1、关于城乡结合部“两违”治理工作的思考摘 要随着城镇化建设进程的加快，有效控制违法占地和违法建设（简称“两违” ）日益成为基层政府在城镇化建设过程中的重要工作。各级政府都投入了大量的人力、物力、财力，做了极其艰辛的工作，取得了一些阶段性成绩。但总的工作效果进展缓慢，反弹性强，特别是城乡结合部，治理工作十分艰难。本文从当前城乡结合部“两违”工作的现状出发，通过现状、危害的分析，提出具有针对性的具体可操作的措施。 关键词城乡结合部；拆迁；两违 Abstract With the acceleration of the urbanizations process，how to take control
2、 of the“illegal occupation of farmlands”and“illegal constructions”（namely “Two Illegals” ）effectively becomes the governmentsimportant work during the urbanization.Governments have invested lots of manpower，material resources and financial capacity，and obtained some achievements。However，the general
3、effect of the work is small，and rebounded strongly，especially that the work is very hard to do during the combining zones of urban and rural。Thus，from the current working situation of the“Two Illegals”of the combining zones of urban and rural ，this papers target is to take the specific operational m
4、easures to promote the level of the work through the analysis of the current situation. Key Words The combining zones of urban and rural；Demolition；Two Illegals 中图分类号：TU98 文献标识码： A 文章编号： 一、目前现状 城乡结合部的民居建筑较为复杂，大多数是 20 世纪 80 年代的建筑物，多数需要翻新重建。以往，居民都很遵守集体统一规划的宅基地，宅基地的使用基本合法，只存在个别多占（即侵占集体用地）问题，并且居民在自己的宅地基
5、上进行翻新建房和扩建增容多数是因为人口的增加和分户，均是因居住所需而建。但随着城镇化开展的深入，不少民居的房屋需要拆迁、赔偿，有些以往还特别穷的农户此时却因拆迁一夜暴富，成为拥有数十万乃至数百万的有钱人，真可谓“辛苦干了一辈子，不如多建几间房” 。受他们的影响，为了能在拆迁时多赔些，不少人选择用“卖地”的钱或向亲友借贷，在自己的宅基地上拼命的盖，甚至是达到满院盖，由一层到两层，甚至多层。他们当下的旧房翻新和扩建增容，已不是当初的居住目的，而是受利益的驱动，为了拆迁赔偿，他们试图以此时低廉的成本，获取拆迁时高额的利益回报。而对于他们新建的房屋，有很大一部分是新的危房，他们自己都不敢居住，而他们却
6、不管这些，只管为了赔偿拼命的盖。更为严重的是，部分拆迁赔偿后的农户，拿着政府的赔偿款又在自己另外的“小片地”或在侵占了的集体土地上进行更大规模的再建，更有一些极少数党员、干部带头盖，及有些公职人员私自购买农村闲散或农户土地进行盖房，也希望从拆迁中牟利，分一杯羹。这无疑对“两违”起到了推波助澜的作用，往往是治理了旧的“两违” ，出现了更多的新的“两违” 。 而对于另外一部分人，他们真正有旧房改造和扩建盖的需要（或因人口增加或因分户或因房屋实在破旧） ，但他们生活比较贫困（或因家庭出现变故而致贫） ，手中没有钱，又借贷无门，他们是农村弱势力群体，虽然有政府帮扶，但是对他们来说政府的帮扶是杯水车薪，
