1、新公共服务理论下的出口工业产品质量安全示范区发展研究摘要出口工业品质量安全示范区是新公共服务理论的有效实践，为集群产业升级发展提供了路径支撑，是产业生命周期理论的延续。从理论联系实际角度，通过对天长示范区公共服务体系的实证分析，认为示范区公共服务体系改善了信息不对称、多元治理能力不足、跨界协作偏弱的先天不足，指出该示范区存在财政投入资金、产业结构、企业家精神、资源整合四方面不足，并给出了产业联动、政府职能转变、厚植创业文化、发展共享经济等建议，为下一步如何发展好示范区公共服务体系打下了基础。 下载 关键词出口工业产品；质量安全示范区；公共服务体系；天长示范区 中图分类号F0615 文献标识码A
2、 文章编号2095-3283（2017）12-0009-06 一、新公共服务理论在示范区领域的应用 早在 20 世纪 80 年代，以美国公共管理学家罗伯特?登哈特夫妇为代表的新公共服务理论研究者，建立了以为公民服务和对公民放权为中心的新公共服务理论。新公共服务理论对新公共管理理论（NPM）进行了颠覆性的改进和超越，认为公共服务的消费者除了“顾客”身份外，更为重要的是“公民”身份，而 NPM 则将“三 E”（ Economy， Efficiency，Effectiveness）作为自身价值基础（罗伯特?登哈特等，2010），无法实现公共行政维护民主与公平的现实责任，新公共服务理论还强调了企业家精
3、神的超越对于公共服务理论的现实转化作用。我国自 20世纪后期逐步恢复公共行政学科后，随着市场经济的深度发展和政府角色的重新定位，对新公共服务理论的实际应用勾勒出以服务型政府、民主行政和有限行政为中心的基本功能框架（马骏，2006）。目前，我国大部分集聚产业仍缺乏公共服务载体，致使资源得不到合理配置和使用，甚至有的产业走向产业周期理论的衰退期、消亡期（迈克尔?波特，2012）。 出口工业产品质量安全示范区，是质检总局根据国务院质量发展纲要（2011-2020 年）精神，为提升出口产品质量、培育产业竞争优势、服务外贸发展、遵循大质量工作机制在全国推广的一种管理模式，是质检部门推进职能转变、服务外贸
4、发展的一项有力举措。我国开展示范区建设已有十年，十年来全国共建成各级各类出口示范区 148 个，分布在 24 个省市地区 70 多个重点外贸产业，辐射带动制造类企业 99 万个，涉及就业人口 951万人，其中国家级示范区 56 个。示范区的发展对集群产业发展起到了一定的成效，但关于示范区在公共服务领域的理论和实证研究仍比较欠缺。 出口质量安全示范区的创建则为出口集群产业的发展提供了一个公共服务平台，为资源的重组和优化提供了一个实施载体，从而优化了资源配置及其使用效率，实现了真正意义上的产业转型升级发展，改变了产业周期的运行轨迹。示范区作为政府主导的产业集群服务平台，为区内所有产业链企业提供公平
5、公正的公共服务，在一定范围内具有鲜明的非排他性和非竞争性，且示范区具有一定的区域限制，也避免了出现“公地悲剧”的可能。然而，正是由于公共物品的非排他性和非竞争性特征，如果示范区公共服务平台所提供的公共服务物品不能满足相应的受者需求，可能会出现公共服务失灵现象，所以示范区平台所提供的公共服务的种类和质量水平对示范区建设尤为重要。所以，不能仅依靠政府作为公共服务生产和供给的唯一主体，需要在示范区平台上培育多方供给环境，降低单一主体的高成本、高风险引起市场失灵的风险。 二、示范区公共服务平台的基本构架及安徽天长的实证分析 （一）示范区公共服务平台的基本构架 示范区公共服务平台是以质量品牌提升为主要特
6、征的公共服务平台，是以满足区内外贸企业共性需求，为企业提供政策支持、专业信息服务、产品设计研发、检验检测、技术辅导、人才培养、终端贸易等相关服务的集合。示范区公共服务平台又可细分为政策服务平台、公共信息平台、行业组织平台和公共技术平台。四大平台在多元主体要素构架下各自分工：以政府为主体的公共政策服务平台，承担了应对市场失灵的问题，当公共机制无法实现有效供给时，政府会针对定税收、金融、人才、招商引资等优惠政策实施正向干预以应对失灵；以检验检疫、高校、行业协会、企业等多元主体为要素的公共信息平台为示范区提供产业政策、技术性贸易措施应对、品牌运作、贸易信息等公共服务，以实现产业信息全方位供给和交流；
