1、国外城市贫困问题研究刘玉亭 陈果（南京大学城市与资源学系 南京 210093）摘要：当前我国的城市贫困问题日益突出，但这一问题至今还只是受到社会学、人口学的关注，城市地理学者对这一以人的主观行为特征为主的社会问题的研究很少，且研究深度不够。长期以来，国外社会学者、人口学者和城市地理学者对城市贫困问题进行了较为深入的研究，研究的的内容十分具体，且又非常广泛，文章旨在从城市贫困的含义和界定、城市贫困产生的背景和原因、城市贫困的特征及其应对措施等方面，对国外城市贫困问题的研究做系统综述，较全面的介绍国外城市贫困问题的研究概况，以引起我国城市地理学者对这一问题的关注。关键词：城市贫困 社会分层 贫困阶
2、层 分异城市贫困是一个世界性的突出问题，国外尤其是西方社会学者、人口学者以及城市地理学者对此给予了长期的关注。自 1970 年代中期以来，伴随着经济重构和社会转轨，在整个工业化世界，尤其在许多大城市，出现以失业、在业低收入无保障、移民贫困等为主的新城市贫困问题，使得城市贫困问题变得更为复杂。国外学者主要从城市贫困的诠释、问题产生的背景、原因、特征以及城市贫困与城市社会经济发展关系等方面对城市贫困进行了系统的研究。1.城市贫困的含义与界定1.1 城市贫困的含义 城市贫困（Urban Poverty）指的是城市社会的贫困问题。对于贫困的理解，是指在物质资源方面处于匮乏或遭受剥夺的一种状况，其典型特
3、征是不能满足基本生活之所需（Popenoe，1995） 。贫困主要包含有绝对贫困和相对贫困两层含义。绝对贫困（Absolute Poverty）的定义，确定一个低于个人或家庭不能维持最低生活水平的收入线，概括地说是指人们获得的物质生活资料和服务满足不了基本生存的需要。为了给国家或地区制定社会福利与发展政策提供依据，采用绝对贫困的概念，即根据人们实际收入水平，拥有的消费资料和得到的服务，折算成货币单位进行测量，具有较强的可操作性。在早期的城市贫困研究（Booth，1889；Rowntree，1901）中，多采用绝对贫困的概念。然而，使用绝对贫困定义，从理论上说，某个特定社会有可能不存在贫困现象，
4、这体现了使用这一概念的局限性。相对贫困（Relative Poverty）的定义，把任何社会成员中一定比例的人口看作是贫困的，具体指那些在一定社会经济发展水平下，收入虽能达到或维持基本生存的需要，但相比较仍处于较低生活水准的人群。如果一个人在一个特定的社会中被认为远远低于正常生活水平，那么他就是相对贫困。当代西方社会的城市贫困现象，更多的表现为一种“富裕中的贫困” ，即相对贫困。1.2 城市贫困的界定对于定义贫困尽管还没有令人完全满意的方法，但是为了实施社会福利等来解决城市2贫困问题，必须要有一个定量定义。国外对于一定区域范围的城市贫困人口，通常采用贫困线（Poverty Level/Line
5、）的方法（Mingione，1996） 。贫困线是指以个人与家庭的经济来源与收入状况为标准，对贫困人群做出划分。根据绝对贫困和相对贫困的含义，贫困线也分为两种：一种是以绝对的物质指标去衡量的绝对贫困线，例如美国联邦政府建立的一套计算贫困线的方法反映的就是绝对贫困，是根据足于买到维持基本生存所需食物的收入量计算的，最低食物预算即仅够购买维持人们生活所需最低限度的营养品的开支，乘以 3 就得贫困线；另一种是从社会其他成员生活水平中测量的相对贫困线，例如有些学者认为贫困的收入水平是全国中等收入的一半，从而相对贫困线就相当于全体社会成员平均收入的 50%。由于贫困线的标准过于绝对，往往忽略了许多人的隐
6、性收入来源，以及城市内部的地区生活水平差异等影响因素，从而造成在实际研究中不能反映真正的贫困者，这需要通过广泛的社会调查加于修正。1.3 城市贫困阶层的界定1.3.1 社会分层的理论所有社会都存在一定的社会分层体系，所谓社会分层（Social Stratification）是一种根据获得社会需求物品的方式来决定人们在社会位置中的群体等级或类属的一种持久模式（Popenoe，1995） 。当前西方社会学家针对社会分层的原因、功能及特征分析，产生了几种社会分层理论。首先是功能主义理论。美国社会学家戴维斯和莫尔（K.Davis Woodward, 1995） 。不同国家背景，不同时期，对城市贫困阶层
