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1、在土地出让环节抑制高房价的可能性分析摘要：地方政府从土地出让环节获得的收益巨大，这已经成为公认的造成高房价的原因之一。分析土地成交价款、土地出让金等数据的构成，确定使用“土地出让纯收益”作为土地出让环节的地方政府收益的数据口径，运用各种方法定量估算地方政府从土地出让环节获得的纯收益大小，结果显示：土地出让环节具有抑制高房价的可能性。 关键词：土地出让金；房价；地方政府；纯收益；格兰杰因果检验 中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）05-0010-05 一、引言 2012 年下半年，随着经济下行趋势明显和国家的货币政策松动，2010 年以来在严厉的限购

2、限贷的施行下得到抑制的房价又开始抬头。截至 2013 年 3 月，房地产价格已经持续了 9 个月的上涨。虽然中央政府不断表示会抓紧房地产调控不放松，但是房价收入比和租售比在未来数年维持在高位已经成为社会的普遍预期。在“国五条”政策出台后，虽然各地市尚未出台细则，但一手房和二手房市场的价格和成交量又掀起一轮飙升。高企的房价对居民消费形成了巨大的通胀压力，面对这样的经济形势，如何控制房价，使得房价向理性回归，成为政府和学界热烈讨论的问题。 其中，房产税试点的扩大被寄予厚望。许多学者认为，如果政府能够推出房产税，逐步替代地方政府的土地出让金收入，那么一方面能打击投机需求，另一方面能降低房地产企业的购

3、地成本，减轻其负担，借此剔除高房价中的土地出让金部分，实现房价向理性的回归。但是，地方政府在土地出让环节的利益之大，让其无法放手。那么，地方政府到底从土地出让环节获得了多少收益？国内在这个问题上数据口径不一，造成认识的混乱。本文对各种数据口径及估算方法进行了详细比对，试图给出一个相对清晰的估算结果，说明地方政府在土地出让环节获得的利益之大，进而探讨在土地出让环节抑制高房价的可能性。 二、地方政府在土地出让环节的收益 本部分试图找出合适的衡量地方政府土地环节收入的数据口径，为下一部分估算地方政府土地环节的收益做铺垫。 （一）土地出让金“第四财政” 我国土地出让是有偿出让，形式分为协议出让和招拍挂

4、，获得土地的一方必须缴纳土地出让金。对于和中央分税的地方政府而言，土地出让金被称为预算内收入、预算外收入、制度外收入之外的“第四财政” ，往往占到地方可支配财政收入的 40%60%。因为地方政府是土地的垄断占有者，可以以相对较低的价格作为土地补偿费从农村集体手中征得土地，而又作为垄断卖方以市场价格卖给开发商，所以在土地出让环节政府能够得到大量的收入。 （二）土地出让金的数据口径 国内的研究通常对“土地出让金”和“土地成交价款”这两个概念不加区分。严格地说，土地出让金定义为“政府批租土地时，凭借所有权向土地使用权者征收的地租收益”1。政府批租土地，相当于一次性收取未来几十年的地租23。这些地租不

5、包括支付给农村集体的补偿费等等，仅仅是地租的一次性收取。而政府从土地出让中得到的收入不仅仅包括土地出让金（一次性收取的地租） ，还包括补偿费。所以这两部分的总和，再加上国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入，才被称为土地成交价款（国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入是从土地出让金中分出来的专款专用的专项资金，原本也是土地出让金的一部分） 。然而在很多文献中，仍习惯于把土地出让金和土地成交价款当成同一名词来处理。本文使用的是土地成交价款数据，在国土资源统计年鉴上也是土地成交价款数据，而不是土地出让金数据。 根据财政部发布的2010 年地方政府性基金收入决算表 ，2010 年的 30 1

6、08.93 亿元的土地成交价款的主要构成为：28 197.70 亿元的国有土地使用权出让金收入、1 025.23 亿元的国有土地收益基金收入、693.45 亿元的新增建设用地土地有偿使用费收入和 192.55 亿元的农业土地开发资金收入。 （三）土地成交价款和地方财政收入 本部分计算土地成交价款在地方财政收入中的占比增长情况，也可以看出土地出让给地方政府带来的财源之大。根据 20012010 年国土资源统计年鉴和国土资源统计公报以及 20012010 年的中国统计年鉴 ，统计得出表 1 和图 1。 我国的土地成交价款在 1989 年仅仅为 4.47 亿元，1991 年首次过百亿元，为 101.

