1、检察机关在行政公益诉讼中的角色定位张 猛（山东科技大学 文法学院，山东 青岛 266510）学号：2012021657摘 要：近年来随着我国对外开放和经济政治生活的日益复杂多变，相关配套措施和经济体制改革转型，带来了许多不规范不合理的行为和现象，诸如垄断、不正当竞争、侵犯消费者权益、价格违法、乱开发土地、政府违法审批招标公共工程等扰乱社会经济秩序案件，因政府为追求业绩而不考虑当地环境大量引进高污染、高消耗企业忽视对环境污染的治理导致的环境污染案件以及伴随着工业化、城市化、现代化进程和人口的大量增加而导致的环境负担加重和过度利用开发自然资源违法我国对自然资源保护的案件在近几年十分突出。能不能存在
2、一个组织，它象征着国家的正义，用国家的力量去惩处这些危害成为公共利益的保护者，为公共利益撑起了一个保护罩。作为法律监督者拥有国家权力的检察机关就承载了我们的期望。我国 1990 年行政诉讼法虽明确规定了检察机关有权对行政诉讼进行法律监督，但长期以来由于其程序规定的原则性和制度保障的滞后性，使检察机关提起行政公益诉讼的工作一直未予启动。因此为什么选择检察机关成为行政公益诉讼的启动主体，作为我国法律监督机关的检察机关又该在行政公益诉讼中扮演何种角色，如何行使它手中的权力保护公共利益就成为我们研究的问题。关键词：行政公益诉讼；外国检察机关；角色定位；建立与完善诉讼制度一、行政公益诉讼的概述（一）行政
3、公益诉讼概念在外国有“public interest litigation”的说法，这就是我们所提到的公益诉讼。现在大部分学者把公益诉讼划分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，现在我们主要论述行政公益诉讼。关于行政公益诉讼的概念，我国的各位学者都形成了自己的理论，在法律上并没有形成统一的概念。有的学者认为，我们现在所说的行政公益诉讼就是指公民、法人和其他组织在发现有侵害社会公共利益的情况，并且这种侵害公共利益的行为是由行政机关及其工作人员的行为造成的话，可以以自己的名义向法院提起诉讼来保护公共利益 1；有一部分学者则坚持行政公益诉讼就是只要是在行政主体的作为或不作为的行为造成了公共利益的损害，而不是
4、侵害私人利益有特定的关系人的情况下，任何人都可以提起诉讼来维护社会公共利益。有的学者则认为行政公益诉讼是由法律规定的特定的当事人为维护公共利益而提起的行政诉讼。有的学者认为行政公益诉讼是一种新型的诉讼制度，是指无利害关系人在发现有行政机关及其工作人员的行为违法并且侵害了社会的公共利益时，可以向法院提起诉讼要求法院维护公共利益的资格。 （二）外国检察机关提起行政公益诉讼的考察 行政公益诉讼作为一种新型的诉讼制度，虽然各国对此的称呼各不相同，但是在国外已发展的十分成熟。大陆法系的国家在检察机关参与诉讼制度这一方面表现较为突出，历史上最早规定检察机关提起行政公益诉讼的是德国巴伐利亚这个邦。巴伐利亚邦
5、在其行政法院中设立了检察官这一职位，专门负责对行政机关的违法行为提起行政诉讼。就像德国联邦行政法院法规定的“联邦最高检察官、州和地方公共利益代表人，参加联邦最高等行政法院，州高等行政法院和地方行政法院的行政诉讼，他们是行政诉讼中的法定代表人。 ”2由此可见德国是十分重视保护公共利益，设立了公益代表人诉讼制度是德国行政公益诉讼的一大特色。美国在这方面与英国存在着许多相似的地方，在美国行政公益诉讼制度被称为“私人检察总长制度” 。根据美国法律的规定，美国的国会通过制定法律授予公民或其他团体针对行政机关及其工作人员违法的作为或不作为侵害公共利益的行为有提起诉讼的权利。联邦最高法院的法官勃瑞威尔曾经说
