1、 1 私募投资基金 监督管理暂行办法（征求意见稿） 起草说明 一、办法制定的背景 新修订的证券投资基金法首次将非公开募集证券投资基金纳入调整范围，根据法律授权，我会应当就非公开募集证券投资基金即私募证券基金制定相应的管理办法。 2013年 6 月，中央编办发布通知，明确将包括创业投资基金在内的私募股权基金的管理职责赋予我会，我会负责组织拟订监管政策、标准和规范等。据此，我会在反复调研论证基础上，草拟形成了私募投资基金管理暂行条例（草案）（以下简称“条例”），并在征求国务院有关部门意见后于今年 年初上报国务院。目前，国务院法制办正在积极办理过程中。 2014 年 5 月发布的 国务院关于进一步促
2、进资本市场健康发展的若干意见（国发 201417 号）（以下简称“新国九条”）中明确提出发展私募投资基金，并要求按照功能监管、适度监管的原则，完善股权投资基金、私募资产管理计划、私募集合理财产品、集合资金信托计划等各类私募投资基金产品的监管标准。 考虑到条例出台还有个过程，为适应私募证券基金和私募股权基金监管需要，促进各类私募基金健康规范发展，落实新国九条的要求，我们研究起草了私2 募投资基金监督管理暂行办法（ 征求意见稿）（以下简称“办法”），拟以证监会部门规章形式发布实施。 二、办法主要内容 办法共四十一条，分为总则、登记备案、合格投资者、资金募集、投资运作、行业自律、监督管理、关于创业投
3、资基金的特别规定、法律责任及附则十章。 （一）关于调整范围 根据证券投资基金法、 新国九条 和 中央编办通知的规定，结合我会监管职能，办法将私募证券基金和私募股权基金，以及市场上以期货、期权、艺术品、红酒等为投资对象的其他种类私募基金均纳入调整范围，将 私募基金的投资范围明确为“包括买卖股票 、股权、债券、期货、期权、基金份额及 投资合同约定的其他投资标的”。 鉴于除契约型 私募基金外，很多以公司、合伙企业形式运作的机构从事类似私募基金的业务，办法还明确“非公开募集 资金，以进行投资活动为目的设立的公司或者合伙企业，资产由基金管理人或者普通合伙人管理的，其投资活动适用本办法 ” （第二条）。
4、为落实证券投资基金法确立的统一功能监管原则，以及新国九条关于按照功能监管原则完善各类私募投资基金监管标准的要求，办法还明确：“ 证券公司、基金管理公司、期货公司及其子公司 从事私募基金业务适用本 办法。” 3 （二）关于登记备案 在基金管理人登记环节，办法要求各类私募基金管理人均应当向基金业协会申请登记，并根据基金业协会相关规定报送基本信息，基金业协会在申请材料齐备后以网站公告形式办结登记手 续（第七条）。 在基金备案环节，考虑到私募证券基金、私募股权基金和创业投资基金等在投资对象、运作方式等方面的差异，办法要求基金管理人应当根据私募基金的主要投资方向注明基金类别； 采取委托管理方式的，应当报
5、送委托管理协议。委托托管机构托管基金资产的，还应当报送委托托管协 议（第八条） 。 为防止机构利用登记备案信息进行增信， 办法规定基金业协会公告的登记备案信息，不构成对私募基金管理人投资能力、持续合规情况的认可；不作为对基金资产 安全的保证 (第九条 )。 为便于社会公众及时获悉丧失主体资格的基金管理人的信息，办法要求 私募基金管理人依法解散、被依法撤销或者被依法宣告破产的，限期向基金业协会报告，基金业协会应当及时注销基金管理人登记并予以 公告（第十条） 。 （三）合格投资者 办法明确 私募基金应当向合格投资者募集，且 单只私募基金的 投资者人数 累计不得 超过法律规定的特定数 量4 （第十一