7、以行业协会为主体的行业自组织平台则在行业自律、信息咨询、组织协调、培训、打假、专利保护、政策建议等方面提供服务支撑；以检验检测机构、技贸评议基地、行业协会等多元主体的公共技术服务平台，则为企业提供产品研发、检测、技贸应对、技术咨询等公共服务。 （二） 天长玩具示范区公共服务体系 1 天长出口玩具质量安全示范区基本情况及其共生特征 天长国家级出口毛绒玩具质量安全示范区是安徽省首个出口工业产品“国字号”示范区，该市拥有玩具产业链企业 400 余家，从业人口 8 万人，年总产值约 4 亿美元。出口玩具规模企业 80 家，区内示范企业 41 家，自主品牌 7 个，年出口额 25 亿美元，约占该省出口玩
8、具总量的 70%。2015 年，天?L 市人民政府组建了创建国家级示范区领导小组，在组成单位上涵盖了商务局、宣传部/文广新局、政府办公室、政府督办室、出入境检验检疫局、海关、经信委、市场监督管理局、财政局、环保局、金融办、国税/地税局、行业协会、有关乡镇和玩具企业等 16 个单位或部门，这些部门在政策、资金、税收、体系、技术、金融、宣传、培训等多个方面开展分工协作，建立了一套较为完整的组织构架，该组织在公共设施、制度文化、社会文化、创新氛围四个方面为集聚产业提供产业发展环境。从该示范区的核心、基础和支撑要素来看，其符合 “共生性” 产业集群组织（傅昌銮等，2016），具有整体性、开放性、共进化
9、性和自组织性（见图 1）。 图 1 共生性集群产业组织结构模型 以玩具企业为核心的共生结构，作为其辅助共生的政府、协会、金融、中介等部门与核心单元之间至少存在一个共性目标，即出口玩具产业的整体优化发展。每个单元在根植于带有地缘特点的公共设施、文化、制度等环境下，相互信任、共同作用以实现共赢目标。各玩具企业获得的平均经济效益（R）通常大于单个企业在体系外获得的平均经济效益（L）（周?B，2011），这是由于共生性结构通过资源有效的整合实现资源共享和有效利用，降低了设施、技术、人才以及生产资源等的成本，为“共性目标”带来了外部经济，也使得集聚产业的竞争力明显增强。当 R= L 时，共生性结构模型下
10、各核心单元数目达到饱和状态。非共生状态下 RL，集聚产业则可能会出现衰退。 2 天长示范区公共服务体系构成 目前，我国各省、市在外贸领域并未形成完整的外贸公共服务体系，笔者通过互联网检索和调研走访未发现官方对这一体系的界定和子系统划分。故在调研走访示范区建设领导小组成员单位基础上，依据我国对外贸易发展“十三五”规划和安徽省现代商务平台体系建设专项规划（20172021 年）中的内容、任务和措施，并结合天长市玩具示范区外贸现状，认为天长市出口玩具质量安全示范区的公共服务体系的分支主要包括：外贸行政服务体系、外贸环境优化服务体系、贸易配套服务体系和竞争力保障体系，这四个体系分支共同组成了天长市外贸
11、公共服务体系，也是示范区公共服务“四大平台”的功能体现。同时，笔者结合天长示范区现状对四大体系进行了细化，阐述了其主要内容、表现形式和职能部门（见表 1）。 天长市出口玩具示范区公共服务平台的建立为子单元发展、产业转型升级，和促进政府简政放权、联系公共治理多元部门、提升出口竞争综合优势等起到了“搭台”作用。示范区公共服务平台的非排他性特征决定了其资源整合的功能，其不仅汇聚了多样的公共服务资源，还根据外贸业务流程、全产业链供给、行业特点等各类要素，将这些资源进行有效整合，提高服务质量。主要表现在三个方面：一是改变了信息不对称的散乱局面，将原本缺乏纵横向联系的资源主体整合到框架内，并将各自为战、相
