面临的前所未有的和必
4、须解决好的服务问题。政府解决类问题就需要向社会购买，从而使社会优质资源得到充分合理的配置，政府不再是生产者，而成为社会生产和资源的选择者、疏通者和组织者。这真正体现了政府的社会服务功能，从而为社会提供了及时的一流的社会服务产品。如上海浦东新区筹建了罗山市民休闲中心，通过政府购买的方式，三方运作，收到了良好的社会效益。目前全国各地都在不同程度地开展了这种公共服务运作方式，在扶贫、养老、教育、咨询、环保等方面均取得了相应的经验。 政府公共服务购买正是政府在新形势下的转型，是政府全面退出服务生产环节，转变为组织引导服务性质的新型政府的探索。 二、社会效益债券是政府公共服务购买的良好途径 理论上讲，政
5、府购买社会服务解决民生为题，完全退出服务生产领域，对提高政府的工作效率，解决政府和社会组织之间的利益矛盾是行之有效的路径，但政府和社会组织又存在种种困惑，一是政府的选择和资金来源，二是社会组织对经济效益的担心，因为社会服务项目往往运作周期长，经济效益长远。 事实上，发达国家普遍使用是政府和社会资本合作模式，且出现了创新的金融产品，就是社会效益债券，这种政府和社会组织之间的合作不再是一般意义上的公私合作模式，而是建立了政府、社会资本和社会组织崭新的运作模式，对我国经济发展现状而言，这种模式的实践有着重要的现实意义和长远的历史意义。 我国经济面临一定的潜在危机，特别是房地产业的去库存，正困扰着经济
6、良性发展，其中经济发展中的去杠杆化，使得社会资本开始选择风险小、收益稳健的产品，从而使不少资本因此沉淀。对应的政府一方，土地财政已经成为昨日黄花，甚至已经在一定程度上制约了地方经济的发展，财政的困境不可能做到因需要而任意投资。但政府需要面对的民生问题诸多，都需要逐一解决，其中不乏周期长，效益一般的项目。解决问题的良好途径就是发行社会效益债券。 2010 年 9 月，一家专门为社会公益组织募集运营资金的非盈利机构，作为英国司法部的代理方，发行了世界上首只社会效益债券， 债券金额共计500 万英镑，期限为 8 年。这只社会效益债券的募集资金专项用于英国剑桥郡一个监狱的囚犯教育项目，旨在减少轻刑犯的
7、监狱重返率。本只社会效益债券的总体回报率预期在 2.5%到 13%之间。这一典型利用社会资金解决政府服务功能障碍的案例得到了社会的广泛认可，而我国面临的政府服务以及经济的矛盾与这一背景有着相似之处。我们来看社会效益债券和以往一般政府采购社会服务相比的优势，一是政府的总体设计计划前置，在顶层设计的层面优选社会急需解决的社会问题，解决经济发展中涉及民生的关键环节。作为社会组织一般追逐自己的经济利益，和政府相比有着层次之别，政府在经济发展中有着正确引导责任和主导社会公平发展责任，能够做到政府和社会组织的共赢。其二是政府社会效益债券有效解决了资金来源问题，政府在财力不足的情况下，充分调动社会资金，发行
8、社会效益债券，保证了解决社会问题的资金，社会组织在投入社会服务过程中，缓解了资金压力，减少了社会组织资金的风险性，因此，社会组织在政府担保、投资风险淡化、资金充裕的前提下就能够专心做好相关服务项目。第三是政府的服务功能和效率将得到有效提升，当政府不再是服务的生产者，就能更进一步完善监督管理机制，对经济发展中的公平公正做更精准的把控。 三、全方位、多思路完善社会效益债券机制 社会效益债券从诞生到运作成型，已经积累了丰富的经验，各国在探索其发展途径和方式上都做出了很大努力。我国在长期化、可量化的社会服务项目的探索中叶做出了积极的努力，但与社会发展、动态经济影响相比，社会效益债券机制的完善还很滞后。