7、的界定有所区别， “底层阶级” （Underdass）和“社会排斥” （Social Exclusion）的概念经常被用来分析城市贫困阶层，指城市中存在一个被排斥在传统的社会分层结构之外的特殊的贫困阶层。瑞典学者米达尔（Myrdal，1962）最先提出这一概念，用于描述那些作为经济发展牺牲品的人们。他指出在富裕的美国社会正在形成一个由失业者、潜在失业者和隐性失业者组成的社会最低层的贫穷的阶级，他们在很大程度上被无望地从国民中分离，而无法分享他们的生活、抱负和收获（Gans，1993） 。底层阶级的概念一度被扩展到种族的范畴，尤其在美国包含大量的种族歧视和压迫的内涵，主要用于描述社会低层的黑人贫
8、困者。但最终这一概念被看作是一个关于行为取向的术语，指代那些贫困人口（而不是大部分的黑人） ，他们的行为表现为犯罪性质的、异常的、非中产阶级的（Gans，1993） 。内森（Nathan，1987）在调查了百座大城市后，提出了底层阶级的两种界定方法。广义的定义包括城市中所有生活贫穷的居民，他们缺乏技术资格或教育，与劳动力市场只有有限的联系；狭义的定义仅仅包括贫困的非洲裔和伊斯帕尼亚裔人，他们生活在集中的贫民区内，占城市人口的 5%到 10%。社会学家威尔逊（Wilson，1978；1987）总结了美国学者对“底层阶级”的讨论，得出这样一个解释， “底层阶级”包括这样一组人群，他们缺乏劳动技能，
9、或者是经历了长期失业，或者是非劳动力，也包括那些从事街头犯罪和其它脱轨行为的人，还包括那些经历了长期贫困而依赖社会福利保障的家庭。4从对“底层阶级”的种种定义中可以看出，这一概念用于解释复杂的社会现象过于简单了，它的应用很少受到它所涉及到的社会问题的实证研究的支撑，它最好被一些细致的研究所取代，比如劳动力市场动态、工作寻找、不利人群的发展模式和再就业等（Morris，1993） 。1.4 关于新城市贫困现象的解释对于新城市贫困（New Urban Poverty） ，国外学者主要在经济重构和社会变迁等国家背景下认识这一问题，Mingione 指出，在过去的 20 年里，在整个工业化世界尤其是在
10、大城市，出现了社会生活条件的严重恶化，具体表现为以下基本现象和形式：乞丐和无家可归者随处可见；高失业率和在业低入、无保障，尤其集中在社会地位低下的人群；年青人团伙的街头犯罪和暴力活动，且儿童参与率提高；在内城游荡的社会闲散人员和精神抑郁人员数量增长；大面积的住房老化和地方退化，这些以及其它的现象被赋予各种不同的概念加以讨论，但最后都暗示了属于“新城市贫困”的范畴（Mingione，1993） 。另外，新城市贫困概念无可非议地隐含有这样一个现象，即许多的大城市变的美国化，且可以明显地分为几个分割的区域：富裕区、长期贫困和边缘化的贫民窟、混乱的暴力活动多发区（Mingione，1993） 。对于新
11、城市贫困还没有一个明确的定义，界定也相当模糊（Silver，1993；Mingione，1993；Gans，1993；Morris，1993；Meef，1993） ，但基本上为归结为这样的解释，即由于经济重构（主要指经济、就业制度向后福特主义的转变）以及社会变迁（主要指福利制度的重构） ，所造成的以失业，在业低收入、无保障，种族分异，移民贫困等为主的新的城市贫困问题，表现为一个处于社会低层的新的贫困阶层的产生。2.城市贫困的特征贫困无论从方法论还是从理论视角来看都是一个困难的问题，而且它也是一个非常模糊的政治问题。它是指一部分人，因为多种原因以及不同的时期，缺乏充足的资源（这些资源能使他们的生