12、互排挤的企业单元纳入统一管理，营造了公平的竞争环境，增强了资源的被选择余地和使用效率；二是加强了集聚产业多元治理的部门间联系，促成了政府购买公共服务产品、平台联席会议等公共资源的整合；三是构建了跨界协作的桥梁，形成了基本的公共治理格局，优化了资源分配、流通和再造的渠道，降低了服务成本。 三、天长示范区公共服务体系中存在问题分析 （一）公共服务财政投入偏弱 从近年来天长市统计局发布的经济运行情况来看，天长市三产比例逐年提高，但从安徽全省而言天长市三产 GDP 占比仍然较低，这也从侧面反映了其综合服务供给能力的不足。以 2016 年为例，该市全年生产总值（GDP）3183 亿元，三次产业结构比例为
13、 102：606：292，总财政收入 413亿元。安徽 2016 年全省生产总值 241179 亿元，三次产业比例为106：484：41，财政总收入 4373 亿元。全省总财政收入占 GDP 比例为1813%，天长则为 1298%，该市相较全省财政收入占比还有一定差距，也较为客观地反映出第三产业的占比不足，与全省相比还有 118 个百分点的差距。天长第二产业 606%的比例远高于全省 484%的平均水平，工业发展水平在全省处于领先地位，但受制于二产附加值远不及三产的原因，其财政总收入占比也逊色不少。也说明其可供公共服务的财政支出有限，为公共服务提供支持的能力偏弱。由于天长二产中仪表、电缆等占比
14、超过 70%，玩具产业对其 GDP 的贡献较为有限，公共服务的财政支撑也就被分解到主导产业上，就使得玩具示范区的财政投入更加稀少。 （二）公共服务供给主体单一 目前，天长市玩具示范区公共服务供给以政府各部门为主，第三方组织（协会）为辅。政府与第三方在公共服务供给的博弈行为中，政府占据了绝对优势地位，第三方几乎处于空白状态。作为第三方主体，无论是市场中介还是社会中介，对示范区的后续建设和产业发展也没有起到实质性作用，尤其是作为社会中介的行业协会并没有起到为政府分担更多公共服务的角色，同时在市场化的设计、研发和贸易平台方面也十分缺乏。 政府与第三方在产业发展过程中主要表现为政府的放权（A）和不放权
15、（B），第三方的要权（C）与不要权（D）（陈文华，2007）。在 AC 组合下，政府放权第三方接受的状态下，双方在利益耦合下实现动态平衡，体现了比较健康的政府与市场主体的博弈行为；在 AD 组合下，政府放权第三方不接权，其原因主要是第三方不具备相应的接受权力后的用权能力，也是第三方对自身知识水平、人才储备、专业能力等不自信的表现；在 BC 组合下，政府不放权第三方又要权，这种组合是典型的地方转型时期的博弈行为，政府受制于传统的管制思维依赖，缺乏创新思维和舍弃部门利益的勇气，使得产业转型升级存在一定的障?K；BD 组合下，政府不愿放权第三方也不愿要权，这种组合是市场化程度较低的表现，政府和第三方
16、联系较弱，第三方名存实亡，是政府通过强力的经济优惠刺激来人为完成产业的集群统治，并没有发生公共治理的行为。通过上述分析可以看出，BD（BC（AD（AC 四个组合变迁是产业集群治理逐步形成、完善和成熟的演进。笔者认为，天长市目前所处的组合处于 AD 阶段，政府放权但第三方却暂无能力接受。以天长市行业协会为例，目前仅有三名工作人员，其中两名均为兼职，仅有一名从事文职工作的专职人员，在玩具专业技术、教育培训、行业协调、政府沟通、调查研究、集体活动组织等方面均没有能力实施市场化行为，也就没有能力和自信接受权力来分担示范区的公共服务职能。 （三）企业家精神不足 新公共服务理论主张超越企业家身份，以公民权
17、和公共服务为中心（罗伯特?登哈特 等，2010），这就要求公共服务体系中的多元主体尤其是代表企业的企业家们必须超越自身身份，将体系中的公共资源和资金视为整个行业的资源，而不只属于单个企业。而在天长玩具示范区内的 41 家企业，受制于产业本身的“短平快”因素，企业家们对示范区公共服务的治理显得捉襟见肘。一是个体经济力量薄弱，大企业数量极少，天长玩具行业超过 90%用于出口，整个行业出口额年均约 25 亿美元，示范区内企业约 1 亿美元，平均到 41 家企业中每家年出口额约 2439 万美元，实际上能超过2000 万美元出口额的企业不足 2 家，这也就意味着该集聚产业发挥“企业家经济”还有一定距离