9、社会组织的奉献和慈善行为确实解决很多相应社会问题，但就社会整体发展而言，尚欠缺很多，例如扶贫中的儿童教育医疗、老年人的抚养、贫困地区的综合治理等问题，尤其是解决这些问题的产业化，长期化机制还远没形成。解决这一环节的关键，首先是政府的统筹设计，政府的项目设计不再是单个公共服务项目，而是区域综合治理的整体，招募资金标的扩大，使单项资金汇通为综合发展资金，政府在可控范围内对税收、规模等作出调控，民间资本在政府整体运作中需要承担的风险减低。其次是政府积极促进和培养社会组织参与项目运作，我国的慈善事业环境和规模尚在发展中，社会组织的力量和规模不足以应对经济发展中社会事业发展的需要，就社会整体而言，参与的
10、社会组织和个人比例不足，社会效益债券尚不能保证在资本市场迅速销售，因此培养相当一批慈善组织并调动他们积极参与配合政府完善社会效益工作就成为当务之急。 四、多方调动资金，使社会发展进入良性状态 近年来多地出现的非法集资已经暴露出很多问题，不少资本找不到安全去处，就可能诱发更多的社会问题。社会效益资金一般是三部分构成，政府、慈善机构和社会组织，政府的积极投入能够保障社会服务项目的优化合理，降低风险，起到引导建设的作用，能够保证将资金用在社会最需要的地方；慈善机构为非盈利性质，但能够优质使用资金，确保资金效益的最大化，效益的最大化又会使慈善行为更加明晰从而带来良好的社会声誉；社会组织的参与是社会效益
11、债券运作的大头，他们的参与解决了项目运作经验问题，社会效益债券的发行为他们解决了资金短缺，也引导大量的社会闲散资金进入社会效益建设中来，从而使社会发展进入良性状态。 五、政府监督机制和第三方监督机构的建设是社会效益债券积极运行的保障 政府是社会效益改善标的的设计者、监督者和资金的支付者，社会组织及参与者是出资购买债券者和公共服务的提供者。政府必须为招标提供客观公正的标的，广泛召集社会组织的参与，在项目实施过程中，需要全程把控跟踪，确保社会效益，确保投资者的切身利益，但公共服务项目中针对性招标往往是参与竞标的很少，甚至是唯一社会组织，因此，必须建立第三方监督评价机构，这是完善社会效益债券的重要一
12、环。 社会效益债券面临的社会项目结果一般是可预测的结果，政府看中的是社会效益而可能将更多的投资风险转移到债券发行方和投资方，政府在公益建设中这种看中社会效益的行为与资本看中经济效益的结果存在一定的矛盾，公共债券如何能够保留资金使用的充裕时间权，并且让债券的赎还与社会效益项目的经济成效结合，是金融运作中常见的问题。事实上，在第三方机构的监管下，将公益项目的建设过程、资金使用程序、项目运作结果很好结合起来，社会效益资金和社会效益项目的成功率就可能最大优化。 社会效益债券是金融领域的创新，更是社会效益建设的革命。社会效益债券相对同期其他债券，是具有公益性质且利率相对较低的普通债券，但具有稳健、叠加社
13、会效益的性质，整个社会影响力投资市场预计在 4000 亿到 5000 亿以上，社会效益更是庞大。 参考文献： 李润. 管窥慈善事业的资本化以社会效益债券为视角J.河南司法警官职业学院学报，2014（12）：8488. 徐力.社会效益债券：公私合作与金融创新的结晶N.金融时报，2014- 11- 10. Disley E， R ubin J， Scraggs E， et al. Lessons learned from the planning and early implementation of the Social Impact Bond at HMP Peterborough 高?q.英美私人资本为公益活动买单N.青年参考，2013- 03- 06. 廖定峰.追求社会效益债券让资本也公益N.证券时报，2012- 08- 18. 徐力.社会效益债券：公私合作与金融创新的结晶N.金融时报，2014- 11- 10.