12、活达到由各种历史、地理条件决定的最低生活标准）的状态，从而导致了一系列有关行为和社会关系方面的严重后果。贫困的影响因素是多方面的，在西方国家，民族种族分异是关键因素之一（它在不同社会背景下起到关键作用） ，还有移民、就业、阶级地位、家庭、裙带关系和社区组织等，考虑到影响因素的多样性，贫困的具体分析相比纯粹按处于贫困线下的个人或家庭的统计数据的分析更为重要（Mingione,1993） 。因此，有必要对城市贫困的特征做具体的分析。2.1 贫困阶层的结构特征城市贫困阶层的构成较复杂，各类人群都有可能成为贫困者（Spencer,1985） 。按比例结构，儿童、残疾者、老人、在业的低收入者和临时性失业
13、者，以及少部分有劳动能力的个人，是主要的贫困者（Steward,1993） 。从年龄与性别结构来看，老人、妇女及儿童等弱势群体（Vulnerable Groups）通常是贫困阶层的重要组成部分。近年来对米兰、那不勒斯等意大利城市的研究表明，年青人正成为该地区贫困阶层的主力军，约 45%的社会救济对象多为 1844 岁的中青年，其中以2534 岁的比例最高，他们大多数来自低收入家庭，受教育程度低，就业面狭窄（Zajczyk,1996） 。另外，对美国无家可归者群体的研究发现，相比 20 世纪 60 年代，他们更为年轻化（Takahashi, 1996） 。从就业特征角度，失业与在业低收入是导致欧
14、美城市贫困的主要原因。欧洲国家因为其劳动力普遍供大于求，以及良好的福利政策，城市贫困阶层中大多是主动失业者；而在美国，失业率已降到最低水平，但在劳动者充分就业的同时，劳动者的报酬增加较少，造成城市贫困阶层中大部分是在业的低收入者。另外，外来移民构成城市贫困阶层的一部分，在发达国家主要指外国移民，而在发展5中国家主要指涌入城市的农村移民。另外，在美国由于种族歧视等原因，有色人种构成了一个特殊的贫困群体。2.2 城市贫困的经济分异特征以占有工作机会的缩减和不稳定劳动力市场的固定形式为特征的后福特经济和就业制度，使得没有受过教育和职业素质培养的大部分人，很难避免或逃脱贫困陷阱（Mingione,19
15、93） 。经济排斥相比社会或制度的隔离，对城市贫困的产生演化更为可怕（Gans,1993） 。西方国家的底层阶级已经成为一个不仅受到社会或制度隔离，也受到经济排斥的贫困阶层。经济排斥的结果是，伴随着每个发达国家就业规模和类型的变化，表现为恶劣的报酬工作、临时工和弹性工（主动的和被动的） ，非正规经济活动（部分合法和部分不合法）的增加。每个国家面临着下岗时间增加、从未工作的年青人和其他一些人数量增加、可能再也没有全职工作的下岗中年人数量增加。这些都从产生原因及发展演化机制上刻画了城市贫困的经济分异特征。另外，威什尔（Wessel,2000）指出，西方资本主义城市因经济重构发生空间的变革，“双城”
16、 （Dual city）和“社会空间分离” （Socio-spatial Division ）显示了技术改革、劳动力市场调节、社会经济分异和社会层化等的一系列关系。通常的，城市空间组成被展望为一个极化的形式，正如城市中贫富区域间的鸿沟。政策被描述为不充分，或者新自由主义经济压力的反应。2.3 城市贫困的社会分异特征贫困是一个被剥夺充分的权力和资源的过程，贫困人口的行为形式不同于非贫困人口所采取的典型的行为方式，贫困人口是因为被剥夺、被排斥才这样做，不是因为他们的行为异常，而在主观上想危害和扰乱非贫困人口宁静舒适的生活方式（Mingione,1993） ，客观上它是社会分异的结果。美国学者刘易斯
17、（Lewis,1996）通过对墨西哥、波多黎哥贫民窟的调查，在 1950 至1960 年提出了关于“贫困文化”的著名理论。他认为贫困者由于脱离社会主流文化，往往表现出独特的价值观念与生活方式，这种文化由于贫困阶层的内部交往，而得以强化并世代传递。默里（Murray）在对美国黑人贫民区的研究中，发现贫困者的行为与社会核心价值观念有很大的冲突，他们大多不愿自我奉献，努力工作、遵守法律规范和维护家庭的完整。在这种独特的亚文化氛围下， “生活在社会底层的人们不能建立积极的价值观念和人生信仰，导致物质生活的匮乏和失败的人生经历” （Greenstone,1991） 。贫困文化观的批评者认为，这恰恰是责怪