7、政府的帮扶力度还不足以支撑起建起一套新房，因而，至今他们仍然旧房依旧，面对别人红红火火盖一套房又一套房，他们却一套也盖不起，只好望房兴叹，看着别人盖。 笔者认为，真正需要旧房改造的和试图通过建房牟利的构成当前城乡结合部新建房屋的主体。而在这过程中，由于利益的驱使，以牟利为目的的串联、蛊惑、煽动一些人对前来执法的人员进行阻挠，甚至暴力抗法，成为了“家常便饭” 。而对于那些确实需要旧房改造的人，或因政府一概不允许盖房的政策，或因无处办建房相关手续等，也加入了阻挠执法的队伍，两股人群汇到一起，结成了同盟（虽然建房的出发点不同，但最起码要“建房”这一目的是相同的） 。这就是当前“两违”治理工作难上加难
8、的根由。之所以会这样，原因之一是基层政府没有发现这个问题和承认这个事实，没有采取调适的措施，部分基层政府只知道不让群众盖，却不知道不让哪些群众盖，允许哪些群众盖。原因之二是执法人员在执行不分青红皂白一律不让盖的过程中，存在粗暴的执法行为，而这恶化了本来可以疏通的关系，致使一些需要盖房的人也暴力抗法。 另外，执法人员执法不严，在宣讲不让盖的同时，又见钱眼开，乱收罚款，只罚不治，甚至搞权钱房、人情房，一会儿睁一只眼闭一只眼，一会儿又把眼全睁开，这也是“两违”治理工作中不容忽视的问题。再者，拆迁赔偿不透明，多盖多得已成为一个不争的事实，以及“越闹赔的越多” 、先拆吃亏等错误信息因素的谣传和误导，更是
9、刺激了人们盖房和暴力抗法，试图等到最后再拆以求多赔。这都为“两违”拆迁治理工作带来了困难。 此外，笔者认为之所以会出现那么多的“乱盖” ，还有一个重要原因就是合法宅基地上的建筑赔偿标准过低。面对合法的赔偿低，人们只有以增加房屋量（面积）来增加自己的财富积累。根据国家现行政策和 Z市（Z 是中原地区一地级市）实际，农户得到的赔偿每平方不足千元，而购买商品房在当地每平方则需要 4-5 千，折五买一，百姓当然不同意，当然会想方设法在自己仅有的一点地盘上使劲多盖，并且想方设法甚至抗法不让“随便”拆，所有的这些归根结底是为了最后的多赔。不然，农户现在的 400 平米，赔偿后，只能买 80 平米的。现有的
10、房屋是他们仅有的资本，而当前的这点赔偿是难以长期维持他们拆迁后的生活、生存的。在他们眼里，不管这种“乱盖”是否违法，多盖才是硬道理，因为这样才能保证和优质他们以后的生活，即为了生存追求利益的最大化。因而，从人性的视角分析，此种情况下的“多盖”倒是人性使然的事。虽然该区与临区相比标准补偿相对是较高的，但现行土地、拆迁市场仍是在政府主导下的低价拆换，政府掌握着赔偿标准的话语权，农户并不能成为真正的市场主体。如果说这种拆迁赔偿是市场主导的，那我们如何解释农户拆迁不足千元和购买商品房需要 4、5 千之间的鸿沟？显然，这不是市场主导的拆迁赔偿。因此，政府要做到最大化的让利于民，赔偿标准要市场化，和市场接
11、轨，最起码和购买商品房的价格接轨，只有这样才能很自然的让农民拆迁，也就是说，只有让百姓买得起新房，他们才会去配合政府拆旧房。 二、 “两违”的危害 “两违” ，首先败坏了社会风气，扰乱了城镇化建设的正常秩序，例如，农户把钱都投入到房屋上，家里的生活、配置没有一点改善，甚至是不如从前的趋向，即存在“建房建穷” 。此外，少数人煽动和利用拆迁是农村多数“非访” 、缠访、闹访的导火索，严重威胁社会的和谐与安定。其次，扰乱了建筑领域原材料价格的正常秩序，极大的浪费了农户的钱财。因为多数是突击建房（用农户的话说就是“战线拉的越长越不容易建起来” ）1 所谓突击建房，简单说就是短期内把房建起来，主要目的是为
