1、六大“死结”捆住了国家赔偿【编者按】1994 年 5 月 12 日， 国家赔偿法正式颁布。一时间，海内外舆论好评如潮，将这部法律赞誉为中国的“人权法” ，认为这一立法事件是中国从人治走向法治的重大突破，也是中国民主进程的里程碑标志。 十年过去，种种事实表明，国家赔偿的尴尬现状与立法所追求的美好理想相距甚远。国家赔偿究竟有多难？国家赔偿法究竟有哪些亟待解开的“死结”？本期刊发的相关报道，将与读者朋友共同探讨国家赔偿法的现实困境和未来走向。 个案：一个公民的艰难索赔路 回想起被司法机关“搞”成诈骗犯后五年来的坎坷经历，35 岁的周春海欲哭无泪。 周春海，原是重庆市綦江县的一名机关干部。1995 年
2、 5 月，周春海停薪留职，与朋友合伙成立了一家公司。1996 年 1 月至 1997 年 7 月，周春海为筹集经营资金，先后 8 次向綦江县一些农村合作基金会借款 20.6万元。还款期到后，因资金周转困难，周春海只偿还了 4.1 万元，尚欠16.5 万元。 大祸，因此降临到周春海头上。1999 年 2 月，綦江县公安局对周春海采取强制措施。6 月下旬，綦江县检察院以涉嫌合同诈骗为由，对周春海提起公诉。10 月中旬，綦江县法院一审认定周春海犯有贷款诈骗罪，判处有期徒刑 8 年，继续追缴 16.5 万元“赃款” ，并处罚金 20 万元。 明明是一起普通的债务纠纷，为什么检察院非说是合同诈骗？到了法
3、院那里又变成了贷款诈骗？不服判决的周春海提出上诉，同年年底，重庆市第一中级人民法院裁定此案发回重审。2000 年 9 月，綦江县法院重审此案后，判决周春海无罪，并当庭释放。 此时，周春海已在綦江县看守所苦苦熬过了漫长的 578 天。 周春海决意要为这 578 天讨个公道！2000 年 11 月中旬，周春海向綦江县检察院申请国家刑事赔偿，索赔额是 25 万元。五个多月后，检察院打来电话，声称与綦江县法院无法达成一致意见，因而未能做出赔偿决定。此后，检察院再无音讯。 2001 年 7 月底，周春海再次向綦江县检察院探询事情进展，对方又告之应当向重庆市第一中级人民法院赔偿委员会申请。9 月，周春海向
4、市一中院寄出申请书，却如石沉大海一样。 申请国家赔偿的同时，周春海还在为工作和还款之事操心。经过数年奔波，周春海终于筹资还清了债务，工作也得以恢复。但是，国家赔偿的申请依然没有任何进展。2004 年 4 月，周春海从重庆市一中院了解到，该院于两年半前收到他的赔偿申请后，当时已转交给綦江县检察院，但检察院方面却一直未予正式答复。 2004 年 5 月，周春海提交一系列补充调查材料后，重庆市一中院赔偿委员会终于立案受理此案。10 月下旬，在赔偿委员会就此案举行的听证会上，綦江县检察院提出，此案已超过赔偿时效。而周春海则坚持认为，綦江县检察院迟迟不做出赔偿决定，是在拖延时间。 2004 年 11 月
5、下旬，重庆市一中院赔偿委员会终于做出决定：由綦江县检察院、綦江县法院各赔偿周春海 16163.77 元。 整整四年多的磨难，才换来一张早就该得到的赔偿决定书，三万多元赔偿款也与 25 万的索赔要求相差甚远，这一切让周春海感慨万千。他说，出事五年多来，为索赔跑断了腿，搞得妻离子散，母亲和姐姐也为自己哭干了眼泪， “欠朋友的钱都有二十多万，哪里只是 25 万元的损失？起码是五六十万元的损失。 ”周春海一脸无奈中也夹杂着一丝欣慰：“就算赔三万多，我也争了一口气！” 周春海感叹：其实这五年，对自己伤害最大的是精神。 反思：国家赔偿法的变法焦点 有数据表明，截至 2003 年底，全国法院共受理国家赔偿案