18、贫困受害者要为他们自己状况负责的一种更加老到的办法。他们的观点认为，不是文化价值观而是社会不公正引起了贫困（Popenoe,1995） 。他们认为社会制度结构等客观因素，例如权力、财富及其它资源分配的不平等，造成了贫困在家庭中的世代传递。贫困家庭的后代由于身处社会底层，无法享有足够的教育与就业机会，因而在争取社会认同感及向上层社会流动时受挫，从而形成贫困的代际传递（Gans,1971;Miliband,1974） 。另外，有些学者认为，对于城市中的贫困区，居民普遍存在一种耻辱心态，贫民区的人们被社会所隔离，区内居民的耻辱心态和区外居民的歧视心态使贫民区的人们被社会隔离，包括生活、工作和日常活动
19、，这加剧了内在社会分异和隔离，从而减少个人相互的信任感，扰乱了社会的团结稳定（Wacquant,1993） 。2.4 城市贫困的地域分异特征社会学和地理学对城市贫困的共同关注，较为深入地探讨了城市贫困的地域分异特征。1920 至 1930 年代，芝加哥社会学派代表人物罗伯特.帕克（R.clark）对城市中的社会问题，如犯罪、贫民窟、移民集聚区等给予了关注，注意到城市居住区的社会同质性，并提出了社会经济发展，文化、宗教、种族差异性等，与多种社会群体的地理分布之间存在作6用关系。随后一些学者提出了一系列城市地域结构的经典理论。厄内斯特.伯吉斯（E.Burgess,1923）提出了最早的城市地域结构
20、理论同心圆理论（Concentric Zone Model） 。他通过对芝加哥城市的调查，提出由中心向外缘五个层次的圈层地域结构，并首次把城市按贫富区域划分开来。他认为贫民区之所以集中在过渡地带，在于 1880 年代至1920 年代美国工业化势头吸引了大批贫穷的欧洲移民，他们大多选择住宅低廉而且紧邻工厂区的地带落脚，由此产生“涟漪效应” ，推动早期移民，以及城市中产阶级和其他富裕阶层向城市外围的居住迁移。霍伊特（H.Hoyt，1939）通过对住宅租金的研究，指出低级住宅区不完全呈同心圆状分布，随着高收入阶层的外迁，低收入阶层也可能搬入被弃置的原高级住宅区，并在其他地域基础上形成扇形模式（Sec
21、toral Model） 。随后美国地理学家哈里斯和乌尔曼（Harris&Ullman,1945）对上述两种模式的修正，提出了多核心模式（Multiple Nuclei Model） ，指出城市具有两个以上的市中心，城市低级住宅区可能围绕中心商业区、重工业区等多个核心分布。社会不平等依据不同的模式被转化为居住的差异，简单的说，高地位群体被分隔到他们想去的地方，而低地位群体则被分隔到他们被允许去的地方（Landanyi） 。西方发达国家城市基本上按社会阶层分化形成相应的地域结构，较富裕者通常居住在环境清净的郊区，而贫困者因不能支付昂贵的交通费和房价，只能留在市中心的贫民窟。但存在一些新现象，如澳
22、大利亚的一些主要城市，由于现代交通工具的普及和郊区化的蔓延，出现贫困阶层由市中心向郊区分散的趋势（Badcock,1984） 。另外 1970 年代以来，在许多人离开大都市的同时，分析家们注意到，中产阶级选择留在中心城市的人越来越多特别是那些单身人士、无子女夫妇和四海为家者，相应地从前那些不起眼的主要由贫困人群居住生活的街区被“绅士化” （Gentrication）了，也就是说，街区中穷人的位置被专业人士取而代之了（Popenoe,1996） 。绅士化一定程度上带来了城市中心的复兴，同时造成城市贫民因无法承担改造后的房租，而失去原有住所，甚至成为无家可归者（Homelessness） 。3.城
23、市贫困的产生背景和产生原因3.1 产生背景贫困问题在西方国家越来越显化，尤其在城市， “无家可归” 、年青人犯罪、 “街头暴力”和“非正当”经济活动趋向于激化贫困问题。贫困问题的显化迫使国家做出反映，但不同背景下新贫困产生的不同的社会结构又影响着国家对这一问题所做反映的本质。国家在某种程度上可以通过具体的政治活动，调动阶级结构而产生不同的社会结构，而对于社会结构的认识，尤其对新城市贫困的解构，社会学的分析往往受到实践经验和传统原则的影响，也考虑到国家党派斗争等多种因素（Silver，1993） 。因此，在充分考虑全球经济重构和社会转轨的宏观背景下，立足于国家层面，应用比较分析来认识城市贫困问题