6、条）。 办法参考 境外合格投资者 标准，结合我国的实际情况，规定合格投资者是指 具备相应风险识别能力和风险承担能力， 投资于单只私募基金的金额不低于 100 万元 且符合下列相关标准的单位和个人： （ 1）净资产不低于 1000 万元的单位；（ 2）个人 金融资产 不低于 300 万元或者最近三年个人年均收入不低于 50 万元 （第十二条）。此 标准比目前市场上的资金信托计划、证券公司资产管理计划、基金管理公司特定客户资产管理计划的投资者标准要高，但在最低投资金额方面比 2011 年发布的关于促进股权投资企业规范发展的通知等配套文件中规定的投资者对单只股权投资基金 1000万元 的最低认购金额
7、明显要低。 拟定上述标准的主要 考虑是：合格投资者标准过低容易将不具备风险识别能力和承担能力的公众投资者卷入其中，进而引发非法集资。由于采取了资产规模或收入水平和对单只基金最低认购额的双重标准， 相比仅从对 单只基金最低认购额来把握合格投资者标准更加全面，因此， 对 单只基金最低认购额的标准没有简单参照以前发展改革委的过高标准。对于个人投资者，办法分别从金融资产规模和收入水平两个维度进行规定 ，也为今后具有稳定高收入的群体参与私募基金留有空间。 此外，考虑到一些机构投资者和管理人的内部关系人等5 具备专业能力，并能够识别和承担风险，办法参考国内资产管理行业的现有规定和境外经验，将四类投资者视为
8、合格投资者： 一是 社保基金、企业 年金、慈善基金；二是 依法设立 并受国务院金融监督管理机构监管的投资计划 ；三 是 投资于所管理私募基金的私募 基金管理人及其从业人员；四是中国证监会认定的其他投资者 （第十三 条 ）。 （四） 关于资金募集 办法就资金募集作了以下规定：一是 不得 向合格投资者之外的单位和个人募集资金，不得 通过公众传播媒体 、报告会、短信、微信、散发传单和张贴布告等方式向不特定对象宣传推介；二是 不得向投资人 承诺 投 资本金不受损失或者承诺 最低 收 益； 三是做好投资者适当性管理，通过问卷调查方式，对 投资者的风险识别能力和风险承担能力进行评估，并对基金进行风险评级，
9、 向合格投资者说明；四是对投资者提出要求，要求如实填写风险调查问卷，如实承诺资产或者收入情况，提供虚假信息的，要承担相应责任；五 是投资者 确保委托资金来源合法，不得汇集他人资金投资私募基金 （第十四至十九条） 。 （ 五 ） 关于投资运作 办法要求私募证券基金管理人募集资金，应当签订基金合同、公司章程或者合伙协议。基金合同应当符合证券投资基金法规定的必备内容 ；对于其 他种类私募基金，6 基金合同也应当参照证券投资基金法的相关规定 ，明确约定各方当事人的权利、义务和相关 事宜 （第二十条）。 在基金托管方面，办法根据私募基金的 特点和证券投资基金法，未强制要求私募基金进行托管安排。但为保障基
10、金财产安全，要求除基金合同另有约定外，私募基金财产应当由基金托管人进行托管；不进行托管的，应当在基金合同中明确保障私募基金财产安全的制度措施和纠纷 解决机制 （第二十一条） 。 在投资环节，为有效防范利益冲突，办法规定私募基金管理人应当在不同基金之间建立相互独立的投资决策流程和防火墙制度 （第二十二条） 。 为切实保护投资者权益，办法对私募基金管理人、托管人、销售机构及其他私募服务机构及其从业人员从事私募基金业务提出了相应的规范性要求， 列举了禁止从事的行为（第二十三条）。 在信息披露方面，办法要求如实 披露基金投资、资产负债 、投资收益分配、 基金承担的费用和业绩报酬、可能存在的利益冲突情况
11、 以及 可能 影响 投资者 合法权益的其他重大信息，不得隐瞒或者提供虚假信息 ，并规定信息披露规则由基金业协会另行制 定（第二十四条）。 在信息报送方面，办法要 求私募基金管理人根据基金业协会规定，及时填报和定期更 新相关信息。 考虑到对冲7 基金和并购基金往往会运用杠杆，有可能引发系统性金融风险，要求私募基金还应当报告杠杆运用情况。 发生重大事项的，应当在 10 个工作日 内向基金业协会报告，并应当在规定时间内向基金业协会报送年度财务报告 和所管理私募基金年度投资运作基本情 况 （第二十五条）。 此外，还对 重要资料的保存作了规定（第二十六条）。 （六）关于行业自律 为加快建立行业自律机制，