6、过， “无论何时，只要是被指控的行为涉及到整个合众国的国家利益，涉及宪法规定的国家事务的核心内容，涉及到国家保护全体公民平等的权利义务时，联邦和州的检察总长都有提起公益诉讼的权力” ，这当然包括了提起行政公益诉讼的权利力。 这就表明了美国联邦的检察总长可以从维护国家利益和公共利益的角度出发，介入到行政公益诉讼中去，除此之外，美国的其他法律也赋予了检察机关提起行政公益诉讼的权力。通过对国外各国行政诉讼制度的考察，我们可以发现检察机关在行政公益诉讼中发挥着重要的作用，检察机关作为提起行政公益诉讼的主体之一为维护公共利益而提起行政公益诉讼的活动已经越来越广泛。像是英美这些主张个人至上，推崇私人利益大
7、于一切的国家，现在随着社会政治经济生活各个方面的日益复杂，也开始注重对公共利益的保护逐渐由个人本位转变为社会本位，国家权力也越来越多的开始干预私人领域。检察机关作为国家利益和社会秩序的代表也开始进入私人领域，当出现侵害国家利益和公共利益的时候，为维护社会公共秩序而提起公益诉讼。正如俄国的法学家穆拉耶夫所说的“检察机关，这些公职人员的使命，按职务来说，主要是使他们在司法方面成为法律的监督者，公共利益和政府机关的代表” 。 二、检察机关在我国行政公益诉讼中角色定位的探究(一)我国行政公益诉讼启动的适格主体建立和完善行政公益诉讼制度以维护社会公共利益已经成为学者的共同呼声，从我国行政法的发展过程中可
8、以得出，行政公益诉讼的启动主体逐渐从受害人提起诉讼发展到有利害关系的人提起诉讼再到现在的民众诉讼，行政公益诉讼的启动主体范围在不断的扩大，对行政机关及其工作人员的行为的审查也愈加频繁。根据法学界目前的做法是将行政公益诉讼的启动主体归结为三类：公民、社会团体和国家检察机关。 3普通的民众若是作为行政公益诉讼的启动主体可以在最广的范围内发现侵害公共利益的行政行为，及时提起行政公益诉讼以更好的保护公共利益的实现。但是我们不能忽视的是由公民提起行政公益诉讼的最大缺陷是公民的负担过重，比如因提起行政公益诉讼而产生的诉讼费用问题，因“民告官”所要承受的压力等等这些问题都给普通的公民造成了沉重的负担，打击了
9、公民提起行政公益诉讼的积极性。而社会团体作为行政公益诉讼的启动主体不光具有了公民提起行政公益诉讼的优点外，同时具有作为一个团体组织而与行政机关相抗衡的力量，费用问题和力量不平衡问题就得到了解决，但是社会团体作为公益诉讼的启动主体也并不是完美的，社会团体作为一个整体是在其成员某一方面利益一致的情况下才得以成立的，是以维护自己成员的集体利益为存在的前提若是对某一案件一部分成员获益，而另一部分成员不获益或者与其成员的利益直接无关的时候，在社会团体内部就会产生很大的分歧，这是社会团体就很难协调其成员的利益很难克服来自成员的压力提起公益诉讼了。所以社会团体在提起行政公益诉讼的范围就会缩小，仅仅局限在与该
10、社会团体或其成员有利害关系的公益案件了，而对于剩下的绝大部分不在社会团体利益范围内但侵害了国家和社会公共利益的行为就不能制止，合法权益就得不到保障了。检察机关作为国家利益和社会利益以及法律秩序的维护者，在公共利益遭受侵害的时候，应有维护公共利益的义务。在有公共利益遭受侵害时，在公民和社会团体都没有提起公益诉讼来保护公共利益的情况下，检察机关提起是必要的。作为国家机关，检察机关可以以这一特殊的身份与侵害公共利益的行政机关相抗衡，同时检察机关不存在克服内部成员利益分歧的情况，因此由检察机关提起行政公益诉讼有着公民和社会团体所不具有的优势。(二)检察机关在我国提起行政公益诉讼的可行性研究在我国目前的