24、是较为合理可行的。正如新的社会历史经历了“在向工业化的巨大转变中产生了工业阶级”的过程一样，一个“底层阶级”的产生，扩展到城市贫困问题的产生也应被看成是一个历史过程。工业革命以来，随着全球工业化、城市化、市场化的发展，大量农村剩余劳动力的产生和城市人口的迅速增长，以及私有制和市场化发展带来的分配不公、贫富差距的扩大，使得社会分化趋势明显，生活在城市中的一部分人，出现生存危机和生活困境，从而形成贫困阶层。尤其是自 1970 年代中期以来，经济重构和社会转型，以及相伴而生的产业重构、就业系统重构和社会福利制度的变革，构成新城市贫困产生的宏观背景（MinGione，1993；Silver，1993；
25、Neef，1993） 。另外，对各国城市贫困产生背景的理解应该注重实证经验基础上的系统的国家间的比较分析，包括当前城市不平等以及种族、民族、阶级分异形式的国家差异分析等7（Wacouant，1993） 。律夫（Neef，1993）基于国家背景的比较分析指出，大规模失业引起的新城市贫困，在英国，伴随其它各种问题成为一种地区现象；在法国，主要指少数群体，如外来贫困人口、孤寡老人和没有工作经验的年青人；在德国，考虑到享受物质补偿的个体差异，以及政府处理对策的不同，失业为主的新城市贫困首要地被看作个人问题，即便是在明显萧条的地区。因此，在充分考虑了全球变化背景的基础上，立足于国家背景分析，主要包括国家
26、经济社会发展历程、经济结构调整、社会转轨以及体制改革等背景分析，将有助于认识城市贫困的真正原因。3.2 产生原因西方社会科学家普遍认为，贫穷不是穷人的过错，而实在是受害者无法控制的环境的结果（Ryan，1976） 。对于城市贫困产生原因，西方学者有许多不同的解释。3.2.1“贫困文化”的存在奥斯卡刘易斯（O.Lewis，1966）在对墨西哥和波多黎各贫民窟居民进行一系列研究后指出“贫困文化” （Poverty Culture）的存在，它指的是一套穷人具有的规范和价值观。这种贫困文化的特点包括屈从意识、不愿意规划未来、没有实现理想的能力以及怀疑权威，像任何一个文化传统一样，贫困文化能使自身永久存
27、在，从而使贫困者及其家庭陷入贫困的恶性循环之中。先前许多学者从个人与家庭的角度具体分析了城市贫困产生的根源（Booth，1889；Rowntree，1901；Webb；Harry） ，一定程度上可作为刘易斯“贫困文化”观点提出的支撑。他们指出个人和家庭的原因，如个人工作收入的不足，失业、衰老、缺乏健康，以及家庭主要经济来源的丧失，是城市贫困产生的根源。3.2.2 城市贫困的结构性解释60 年代末和 70 年代初，许多社会学家开始对那些集中关注贫困者个人以及文化素质的贫困解释感到不满。他们开始寻找贫困的结构性解释（Structural Explanation of Poverty） ，这些解释把
28、贫困归因于社会持续的不平等，例如权力、财富以及其他资源分配等，这些不平等实际上迫使一些人处于贫困。社会冲突学派认为，社会是由代表不同利益的社会群体组成，在社会群体的利益争夺中，必然产生一些处于相对弱势的群体，资本主义社会权力机构的不合理，使他们无法脱离社会经济与政治生活的边缘，而长期陷入物质与精神生活的窘迫状态，成为相对稳定的贫困阶层。贫困阶层均处于权力等级的最低级，他们处于有限的社交网络，能够控制或获得的财富也有限，从事的工作大多是体力劳动性质的（Dahrendorf & Collins） 。3.2.3 城市贫困的功能主义解释贫困的功能主义解释代表另外一种观点，以社会学家帕森斯（T.Pars
29、ons）为代表的结构功能主义认为，发达的工业社会系统，由各种社会角色构成，这些角色必须有人扮演，而且还要彼此协调一致（Alexander，1987） 。因而，社会为了维持有效的均衡，对较为重要的社会角色，往往赋予较丰厚的报酬，以鼓励人们参与竞争；相反，对重要性较低的角色，则提供较少的报酬。一些人由于先天才能或受教育程度低下，只能从事重要性较低的职位，获取较少的社会报酬，以致成为贫困者或“穷人” 。按照这一理论观点，贫困阶层的产生与存在，与富裕阶层的存在一样，是社会均衡发展的功能需要。3.2.4 贫困的社会经济根源马克思（Karl Marx）通过对资本主义生产过程的研究，指出了资本主义城市贫困问