7、87 亿元，此后逐年增长，基本维持在 500 亿600 亿元。2001 年后突然猛增，从 2000 年的不到 600 亿元猛增为 2001 年的 1 296亿元，之后的十年间增长更快，2007 年突破万亿元，达到 12 216.72 亿元，2010 年达到 30 108.93 亿元，比 2009 年增长了 70%以上。 这一时期地方财政收入也同步增长，地方财政收入使用的是地方的一般预算收入。从图 1 中可以看出，卖地收入对地方财政的贡献也在逐年增加。1989 年时土地收入仅仅相当于地方一般预算收入的0.24%，2003 年突然增加为 55.04%，到 2010 年达到最高点 74.14%。在这

8、10 年间，土地成交价款所占财政收入一直在 50%左右波动。地方财政收入对于卖地收入的依赖性在不断提高。2003 年之后的比重迅速增加，这与土地财政 2002 年从行政划拨转为招拍挂有直接关系。 三、土地出让收入的估算分析 本部分估算地方政府从土地出让环节获得的纯收益。采用以下三种方法估算。 （一）使用年鉴中的“土地出让纯收益”数据 国土资源统计年鉴上有“土地出让纯收益”的数据。计算公式为：土地出让纯收益=土地出让价款-土地征收成本（征地补偿、拆迁补偿）-土地基础设施建设成本（三通一平、勘察测量、规划设计）-土地收储融资成本（政府债的利息）-土地审批成本（补充耕地费用、防洪保安基金、征地管理费

9、、新增建设用地有偿使用费） 。从计算公式的构成可以看出，土地纯收益数据是用地方政府获得的收入减去支出的成本，可以一定程度上代表地方政府在征地、卖地环节所得到的显性收入4。近年我国的土地出让纯收益情况如表 2： 土地纯收益相当于地方政府一般预算收入的比重从 2006 年开始迅速增加。2006 年的土地出让纯收益相当于地方政府一般预算收入的 16.27%，2007 年上升到 19.27%，2008年由于全球金融危机的影响比例大大降低，2009 年上涨至 19.5%，2010年达到最大值 25.9%。 地方政府除了出让的方式外，还可以通过土地的租赁和抵押获得收益。地方政府通过租赁国有土地使用权获得一

10、部分收入。但是这部分收入比起土地出让金收入来说非常少。20012008 年的土地租赁租金基本维持在 4 亿5 亿元左右，各年在这个值附近波动。2008 年为 3.2 亿元，2009 年有所增加，为 25.711 9 亿元，但是比起当年的土地出让金 17 179.53 亿元来说，显然无足轻重。 地方政府还可以通过地方融资平台，抵押土地资产获得贷款收入，这是目前地方政府常用的一种融资方法。刘守英、蒋省三（2006）引用自东部发达地区的个案，对地方政府利用土地进行抵押贷款进行了分析研究5。认为土地融资已成为地方财政的重要来源。地方政府通常以土地储备中心、开发区等为载体向银行进行土地抵押，以此获得银行

11、贷款，主要用于弥补城市市政建设资金不足。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金是偿还债务的主要来源。因为抵押土地从银行获得贷款，是必须偿还的负债，所以不算入地方政府从土地出让环节获得的纯收益。 综上，土地出让是地方政府获得财政收入的最重要的方式，其他方式所得到的收入非常少。2010 年地方政府在土地出让环节获得的显性收入为 10 509.64 亿元，相当于当年地方政府一般预算收入的 25.9%，占2010 年地方政府基金收入的 30.6%，占地方政府财政总收入 74 955.01亿元（一般预算收入+基金收入）的 14.02%。 （二）政府征地卖地的“收入成本法