18、；二是企业家文化力量不足，鉴于玩具制造业起点不高，大部分企业管理者文化水平不高，41 位企业家中达到本科学历的不足 10%，企业家整体而言对风险管理、资源管理、创新转型等领域认识尚有不足；三是企业家政治力量不足，目前天长玩具行业的企业家中能够通过正式和非正式渠道参与政治活动，影响政府制度制定和决策的几乎处于空白，在示范区治理中，玩具行业企业家与政府在市场、社会等领域的博弈还未充分耦合，企业家公民权的使用还没有实质性突破。 （四）资源整合能力有限 资源分为内部资源和外部资源两个方面，资源整合是集聚产业走向成功的关键因素（郑健壮，2005），是发展示范区核心竞争力的重要保障。天长玩具示范区在内外部
19、资源整合方面明显存在不足，表现在： 内部资源方面：一是没有形成区域集体品牌，企业个体自主品牌目前也只有 7 个，大多数以 OEM 为主，品牌整合能力不足；二是未形成有效的产业重组能力，目前天长示范区内企业较发展之初在规模上有了很大提升，但从整个区域产业来说还存在一些规模偏小、设计能力不足、资源无效占用、恶性竞争明显的作坊式散乱企业，对这些企业进行内部淘汰、重组兼并还没有可行的措施，也没有能够主导重组的大型企业愿负起整合责任；三是人力资源整合不足，从产业贸易格局看，以外贸为主的玩具示范区，其外贸人才、设计人才的缺乏是阻碍产业发展的核心要素， 2016 年天长玩具产业完成出口 25 亿美元，但通过
20、自主订单出口的仅有 3891 万美元，自主出口占比不到 16%，而通过自主品牌实现出口的则更少，这些都直接反映出外贸人才和设计人才不足导致依靠外部订单来维持外贸总量的现状，该区域目前还没有通过整合人力资源再整合市场资源、资本资源、信息资源和社会资源的相应能力。 外部资源方面：一是传统贸易方式仍占主导，还未对“互联网+”资源实施区域整合，区内只有极个别企业实施互联网电子贸易，没有形成普遍性的跨境电子商务贸易格局；二是文化融合不足，目前示范区内少数企业与反斗城“小黄人”等产品建立了长期合作关系，但这些还没有对区域经济形成强力贡献，在依托产业优势引进动漫资产入驻方面还没有实现零的突破；三是供应链未能
21、实现有效整合，在原料供应、货物运输、终端客户三个层面还没有形成有效的整合，尚未对区内集群产业的原料成本、运输成本产生明显的降低效果，与终端客户的供求关系上也未形成平台式战略合作。 四、提升出口工业品示范区公共服务水平的路径 （一）二三产联动发展，促进经济结构转型升级 根据西方发达国家和邻近经济较发达的江浙经验，进入工业化后期，产业结构会发生巨大变化。宏观上，天长市需从目前的第二产业主导经济转向二三产联动发展的产业结构模式。必须大力发展第三产业，通过科技和创新来带动第二产业向高端智慧型转变，通过发展金融来加速产业资源整合，通过优质服务来加强品牌建设。微观上，一方面天长玩具示范区需在内部具备一定研
22、发设计、运输、采购、售后服务能力的企业中尝试内部剥离，将玩具服务业外化进入示范区公共服务平台，为当地全产业服务，以进一步扩大内需，提升产业发展的经济效益。另一方面，通过招商引资、金融支持等方式鼓励组建专业化的生产性服务企业，为产业转型升级提供全流程支撑。同时，政府还应通过加大第三产业财政投入、税收优惠政策，积极支持生产性服务企业的建设和发展，为其解决产业剥离后税收增长的后顾之忧。因此，二三产联动发展是天长市产业结构调整的关键所在，也是玩具产业转型发展的必由之路。 （二）加大政府职能转变，提供丰富的公共产品和服务 新公共服务理论认为：政府应服务而非掌舵（罗伯特?登哈特 等，2010）。也就是说现
23、代政府在公共服务领域与社会单元利益博弈时，应加大放权力度，调整与社会间的关系，构建一套与第三方、企业、公民等之间的协同伙伴关系，加大社会力量对示范区发展的贡献。迈克尔?波特（1998）认为，生产要素分为基本生产要素和高级生产要素，创造高级生产要素远比自然拥有的生产要素更加重要，高级生产要素又包括技术型人力资源、专业知识等（迈克尔?波特，2012）。由此可见，政府要为其集群产业提供创造高级生产要素的机制和制度，具体在玩具示范区领域：一要加大技术型专业人才队伍建设，通过加大教育投资、培育专业人才的方式，为玩具企业培育懂经营、管理和技术的复合型职业经理人，以适应新形势下产业转型升级和构建区域品牌的人