30、题产生的根源在于资本社会与经济制度的不合理性。他指出在资本积累过程中，资本家为获取更多剩余价值，不断提高劳动生产力，改进技术水平，使资本有机构成提高，从而造成劳动力相对过剩，这部分相对过剩人口包括流动过剩人口、潜在过剩人口和停滞性过剩人口三种存在形式。其中停滞性过剩人口包含了生活在社会最底层的失业者和贫民，如流浪者、丧失劳动力者等。他同时指出了无产阶级贫困化的普遍发展规律， “在社会的衰落状态中，工人遭受的痛苦最深” ，而“在社会的增长状态中，工人的毁灭和贫困化是他们的劳8动的产物和他生产的财富的产物。就是说，贫困从现代劳动本身的本质中产生出来。 ”（Marx，1844）3.2.5 城市贫困的
31、社会地理学解释当代社会地理学者也对城市贫困问题给予了关注，他们的解释充分体现了地理学的综合性、区域性特征。他们指出，贫困的影响因素是多方面的，经济损失、社会排斥、制度分割、就业机会缺乏、民族、种族起源、文化特征、异常行为形式和空间聚集都有助于分析贫困问题（Mingione，1993） 。威尔逊的研究也重视了底层阶级集中居住区贫民窟的地理分析，指出产业重构导致大量蓝领工人失业，他们仅得到来自于信息化过程，以及因中心城市住区与工作地点不匹配的部分补偿，结果是年青人和有较好教育程度的黑人移往郊区，而从制造业分流出来的处于不利地位的人群出现，并被陷在都市中心区（Morris，1993） 。对于新城市贫
32、困的产生原因，可解释为自 1970 年代中期以来，在经济重构和社会转轨，以及相伴而生的家庭破碎比例升高，以及社会救助作用缩减的背景下，高比例、大规模的失业、促发“新城市贫困”现象，其核心就是长期的失业和反复的失业人员，另外一部分就是妇女，尤其那些因家庭破裂而出现的单身母亲，产生新城市贫困的原因，除了当地就业问题，还有贫穷的国家保障救济以及社会保障体系的不完善（Mingione & Morlicchio，1993） 。另外，美国后现代地理学家 L.Yapa 的观点也较为新颖。他倡导后现代主义地理学的地方化研究传统，认为当代贫困研究的意义在于与“地方性”结合，即探讨“特定地区的特定人群的贫困原因”
33、 。他在对美国费城贫困社区的研究中，具体讨论了费城非均衡的交通体系、地方消费结构的差异，以及独特的社区文化对费城贫困阶层和贫困社区的影响，为解决城市贫困问题提出了具体对策（Yapa，1996） 。4 城市贫困的应对措施城市贫困成为世界性的突出问题受到国际社会的普遍关注，各国家和地方政府对城市贫困都采取了相应的解决对策。主要集中在扩大就业和建立良好的社会福利政策等方面。4.1 扩大就业失业问题是导致城市贫困的主要原因之一，因而扩大就业就成为各国反城市贫困的主要对策之一。斯泰克（Stack,1978）对许多国家的研究表明，无论在任何经济发展阶段，政府鼓励支持部分产业发展，积极制造就业机会的政策，都
34、具有平衡社会差异的效应，通过促进收入的均衡分配，在一定程度上缓解了城市贫困问题的激化。另外，经济学者进一步指出，在城市中开展大规模的公共设施建设、环境改造工程，能为社会提供大量的公共就业机会，从而缓解城市贫困（Keyserling,1967） 。基于不同的国家政治经济制度的背景，各国采取的扩大就业的具体对策存在差异性。美国在 1930 年代的大萧条时期以来，从未采取大规模的社会经济政策来主动为穷人创造就业机会。1990 年代曾有人提出“工作共享” （Worksharing）的概念，即减少工人平均工作时间以保证工人的就业率（Neef,1993） 。但大部分人认为，工资不是个人唯一的收入来源，且一