12、” 平新乔（2006）年对我国 2004 年的土地出让收入进行了大致估算，并且对各个地区以及各个省份的情况作了详细的分析6。结论是 2004年，全国地方政府手中大约有 6 150.55 亿元左右的“土地财政收入” 。 1. 计算地方政府从征地卖地环节获得的毛收入。根据平新乔（2006）对土地财政收入规模的估算方法，设政府出售土地收入为 Lr，征用土地面积为 Ra，土地均价为 Lp。则有以下公式： Lr=Ra0.80.6+0.4Lp=0.587Lp 政府征用到的土地不会全部卖出去。调查发现，一块从城区征用到的土地，地方政府会以 90%的比率卖掉，只留极少量的地用于道路、交通安置；而一块从城外征到

13、的土地，比率在 60%70%，一般会留 30%用于公共设施的建设和绿化。根据平新乔的经验数据，设 80%的征用土地会被政府卖掉。另外，土地的使用者不只是房地产开发商，还包括政府招商引资的工业企业。平均说来，政府对“招商引资”的土地价格相当于给房地产商的土地价格的 1/3 左右。通过几个典型市县的调查发现，这两类土地买方购买土地的比例为 64，即招商引资批租土地占“政府可卖地”的 40%。土地均价为本年土地成交价额除以房地产开发企业土地开发及其购置土地面积。 通过2011 年中国统计年鉴的“各地区城市建设情况”栏，得到2009 年全国征用土地面积为 1 504.7 平方公里；通过中国国土资源统计

14、年鉴 2009 年 ，得到 2009 年土地成交价款为 17 179.53 亿元，房地产开发企业土地开发及其购置面积为 54 946.9 万平方米，则 2009 年的土地均价为 3 126.57 元/平方米。根据国土部2009 年全国主要城市地价状况分析报告得知，2009 年第一季度全国城市地价总体水平为 3 189元/平方米，所以通过此方法计算出的土地均价和国土资源部公布的数据大致吻合。通过以上的数据我们估算出，2009 年政府出售土地所获得的收入为 2.8 万亿元。 这里的出售收入只指政府从土地批租的一级市场上所获得的毛收入，政府会从中拿出一部分收入补偿失地农民以及支付政府的其他成本。由于

15、数据的可得性，这里只粗略计算政府补偿农民的征收成本。 2. 计算地方政府土地征收成本。我国土地管理法第 47 条规定，“征收耕地的补偿费包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前 3 年平均产值的 610 倍。安置补偿费，按照需要安置的人口计算，需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。安置费的标准为该耕地被征收前 3 年平均年产值的 46倍，最高不得超过 15 倍。附着物和青苗费，由省、自治区、直辖市规定。”据此，有如下公式： 土地补偿费=被征地亩数被征收前三年平均年产值补偿倍数 安置补助费=

16、需要安置的人数被征收前三年平均年产值补偿倍数 需要安置的人数=被征收的耕地数量/征地前被征收单位平均每人占有耕地量 根据 2011 年中国统计年鉴 ，2008 年底全国耕地面积为 12 172 万公顷，2009 年全国人口为 133 474 万人，人均耕地面积为 1.37 亩；2009年全国主要农产品单位面积产量为 5 447 公斤/公顷，折合 726.3 斤/亩，并参照国家在小麦和稻谷生产区的最低收购价格为 0.87 元/斤，由此计算出每亩农地平均年产值为 0.87726.3=631.9 元，被征收前三年平均产值则为每亩 1 895.7 元；2009 年全国征用土地面积为 1 504.7 平