6、件 15867件，审结 15315 件，其中决定赔偿 5442 件，占全部案件的三分之一。另据统计：国家赔偿法实施十年来，全国检察院作为赔偿义务机关，共受理一万一千多起投诉，对两千五百多人做出赔偿，赔偿金额达 5000万元。 尽管司法赔偿案件基本上呈逐年增长趋势，但周春海式的遭遇并非个别现象。公民、法人不敢、不愿申请赔偿，行政机关、司法机关该赔的不愿赔，人民法院该判赔偿的不判赔等现象，比比皆是。 根据调查， 国家赔偿法实施十年来，全国有据可查的冤案超过二十万起，相对于一万多起国家赔偿申请，悬殊的对比足以证明国家赔偿之艰难。 具有良好立法初衷的国家赔偿法 ，为何在实际执行中举步维艰？除了申请人、
7、侵权机关的民主法治观念亟待提高外，也缘于立法的天然不足。近年来，许多专家学者对国家赔偿法的一些重大缺陷提出了强烈批评，并呼吁尽快“修一修”这部与公民利益息息相关的“人权法” 。修法焦点一：确认程序实乃“与虎谋皮” 确认程序，是我国国家赔偿法的一项“独创” 。根据法律规定，请求人申请国家赔偿的前提条件是，侵权行为必须得到赔偿义务机关的确认。 有法学专家指出：这是“自己当自己的法官” ，有违法治之道。更有人笑言：这简直是“与虎谋皮”！暨南大学法学院副教授刘文静批评说，这种不公正、不合理的程序不符宪法精神，必须取消。 修法焦点二：赔偿范围不能是“羊肠小道” 国家赔偿范围过窄，是国家赔偿法的又一处硬伤
8、。中国政法大学教授张树义分析说，根据法律规定，物质损害赔，精神损害不赔，直接损失赔，间接损失不赔。但在实践中，许多国家机关的活动都可能损害公民权益，如果侵权行为造成的损害不赔，或者赔得少，既无法对公民权益进行全面保护，也不利于制约行政和司法行为。张树义因此得出结论：在很大程度上， 国家赔偿法成了“花瓶” 。 中国政法大学教授何冰特别提出，由公共设施造成的损害事件，应当纳入国家赔偿范围。比如重庆綦江县“彩虹桥”垮塌事件，对受害者是否应当做出国家赔偿？虽然最后政府出资处理了该事件，但却是以“救济”的名义。事实上，随着公共设施的损害事件日益增多，对这类事件进行国家赔偿，是更为合理的方式。 修法焦点三
9、：赔偿标准岂能如此低贱 国家赔偿标准过低，也为学者们一致诟病。以冤假错案为例，根据国家赔偿法的规定，侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按上年度国家职工平均日工资计算。造成死亡的，赔偿总额只是上年度国家职工年平均收入总额的 20 倍。 早在十年前国家赔偿法出台之际，有人就按当时的工资水平算了一笔账，假如一位年收入 10 万元的公民被冤枉关押 10 年，他的近百万元的经济损失最多只能补回几万元，假如一位风华正茂的青年在 20 岁时被错杀，他的生命代价也仅仅值 5 万元。尽管十年过去，工资水平有所提高，但随着物价等“水涨船高” ，自由、生命价值与赔偿额之间的巨大落差依然如故。 何冰教授指出，应当将人权的
10、理念、财产权的保护切切实实地落实到国家赔偿中，一个冤案可以使一个家庭破碎，只有通过一种高标准的国家赔偿制度，才能弥补他们的物质损失和心灵创伤。 修法焦点四：请求人“关卡”必须拆除 国家赔偿法中过于严格的请求人“关卡” ，也将一些索赔者挡在了大门之外。1999 年 9 月，一位叫徐英东的公民被北京市丰台区公安分局收容后，下落不明。其后，徐英东七十多岁的老母亲冯彩云向法院提起行政诉讼，并要求国家赔偿，但两级法院均裁定：“冯彩云不具备原告诉讼主体资格” ，驳回起诉。 最高人民检察院政治部处长张步洪对此案分析说，根据国家赔偿法和行政诉讼法的规定，只有“当事人死亡的” ，其近亲属才可以提起诉讼，对失踪人