35、定时期内，工作共享必然带来工资水平的降低，只有将“工作共享”与税收、政府转移支付等再分配的手段，以及最低工资保障制度相结合，才能有效地解决失业引发的贫困问题（Gans,1996） 。欧洲国家强调以政府干预经济，刺激“有效需求” ，提高就业率和解决就业问题。此外，欧盟曾采取社会行动为特定地区、行业、群体创造就业机会，以补偿因产业结构转化而造成的结构性失业，以解决由此引发的贫困问题。4.2 社会福利安德森（E.Anderson，1990）提出了体现资本主义福利政策的三个领域：家庭与自愿9机构的援助，政府的直接干预和市场经济的作用。在南欧一些国家，家庭纽带与社会自愿团体在社会福利中发挥很大作用，政府
36、鼓励私有企业发展和私有化的就业方式。在英美等崇尚“自由主义”的国家，个人贫困被视为市场经济下劳动力竞争的结果，政府提供的社会福利水平较低，往往家庭和市场机制无法满足其生活需要时，社会福利项目才给予直接帮助。而在北欧一些“高福利”国家，采取完全的“福利主义”模式，政府直接提供多样的福利保障形式，避免社会成员因各种原因陷入贫困。欧洲国家多年的“高福利”政策，给政府带来巨大的财政压力，并造成低收入者对福利的依赖性（Welfare Dependency） 。因而 1970 年代后期以来，各国纷纷改革其福利制度，提出了一些创新的社会福利项目。例如， “契约参与式” （Contractual Involv
37、ement）的福利计划，即要求参与者在享受福利待遇的同时，必须履行该计划所规定的责任义务（Donzelot,1991） 。美国的社会福利改革体现在，社会福利对象由“单纯被动地接受服务的人” （Client-recipient）转变为“积极地利用社会服务的市民” （Citizen-recipient） 。美国许多州设置了工作福利制（Workfare）计划，即试图要求人们在领取福利的时候参与培训或教育计划，以促进他们经济上的独立。1988 年通过的家庭援助法案设立了一项重要条款，即开创“工作机会与基本技能” （Job Opportunities and Basic Skills ,JOBS）的计划
38、，目的在于为穷人提供教育、职业培训和就业安置，以增加穷人就业机会，结束贫穷的恶性循环。4.3 贫民区更新改造和贫困阶层住房建设住房短缺是城市贫困阶层的主要特征之一，因而加强对城市贫困区的更新改造，适当解决城市贫困阶层的住房问题成为应对城市贫困的重要举措。菲律宾在马尼拉等城市推行“社区抵押计划” （the Community Mortgage Program）取得了很大的成功（Berner, 2000） ；世界银行的贫民区升级研究项目（the World Banks Slum Upgrading Approach）通过旨在改善贫民区的环境和服务设施，以提高居民的生活质量，从而对解决城市贫困阶层的
39、居住问题也起到了积极的作用（Werlin, 1999） 。然而，所谓针对城市贫困人口的安居工程，最终因开发成本高，贫困人口无法承担高房租，开发商无法收回高开发成本，而使其实施的效果并不理想。4.4 发展地方经济着力发展地方经济来解决贫困是其中之一。例如在德国，面对新的城市贫困，地方政府采取了三种政策加以解决：（1）实施统一的就业政策以阻止潜在的贫困的产生；（2）着力于保持良好的社会救济，主要对社会边缘群体；（3）通过缩减对社会贫困群体的直接服务来阻止社会成本的上升，目的是节约大量的资金用于发展地方经济，扩大地方政府的财政基础（Neef,1993） 。另外，通过社区整合，打破社会隔离现状，建立融
40、洽的社会网络，也是解决城市贫困的措施之一（D.A.Reingold, 1999；） 。参 考 文 献1 Badcock, Blair, 1984, Unfairly structure cities, Black, Oxford2 Badcock, Blair, 1997, Restructuring and Spatial Polarization in Cities, Progress in Human Geography, Vol.21(2)3 Booth, C, 1889, Life and labour of the People in London, William and Nor
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