24、才队伍需求；二要建立“产学研”结合的合作机制，为玩具厂商、品牌商、设计公司及大专院校提供对接平台，探索玩具设计发展的最新趋势，促进产学研合作，为产业转型升级提供精准导向；三是为促进玩具产业内销创造条件，要改变目前以出口为主的贸易格局，要看准国内市场的需求要素，为示范区企业与国内动漫产业结合创造机会，通过发展地方动漫产业，引进知名动漫商或股权合资等形式促进玩具与动漫的结合，在资金上区内企业实际可通过抱团融资的方式，实施动漫与玩具结合，线下与线上结合，加大对国内市场的开拓。此外，政府还需通盘考量社会服务体系的建设，在市场、技术、金融、检测、信息等多维度建立专业服务体系。 （三）厚植创业文化，优化创
25、业环境 优化创业环境，就是要营造公平、诚信的市场环境，以及相对宽松的政策环境。行业协会等社会组织需发挥行业自律和遏制不正当竞争的作用，实现创业者机会均等；建立信息公示制度，促进信用中介服务业市场化发展，宣传和曝光讲诚信和不讲诚信正反两个方面的典型，建立 “黑名单”“一票否决”等制度，营造一个以诚信经营为创业根本的自由市场；政府则通过简政放权，深化行政审批改革，规范行政审批行为，实行“并联审批”和部门办事承诺制，采取“单一窗口”、无纸化等措施，减少办事环节，缩短审批流程和时限，为创业营造相对宽松的政策环境。文化是事业发展积累沉淀出来的宝贵财富，文化也会反过来对事业发展产生积极影响，厚植创业文化是
26、产业发展的基石。营造激励创业的文化环境，给企业家足够的政治话语权，提升社会对创业创新者的认可和尊重，使大力发展创新创业成为普遍价值取向，让企业家们充分行使其公民权，带头发挥干事创业精神，让优秀的企业成为集群产业的价值标杆，以更好地实现整体的精神追求和自身价值。 （四）着力资源整合，发展“共享经济” 整合就是通过资源配置的优化，来获得整体的最优。而“共享经济”的核心就是对零散资源的有效整合，从而使得一定区域内的受众个体平等获得资源的使用权。所以，“资源整合”与“共享经济”两者之间一个是手段一个是目标，“资源整合”根植于“共享经济”的方方面面。工业品质量安全示范区，在注重质量安全的同时，更深层次作
27、用是?榧?群产业的升级发展提供了一个公共服务平台，而这个平台最大的意义就是对资源的有效整合。一要科学规划示范区整体发展纲要。按照高起点、高标准的建设要求，以产业升级发展为目标，以构建生态优良的示范区为主题，按照区域经济发展总体要求统筹规划，适度超前布局产业资源整合，实现未来长远发展；二要实现人力、资本、技术、信息、贸易五大基本资源的有效整合，将五大资源统筹到一个公共服务平台，对各种内外部资源进行统一管理，提高平台管控能力，注重发挥第三方协同效应，实现信息流、物流、商流、资金流四流合一；三要充分发挥平台公共服务的共享性。示范区公共服务具有区域内非排他性，内外资源通过平台整合后具有鲜明的共享性，可
28、以降低生产成本和交易成本，提高单个企业的生产效率，也更容易获取产业发展所需的资金、技术、人才等要素。同时，在示范区平台所提供的诸如集体品牌、人才交流、技术共享、资源交换、金融支持等公共服务项目之前，还应充分做好所提供服务的风险预测和管控措施，以防止资源使用的不公、过度和无效，从而造成资源的浪费。 参考文献 （美）罗伯特?登哈特，珍妮特?登哈特新公共服务：服务而不是掌舵M.中国人民大学出版社，2010. 马骏中国公共行政学研究的反思：面对问题的勇气 J.中山大学学报（社会科学版），2006（3）：73-76. 李超，李伟，张力千国外新兴产业生命周期理论研究述评与展望J.科技进步与对策，2015（
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