1、中国政府体制改革的过去与未来 毛寿龙 制度分析与公共政策学术网站 2003年 12月 5日 中国政府体制改革的过去与未来 引言改革开放 25年以来，中国的经济发生了巨大的变化，社会也正在发生巨大的变化，在此基础上，中国政府体制也发生了巨大的变化。笔者把政府体制的变革趋势概括为治道变革，也就是政府治理之道的变革。这主要表现在如下几个方面：政府组织得以越来越精简、高效；政府职能得到了迅速的转变，开始逐渐适应市场经济的需要；政府行为日益法制化，开始依靠法律规则来施政；政府权力日益分散到经济、社会、和基层政治领域，自主治理的市民社会结构正在逐步发育；政府人事选拔任命和决策逐渐公开化、民主化，人事任命的
2、个人长官意志逐渐淡化；政府运作逐渐透明化，秘密行政逐渐转变为透明行政，公民的知情权逐渐得到了认可、重视和尊重；政府与公民的权利意识逐渐凸现，新闻媒体逐渐发挥独立报道的作用，而不再仅仅是宣传工具。 本文将总结中国政府体制改革的基本成果，分析其中所包含的基本价值，以及隐含的基本逻辑，并分析其未来 10 20年的基本走向。回顾改革开放以来五届政府的改革努力，我们可以看到，中国政府体制改革在每一个阶段都取得了实质性的成果，这些改革包含着组织效率、职能效率和政治效率的基本价值，也隐含着组织效率发展、职能配置效率提高和政治效率改善的基本逻辑。从组织、职能和政治三个逻辑，我们还可以更好地理解过去，并预测中国
3、政府体制未来 10 20年的基本改革走向。一、中国政府体制改革的基本成果在 20多年的改革开放进程中，中国政府体制改革包含着非常丰富的内容。从最广泛的意义上来看，中国政府体制改革，包括整个国家权力结构的调整，如中央与地方关系，党政关系，立法、司法、行政之间的关系等，包括政府职能转变，政府运作法制化，政府决策民主化，公务员制度建设等。从具体管理去看，还包括国防、公安、科学、教育、文化、公共卫生等管理体制改革。 不过，从行政学角度来看，中国政府体制改革，主要表现为行政管理体制改革，也就是如何建设行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。其主要实践表现为每隔五年进行一次的国家机构改革。
4、1982年、 1988年、 1993年、 1998年、 2003年，每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。这一变革可以说构成了最近 20多年来中国政府体制改革的重要内涵。对于这些改革，社会舆论往往有一个误解：每一次改革，似乎都没有什么成绩，每一次改革之后，机构继续增加，人员依然膨胀，政府机构改革往往是表面文章。 这些说法并不是没有道理。轰轰烈烈的运动式的改革运动过去之后，总有或多或少的回潮。机构精简之后，又往往会膨胀；人员精简之后，又会大幅度增加。从而人们往往把政府机构改革描述为一个个的怪圈：精简，膨胀，再精简，再膨胀。不过公平地说，虽然有循环，但循环是渐进的，而不是原地踏步的，因为每一
5、次改革，应该说都留下了重要的改革成果：1982年的政府机构改革，把 100个工作部门精简到 61个，除此之外，还精简了大量的领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多，一般一个部为若干个副部长，而改革前有些部门副部长有 20来个。此外还解决了领导干部终身制的问题，如省部级干部正职 65岁退休，副职 60岁退休。这些改革，不仅大大提高了政府工作的组织效率，而且还为后来的实际上具有很多政治发展的意味。 1982年的改革成就是显著的，但改革后国务院机构数有回潮，增加了 11个。 1988年的改革，国务院部委机构减少到41个，工作机构数继续减少到 68个，编制减少 9700多个，并开始把机构改革
6、与政府职能转变联系起来，重点是实现政企分开，弱化政府的微观管理职能，强化综合管理职能，精简专业部门，强化宏观调控部门。这次改革的特色是认识到了计划经济条件下政府机构改革的困难，开始适应市场经济建设需要来设计和实施政府机构改革。这次改革本来是政治体制改革的重要组成部分，由于种种原因，政治体制改革流产，但政府机构改革的种种设想在随后的改革中却得到了实施，这些改革为将来的政治改革提供了条件。 1992年开始，中国正式确立要建设市场经济，政府机构改革的核心目标转变为如何转变政府职能。不过，由于市场经济刚刚开始建设，政府职能不可能马上转变到位，因此 1993年机构精简的成就并不显著，比如国务院工作部门
7、1993年从 86个仅仅减少到 59个，但 1997年膨胀到 72个了。精简的人员也是如此。当然，很多学者认为，在此之前政府机构精简与膨胀的循环，主要与政府机构设置与变更缺乏法律约束，这一看法是正确的。不过这一语言可以转变为非法律的行政学语言：政府机构能够很轻松地膨胀，主要是行政机关内部人控制的问题，机构设置与职能变更，行政人员有很大的权力，行政机关自己就可以确定，而不需要立法机关的约束，没有外部的约束力量。 1998年的改革，可以说是大体走出了精简与膨胀的循坏怪圈，其关键是着眼于市场经济建设的需要，精简了很多与计划经济相关的经济部门。这些经济部门转变为国家经贸委下属的 9个局，而这 9个局没
8、有在改革之后恢复原来的身份，在 2001年 2月 19日，终于找到了各自的归宿： 7个局撤销，国家煤炭生产局改称国家安全生产局，只有国家烟草专卖局依然保留。到此为止，中央各部委办直属局公务员从 1997年 3.4万人减少到 1.7万人，国务院人员编制总数减少了 47.5。不过，改革的动力虽然是有很大的财政压力，但是改革的成本依然是很高的，中央财政并未因此而节约，反而为此多支出了 20。除此之外，一些市场监管机构得到了强化，规格提高了，如国家工商行政管理总局、新闻出版总署、国家质量技术监督局和国家出入境经验检疫局合并成为国家质量监督检验检疫总局，成为正部级单位。 而一些部门下面也设立了很多司局级
9、单位，比如外贸部建立了世界贸易组织司，还成立了中国政府世贸组织通报咨询局、进出口公平贸易局等。还成了了一些正部级单位，如国务院信息化办公室等。为了加强国家对重点大学的管理和支持力度，一些重点大学校长和书记升格为副部级。这些部门职能的强化或许是必要的，但并非一定要通过提高机构和官员的行政级别来运作。这些现象都可以看作是 1998年改革之后的回潮。但即便如此，改革成就依然得到了巩固。 2003年国务院机构改革的依据是中共十六大提出的深化行政管理体制改革和十六届二中全会审议通过的关于深化行政管理体制和机构改革的意见，其核心内容是：（一）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会；（二）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会；（三）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会；（四）继续推进流通管理体制改革，组建商务部；