11、行政诉讼法制度中检察机关作为国家的法律监督机关的法律监督职能没有的到真正的发挥，因此从更有利于维护公共利益的角度出发，应该确立检察机关作为行政公益诉讼的重要启动主体的地位。（1）检察机关作为行政公益诉讼的启动主体有利于更好的利用司法资源检察机关作为国家机关以国家力量为后盾，可以与行政机关保持一种表面的力量平衡，比较容易获得第一手的信息掌握案件的线索，公民、法人和其他组织出于对检察机关的信任就自己所知道的案件情况会积极的向检察机关举报、控告和反应。这样检察机关就能快速的了解案情，介入到案件中。根据法律的规定检察机关本身就承担着一定的诉讼职能，所以对于诉讼中的调查取证，派员参加诉讼以及诉讼程序方面
12、的问题检察机关是非常熟悉的，在调查的专业设备和熟悉的专业人员方面存在着很大的优势。就当前所发生的各种侵害国家和公共利益的案件的考察，不难发现这一系列的案件都存在着案情复杂、情节严重、社会的影响广泛，非一个人一个组织就可以解决的，所以由检察机关担任行政公益诉讼的启动主体可以减少这一方面的诉讼成本，提高诉讼效率。 4（2）检察机关提起行政公益诉讼体现了正义和公平的价值要求正义和公平是每部法律的价值追求，当然也是行政诉讼法的价值要求。根据无救济就无权利的理念，要求若要权利得到切实的行使，就必须要规定和完善对这项权利的救济制度，使权利人在权利遭受损害时可以投状有门，遭受的损失可以得到补偿。在这一点上，
13、公共利益是缺乏的，目前我国存在的国有资产的流失、环境和自然资源的破坏和污染正陷入利益得不到救济的困境中。这些关系到国家利益、社会利益的案件就是因为启动主体不明确而一直在受损害的环境中挣扎。检察机关作为公平和正义的化身，有义务去保护国家和社会公共利益。 尽快建立检察机关启动行政公益诉讼的一整套制度，可以使正在遭受危害的公共利益的行为得到制止，使受到危险的可能的公共利益提起得到保护。(三)检察机关提起行政公益诉讼的制度安排的设想（1）检察机关在行政公益诉讼中的身份定位 检察机关其实自身有许多身份，在刑事诉讼中，检察机关担任着公诉人的地位；在法律监督过程中，它又担任着监督者的身份。而在行政公益诉讼中
14、，检察机关又该以什么样的身份进入行政公益诉讼中，是以公共利益代表人的身份、公诉人、监督者还是原告。在行政公益诉讼中检察机关若是可以以原告的身份参加到行政公益诉讼中，享有原告人的身份和地位，行使原告人在诉讼中的权利，履行其义务，是更能发挥检察机关的职能，更好的保护公共利益的。公诉人的身份只适用于检察机关参加刑事诉讼，而若是单纯的使用公共利益代表人亦或是监督者的角色是，无论是哪一个，都只会是检察机关在行政公益诉讼中的权利缩小，不利于检察机关提起行政公益诉讼的积极性和主观能动性的发挥，当然也就使维护公共利益的效果减半，而且在实践中也是不易操作的。 5因此，检察机关以原告人的身份进入行政公益诉讼是最佳
15、的选择。（2）检察机关提起行政公益诉讼的方式在我看来在面临公共利益遭受侵害的情况下，检察机关在启动行政公益诉讼时可以有两种选择：一种是依职权，一种是依申请。依申请提起是指当公民、社会团体发现有公共利益遭到侵害的情况下，可以向检察机关提起申请，要求检察机关提起行政公益诉讼来维护公共利益，这样既可以避免因提起行政公益诉讼而给公民造成的负担和压力，同时又可以发挥公民在提起行政公益诉讼中的优势，在更广范围内快速及时的发现侵害公益的行为，方便更好的维护公共利益；而依职权提起是指检察机关可以不用等待公民和社会团体的申请，在发现有侵害公共利益的违法行为时，主动依照职权提起行政公益诉讼来保护公共利益。其实随着