12、了拆迁赔偿。区别于以往没有拆迁赔偿诱因和政府不让盖情况的建房行为。1，一方面为了赔偿，投入成本低，建筑质量极差，短时期内即成建筑垃圾；另一方面，农村建筑工人面对一些农户的突击建房，漫天要价，而建房者为了短时间内的拆迁赔偿，虽然有时还不知道到底拆迁时会赔偿多少，但此时仍不惜支付这些高价的建筑工费和原材料费。 此外，打破了社会的自然公平。因为按规划，每户一宅，受拆迁赔偿利益的驱使，某些人私自买地形成一户多宅，或侵占集体用地2 一方面，由于是集体用地，面对一些人的侵占，大家都默不作声，甚至还希望“搭便车” ，另一方面只有有能力有条件（或是有钱或是挨着集体用地或是乡村恶霸）的人侵占集体用地，这时候就造
13、成了老实人吃亏，社会自然公平正义受到损害，败坏了社会风气。2，扰乱了乡村正常秩序，同时扩大了因拆迁引起的农村两极分化，刺激了采取不正当手段骗取赔偿款（例如一户多宅、侵占集体用地） ，使国家、集体和一般民众蒙受损失。如果作为一个老实人，不多建、不乱建，依靠仅有的几间房屋，面对那些一户多宅、侵占集体用地者，一次次获得了巨额财富，老实人越来越不满政府及乡村政权的作为，因为守法的老实人吃亏了，社会正义没有得到体现，在社会正义上、财富获得上出现了劣币驱逐良币，对于集体用地，老实人不抢占盖房，劣币就占据了盖房的空间，老实人不乱建，劣币乱建就可以获得财富。 三、措施落实 首先，要从源头治理。要坚持调查、教育
14、、整顿、管理、治理并重。治理“两违”关键在疏，不在堵，越堵越容易恶化形势。要分门别类、区别对待、疏堵结合（疏通确实需要建房的，封堵为牟利建房的） ，对那些因人口增加、分户的农户或存在危房确实需要旧房翻新、危房改造的，通过村、乡两级落实后情况属实的，要给予办理建房手续，准许建房。例如，Z 市于 2002 年撤销了乡、办事处房管机构的办证权限，而在撤销之前所有的农村宅基地盖房审批都有乡、办事处审核发证，因而截止当前已近 10 年，积累了大量有合法合理诉求需求建房的人群，或因为人口增加、分户，或需要旧房改造、危房翻新。因而，根据目前实际情况，充分发挥政府职能，严格区分两种建设（确实有合理建设诉求的建
15、设和没有合理建设诉求的建设） ，很有必要。 其次，在乡村内部，严格规范合法宅基地和非法占地（多数是集体地）建设的定性，对合法宅基地要予以确认、发证，对非法占地建设要等级上册，公示于众，坚决予以清除。 再者，在拆迁、赔偿过程中，由于或多或少多建的广为存在（或是侵占集体，或是没有侵占集体用地但在自己宅基地上建好几层，或是一户多宅） ，笔者认为，不能单纯的以建筑面积来赔偿，应依据人口、宅基地面积等制定合理的宅基地准许建筑面积、层数、人均准建面积。对超出指数或标准的建筑面积，在拆迁时以低价或成本价赔偿，对在合法宅基地上建筑面积达不到规定的指数或标准的，应按规定的指数和标准来进行赔付3 注：这个规定的赔
16、偿指数和标准是分层次的，即：第一层次，如果在自己的宅基地上一点都不盖（面积区间，A） ，这有一个赔偿标准，而这个也是最低的支农标准；第二层次，合理盖（面积区间A，B，具体制定结合当地实际确定）又有一个赔偿标准，基于他们的成本制定一个合理的赔偿标准；第三层次，多盖（面积区间B，）以后，又有一个赔偿标准，无论超出多少，均按同一标准进行支付。该政策标准最终目的是有效遏制多盖（第三层次） ，让不盖或合理盖的人享有应有的公平，使不盖或合理盖者的“成本赔偿”收益性价比和多盖者的相同甚至高于多盖者的，进而有效防止多盖。 作者简介：徐雷（1988.08- ） ，男，河南周口人，中共党员，现就读于中共中央党校政法部政治学理论专业， 河南日报（农村版） 特约通讯员 3，这样就形成了多建不多得、无利所图，少见不少得、赔偿不减，可有效弱化私搭乱建、多建抢建行为的发生。 最后，我们的执法人员，要切实提高自身素质，提升文明执法水平，严把政策尺度，严禁私收钱款、只罚不治。对那些私自购买土地、违法建筑的公职人员，不管是谁，要坚决打击。只有如此，才能保证城镇化建设快速有序的开展，最终使之走向科学化、规范化、法制化、可持续化的科学发展轨道上来。 注释：