11、的权益却只字未提。换句话说，冯彩云要打官司，必须在儿子不明不白“失踪”4 年后，才能到法院申请宣告其死亡。再过一年的宣告期，她才能以死亡者亲属身份获得诉讼资格。 问题是，已经七十多岁的冯彩云再拖五年，还有精力、有可能替儿子讨公道吗？ 修法焦点五：合法“错拘、错捕”也应赔偿 与赔偿范围、赔偿标准相比，赔偿原则更能体现一个国家的国家赔偿观念。中国政法大学教授马怀德介绍说，我国国家赔偿法采取的是“违法原则” ，只对国家机关及其工作人员因违法行使职权所造成的损害进行赔偿，对于过失职权行为造成的伤害，不予赔偿。 在实际生活中，普遍存在着一种合法的“错拘、错捕”现象。一些清白公民被公安机关怀疑犯罪，受到拘
12、捕，失去人身自由，查清事实后又被释放。但是，当这些公民向法院请求国家赔偿时，公安机关往往提出“当时认为有犯罪嫌疑，是正常职权行为，并无违法” ，导致受害人根本不可能得到国家赔偿。 执法者没有违法，公民就应该为所受到的伤害自己“买单”吗？马怀德教授表示：个人所遭受的损害，是为公共利益付出的特别牺牲，理应由国家赔偿。 呼吁：精神赔偿不能缺席 法学界以及社会各方修改国家赔偿法的种种建议中，对于精神赔偿的呼唤尤为强烈。 不妨先来回忆一下四年前轰动一时的“处女卖淫案” 。2001 年 1 月 8日晚，陕西泾阳县蒋路乡派出所民警王海涛、司机胡安定以涉嫌卖淫为由，将一家美容美发店的 19 岁少女麻旦旦强行带
13、到派出所讯问。因麻旦旦不承认有卖淫行为，遭到对方威胁、恫吓、殴打，并被铐在篮球架上达二十多小时。次日，泾阳县公安局决定对麻旦旦拘留 15 天。 麻旦旦不服，被迫到医院做了检查，证明自己仍是处女。麻旦旦向咸阳市公安局提出控告，该局派人带麻旦旦到医院再次检查，结果证明麻旦旦确是处女之身。此后，麻旦旦将泾阳县、咸阳市两级公安局起诉到法院，要求赔偿精神损害费 500 万元。 身心、精神俱受到重创的麻旦旦没有料到，对于公安机关违法限制人身自由两天的行为，法院最后仅判决 74.66 元赔偿金，加上医疗费、误工费等等，共支付 9135 元赔偿款。法院同时驳回了麻旦旦的精神赔偿请求，理由是不符合国家赔偿法的规
14、定。 中国人民大学法学院教授杨建顺分析说， 国家赔偿法侧重于对人身权和财产权的保护，精神赔偿则是一片空白， “处女卖淫案”就触及了这个盲区。 从国家赔偿法实施十年来的状况看，由于国家赔偿法规定的赔偿限额比民事赔偿低得多，更因为国家赔偿法拒绝“精神赔偿” 。一些执法人员无论怎样侵犯公民的人身自由，无论给受害人造成多么严重的身心伤害，国家都不会有太重的赔偿负担，行为人也就不必承担太重的违法责任。 从世界各国看，精神赔偿已经成为国家赔偿制度的通例。在我国，精神赔偿在民事审判中已频频出现，2001 年 3 月，最高人民法院还就此出台了相关司法解释。这意味着，将精神赔偿纳入国家赔偿法 ，已经具备了司法实践的基础。 专家们普遍认为，人身损害本身包含着物质损害和精神损害，对精神损害进行国家赔偿，是对人身自由权和生命健康权进行法律保障的延伸和完善。随着社会的发展，将精神赔偿写进国家赔偿法不仅已经时机成熟，而且是当务之急。 据悉， 国家赔偿法的修改已列入十届全国人大常委会的立法规划。受最高人民法院的委托，天津市高级人民法院已于去年 8 月草拟出“国家赔偿法修改建议”讨论稿，精神赔偿等修改建议已纳入其中。 十年前， 国家赔偿法的诞生，曾让整个世界为中国喝彩。十年后，国家赔偿法能否越来越走近百姓、让中国人沐浴到更为温暖的人权阳光？