12、办法就行业自律作出了一系列规定：一是规定基金业协会应当建立登记备案信息系统。鉴于私募基金信息相对敏感，办法要求基金业协会对基金管理人及其管理的 基金信息予以严格保密 （第二十七条）。二是建立与证监会及派出机构和其他相关机构的信息共享机制（第二十八条）。三 是规定了基金业协会在制定规则、执业检查和纪律处分方面的职权 （第二十九条） 。 四 是建立投诉处理机制，进行纠纷调解（第三十条）。 （七）关于监督管理 在监督检查方面，办法规定证监会及派出机构对相关机构开展私募基金业务情况，进行统计监测和检查，并有权依法采取措施 （第三十一条）。 在诚信管理方面，办法规定证监会将私募基金管理人及其从业人员诚信
13、信息记入证券期货市场诚信档案数据库；根据私募基金管理人 的信用状况，实施差异化分类监管8 （第三十二条）。 在行政监管措施方面，办法规定证监会及派出机构可以对违法违规的 私募基金管理人、私募基金托管人、私募基金销售机构及其他私募服务机构及其从业 人员采取责令改正、监管谈话、出具警示函、公开谴责等行政监管措施（第三十三条）。 （八）关于创业投资基金的特别规定 创业投资基金是股权投资基金的一个特别种类，由于其主要投资小微企业，属于市场失灵的领域，世界各国均通过特别立法，一方面明确财税扶持政策，另一方面对其投资领域进行监管引导，以确保政策目标实现。例如， 2010 年美国在将 私募基金纳入统一立法监
14、管后， 2011 年又发布规则，对创业投资基金实行差异化监管。 2011 年欧盟发布另类投资基金管理人指令， 2013 年 4 月又专门发布创业投资基金管理规则。 借鉴国际经验，办法为创业投资基金专章作了特别规定：一是参照国际通行定义和 2005 年十部委联合发布的创业投资企业管理暂行办法，对创业投资基金作了界定；二是规定鼓励和引导创业投资基金投资创业早期的小微企业，并从衔接已经建立的创业投资政策扶持机制考虑，规定享受国家财政税收扶持政策的 创业投资基金，其投资范围应符合国家相关规定 ；三是明 确基金业协会对创业投资基金实9 行差异化行业自律和会员服务；四是明确证监会 对创业投资基金在投资方向
15、检查等环节采取区别于其他私募基金的差异化监督管理，而且规定在账户开立、发行交易和投资退出等方面，为创业投资基金提供 便利服务 （第三十四至三十七条）。 对除创业投资基金外的其他股权基金，因其已属于市场充分有效的领域，故国际通行做法是完全交由市场进行调节，政府对其实施必要法律监管的目的主要是防范非法集资、利益输送和因过度运用杠杆而导致系统性金融风险。虽然除创业投资基金外的其他私募股权基金与私募证券基金相比，在投资运作和风 险控制机制上有差异，但这些差异都是市场自发形成的结果，政府不宜人为干预。所以，世界各国在为私募基金立法时，均不区分私募证券基金和私募股权基金。 考虑到办法作为部门规章，无法规定
16、促进私募股权基金发展政策措施以及创业投资基金税收优惠政策等涉及其他部门职责的相关内容，因此，证监会拟另行与相关部门沟通，推动促进私募基金健康发展的政策措施早日出台。 （九）关于法律责任 考虑到办法的调整范围涵盖各类私募基金，办法根据各类私募基金的一般特点，在部门规章权限内，明确了相应处罚。对违反办法规定，情节严重的，我 会可以对10 有关责任人员采取市场禁入 措施（第三十八条至三十九条）。对 于私募证券基金，鉴于证券投资基金法已规定了相关罚则，办法特别明确：私募证券基金管理人及其从业人员违反证券投资基金法有关规定的，按照证券投资基金法的有 关规定进行处罚（第四十条）。 三、关于办法的实施 根据“法不溯及既往”的原则，对办法实施前的私募基金，其投资运作依照原有基金合同执行；办法实施后的私募基金，其投资运作应当依照办法规定执行。