16、经济的快速发展，社会生活的日益复杂，在实践中发生的侵害公益的案件大部分时候是非常复杂的，而且产生的后果比较严重，社会影响也比较恶劣，关于这一类案件若是单纯由公民和社会团体提起是很难能够得到实际效果的，社会利益也很难得到切实的维护，同时把社会的整体利益维护压在个体或是一个团体上也是不公平的，所以对于这种重大的疑难的案件，我们应该强制性的规定检察机关必须依据职权提起行政公益诉讼代表国家承担起维护公共利益的职责和义务。在这种强制性检察机关追诉的情况下，就是说检察机关应该或必须提起行政公益诉讼而没有提起因此而使公共利益遭到极大损害时，检察机关就要对其不作为的违法而承担法律责任。 6而对于一些相对影响较
17、小，情节轻微，社会危害性不大的案件，则可以由三类主体任意选择。在这样的安排下，可以发挥公民、社会团体和检察机关三类主体各自的优势，更好的维护公共利益。例如在出现了企业造成了环境严重污染的情况下，当地的居民和一系列的环保组织都提出了抗议，但该企业仍然一意孤行继续污染环境造成了恶劣的社会影响，而当地的环保部门或者政府却置之不理，在当地检察机关发现或知道后就必须采取措施。（3）检察机关在行政公益诉讼中所享有的诉讼权利在理论上说检察机关若是位于诉讼原告的地位，那么它应该也就享有了原告人的所享有的权利，但是由于行政公益诉讼相较于一般的诉讼的特殊性，那么我觉得检察机关在行政公益诉讼中所享有的权利也应该有一
18、定的特殊性。首先，在一般诉讼中原告都是与案件有直接利害关系的人，所以只要其认为自己的合法权益遭到侵害就可以提起诉讼维护自己的合法权益。而行政公益诉讼不同，由于检察机关与案件没有直接利害关系，而且检察机关作为国家机构手中握有很大的权力和很好的司法资源，所以可以要求检察机关在决定提起行政公益诉讼之前要充分利用手中的权力和司法资源进行充分的调查取证，在掌握了相关的侵害公共利益的证据之后再向法院提起行政公益诉讼，因为涉及公共利益的这类案件一般牵涉广泛、司法成本是比较高的，这样的话可以避免因为证据不足而被撤回起诉或驳回诉讼请求由此带来的司法浪费。其次是关于诉讼费用问题，由于检察机关提起行政公益诉讼的目的
19、是维护公共利益的，所以既然是为了维护公共利益的话，法院不应向检察机关收取诉讼费用。如果向检察机关收取诉讼费用会打击检察机关的积极性，而且检察机关不是受益者者，这对检察机关是非常不公平的。三、建立与完善检察机关提起行政公益诉讼制度在确立了检察机关提起行政公益诉讼的前提下，我们应该考虑的是怎样可以使检察机关更好的行使这一职能。（1）建立内部职能部门。可以在检察机关系统内部设立一个公共利益维护委员会，专门就侵害公共利益的行为和案件进行管理和提起行政公益诉讼。这主要是因为，若是不设立一个专门的部门，而分摊到各个部门时，往往会出现在检察系统内部各个部门之间相互推诿，对责任相互推卸，不利于公共利益的维护。
20、 7（2）确立行政公益诉讼检察建议前置和原则上不允许撤诉原则。根据我国行政机关、检察机关和法院这三大机关的地位和分工而言，各个机关都依法在自己的职责范围内行使权力履行职务，虽然各自都受到彼此一定程度的制约，但是从提高效率、保持三大机关运作效率而言，各个机关不应相互干涉太多。所以从这一点出发，在检察机关处理此类公益案件时，应要求检察机关先向作出违法行政行为的机关提出检察建议，告知其侵害了公共利益，建议其立即停止侵害、赔偿损失，如果该行政机关立即改正了违法行为，检察机关则不必再提起行政公益诉讼，这样做既可以提高效率、节约成本，又可以及时的保护公共利益。 8当然在行政机关置之不理、不予改正的情况下，