17、方公里，折合为 2 257 050 亩。 由以上公式可以得出： 土地补偿费=2 257 0501 895.710=42 786 896 850 元 需要安置的人数=2 257 050/1.37=1 647 482 人 安置补助费=1 647 4821 895.76=18 738 789 764.4 元 由计算可以看出，政府征收土地的土地补偿费为 427.9 亿元，安置补助费为 187.4 亿元，再加上青苗费，也不足 1 000 亿元。即使再加上政府其他的成本，都只是占到地方政府从土地出让过程中所获收入的很小比例。通过“收入成本”法估算出的地方政府在征地卖地环节所获得的收入，比国土资源统计年鉴所

18、公布的 1.7 万亿多出了很多。在本文的估算中，直接引用平新乔 2006 年的经验数据对 2009 年的土地出让收入进行计算，所以得出的结果偏大，但它确实反映出政府在土地出让过程中所获得的实际收入的规模之大。 四、在土地出让环节抑制高房价的可能性分析 根据前面的分析，不管是通过年鉴的数据分析还是平新乔的经验公式，2010 年地方政府通过出让土地所获得的收入都已超过 10 000 亿元，占地方财政收入的 25%以上，占当年房价的 20%以上。可见地方政府从土地出让环节获得的收益之大，以及这部分收入对地方政府财政收入的意义之大，也可以推知改革现有的房地产土地制度的难度之大。高额的土地出让金增加了开

19、发商的负担，并向下游转嫁，使得商品房的价格高企7。 如何在土地出让环节抑制高房价，成为学界热议的话题。传统的思路认为，根据供需理论，增加土地供应量就能够使得土地成交价格降低，从而使得房价下降8910。 为了检验土地供应和房价之间的因果关系，采用格兰杰因果检验法11。以 HP 代表房价，LS 代表土地供应，则二者之间的格兰杰因果检验方程为12： HPt=？琢 0iLSt-1+？茁 0iLSt-i+？滋 t（1） LSt=？琢 liHPt-1+？茁 1iHPt-i+？淄 t（2） 式（1）中，如果系数？琢 0i 显著不为 0，则说明土地供应是房价的格兰杰原因；如果式（2）中系数？琢 1i 显著不为

20、 0，则说明房价是土地供应的格兰杰原因；如果？琢 0i 和？琢 1i 均显著不为 0，则说明土地供应与房价之间存在互相影响的反馈效应1314。 （一）单位根检验 在进行格兰杰因果检验之前，要先进行单位根检验。单位根检验是序列的平稳性检验，如果不检验序列的平稳性就直接采用最小二乘法，容易导致伪回归。只有当检验的数据是平稳的时候（即不存在单位根） ，才可使用格兰杰因果检验。 我们采用 2009、2010 年 112 月全国 120 个城市住宅用地月度成交量的时间序列数据作为 LS 的值，共 24 个，单位是万平方米；采用2009、2010 年 112 月房屋销售价格指数作为 HP 的值，共 24

21、个，单位为 1；以 2009 年 1 月为基期，值为 100，其他各月数据利用月度环比来计算。住宅用地月度成交量数据来源于 CREIS 中指数据。房屋销售价格指数来自国家统计局网站数据库。 所得结果如图 2： 从趋势图可以看出，HP 有明显的上升趋势，且变动较均匀较平滑。LS 则波动较大，总趋势是轻微向上的。2009 年 12 月、2010 年 13 月的值剧烈升高，与其他月份平稳变动的趋势明显不同，其原因和当时的土地出让政策变动有关。峰值出现在 2009 年 12 月。2010 年的 LS 值普遍高于 2009 年同月的 LS 值，只有 8 月、10 月、12 月三个月是 2009 年的值更高。LS 和 HP 的相关系数 0.535 275，从散点图中看出，二者的共同变化趋势不明显。 （二）格兰杰因果检验 二阶格兰杰因果检验结果显示：土地供应量 LS 对房价 HP 的估计没有帮助。反之亦然。虽然格兰杰因果关系不一定是真正的因果关系，但检验结果至少说明了，20092010 年的月度 LS、HP 数据之间没有明显的因果关系。这一点从两者的相关系数 0.535 275（小于 0.6）也可以看出。另外，从分布的散点图中也能发现，二者之间的相关性不强。 （三）原因分析