21、检察机关就必须要提起行政公益诉讼，要求法院作出判决维护公共利益。（3）在行政公益诉讼中检察机关的举证责任问题。虽然检察机关拥有很大的举证能力，但是不能因为这样我们就增加检察机关的举证责任。检察机关在行政公益诉讼中只需要对公共利益可能或已经造成的损害事实和一些在诉讼中发生的程序性问题承举证责任即可。在行政公益诉讼中，被告也是应该像在私益诉讼中一样承担主要的举证责任，检察机关只是由于具有较强的与行政机关的相抗衡的诉讼能力而更加有利于证明案件事实保护公共利益，而不是因此增加其诉讼负担。 9这样的安排是公平的，是更有利于维护公共利益的。四、结语随着经济的发展和社会生活的日益复杂，人们对行政权的需要增加
22、，行政权发挥作用的空间正在快速扩大。行政权是把双刃剑，极度膨胀的行政权在维护公民、法人和其他组织合法权益的同时，因为相关监督机制的缺乏，行政职权的滥用、行政工作人员的腐败问题层出不穷，行政权成为了为官员谋取私人利益的手段。因此就我国目前的情况而言，为了保护国家和公共利益，限制行政权力，对行政权力的行使加强监督，确立行政公益诉讼制度就不容刻缓。确定行政公益诉讼启动主体是行政诉讼制度建立所必须面临的首要问题，也是确保行政公益诉讼在实践中得到最好发挥功能要解决的重要问题，若是这个问题得不到很好的解决的构建行政公益诉讼制度就成了海市蜃楼仅仅停留在书面而无法运用于实践。 10定位检察机关在行政公益诉讼中
23、所扮演的角色又是确定行政公益诉讼启动主体的关键问题。因此，现阶段，借鉴外国的行政公益诉讼制度，结合我国实际情况，建立由独立于行政机关的检察机关代表公共利益，对政府侵害公共利益的违法行为提起行政公益诉讼的制度是切实可行的。尽管检察机关提起行政公益诉讼有利于公共利益的维护和对违法行政行为的抑制,但其法律监督机关的性质容易与诉讼结构产生矛盾,同时公诉权的公权力特性和行政公益诉讼的民权性质之间存在一定程度上的冲突。所以,在检察机关参加到行政诉讼中以后,有可能产生一些问题。我们不仅要期待立法机关更多地征求民意，尽快修改法律，增加行政公益诉讼这一行政诉讼类型。我们也期待司法机关在法无明文规定亦不禁止时，在
24、有利于社会文明进步的前提下，多做一些有益的摸索和改革。 参考文献1、马怀德：行政诉讼原理 ，法律出版社，2003 年版2、杨海坤，黄学贤：行政诉讼：基本原理与制度完善 ，中国人事出版社，2008 年版3、姜明安主编：行政法与行政诉讼法 （第三版） ，北京大学出版社 高等教育出版社 2006 年版4、夏锦文 高新华：我国行政诉讼原告资格的演进 ，载法商研究2001年第 1 期5、黎军：社团在行政诉讼中的作用 ，载法商研究2000 年第 1 期6 、张宏思：人民检察院基本诉讼角色定位论 ，载法学1997 年第 9 期7、Black Law Dictionary Wist Publishing Co., 1979, pp.1260-1261.转引自高家伟：论行政诉讼原告资格 ， 法商研究1997 年第 1 期8、张明华:消费者公益诉讼若干问题研究 ，载杭州商学院学报2003 年9、李雅：论检察机关在公益诉讼中的地位和角色设计10、王加尧 ，马骏：建立行政公诉制度是行政诉讼制度发展的必然选择 ，载人民检察2006 年第 4 期。
