1、国外教育投资的财政分析及对我国的启示摘 要：通过对国外教育投资的财政分析，从财政支出结构、教育支出效益及社会教育公平等角度论述国外的发展状况和我国的发展现状，提出应加大教育经费投入总量，协调三级教育投入比例，实现教育公平，提高投资效益，从而实现教育资源优化配置，使教育真正成为经济增长的“加速器” 。 关键词：教育投资；三级教育投资；教育公平；投资效益 中图分类号：G511 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0182-04 改革开放至今，我国以世人瞩目的“中国速度”实现跨越式发展，经济总量跃居世界第二。在这一巨大的成就中，教育作为经济持续和强劲发展的基础，其推动作用功
2、不可没。21 世纪是知识经济、教育经济和人才经济的世纪，经济基础知识化、国力对比科技化愈发加重。研究国外教育投资与经济发展、社会公平的关系，得出有益的借鉴和启示，对优化我国教育投资结构，推动经济增长具有现实启示和长远的历史意义。一、国外教育投资与经济发展的相关性 美国著名经济学家西奥多?舒尔茨曾指出，人力资源是促进经济增长和发展的主体，也是最重要的投入要素。自然资源和人才资源实现最完美的结合，将会最大限度创造出物质财富。要有效地使用人力资源，促进经济增长，就必须注意到直接影响人力资源的因素教育。若把国家假设为“理性的经济人” ，则其每一项经济行为都是力图以自己的最小经济代价去获得自己的最大经济
3、利益。那么，国外是如何寻找并实现财政支出的最优化，以最小的教育投入去获得最大的教育产出呢？ （一）政府财政教育支出 财政支出结构调节着国民收入分配中的各项比例，直接影响国民经济中的投资结构，进而制约着经济发展。国家会对各类支出的选择做出权衡博弈，以一种动态的投资组合实现自身的最大收益。其中，教育支出在各个国家的财政支出中占有重要地位，体现着各国发展教育事业、提高国民素质的战略目标。 由表 1 数据可以看出，绝大多数国家的公共教育支出比重超过 4%，其中既包括发达国家，也包括发展中国家。这说明，目前世界上的大多数国家已经深刻认识到教育投资的重要性，并落实了大力扶持教育的国策。而我国这一比重在 2
4、008 年才达到 3.48，财政教育支出水平上升空间巨大。 （二）教育支出效益 教育支出作为投资的一种形式，要像物质投资一样进行收益分析。理论和实践都证明，一国教育支出的结构即初、中、高三级教育的比例组合是影响教育投资效益的主要因素；另一方面体现在教育经费的效率方面。 1.三级教育的分配比例 合理的教育投资结构有利于提高各级教育边际效益，从而提升经济社会的总体规模效益。经济发达国家、经济发展速度快的发展中国家和经济腾飞的新兴国家有一个共同的特点：根据不同时期经济和教育的发展需要，来确定教育投资的重点。在经济和教育发展的初级阶段，三级教育投资分配结构呈“金字塔”形分布，高等教育投资比例最低，其次
5、是中等教育，初等教育投资比例最高。各国在初等教育基本普及的情况下，教育投资分配结构转呈“纺锤”型，重点自然而然地倾向中等教育。在基本完成中等教育的普及之后，就开始进入普及高等教育阶段，教育投资的重点也就随之倾斜高等教育。 2.经费产出的效率对比 据有关研究表明，美国教育投资的效益无论在总投资还是外溢效应都十分显著。首先，美国教育投资对经济增长总体贡献较高，教育投资增加 1%，能拉动经济增长 10.67%，远远高于 19801990 年间世界平均水平的 4.48%，也高于我国 19972006 年间 5.94%的水平。这为美国在2008 年金融危机期间将 7 870 亿美元刺激经济法案中的将近
6、12%投资于教育事业提供了理论支持。其次，美国教育投资对非教育部门的外溢效应显著，教育投资增长 1%，不考虑其他因素的变化，非教育部门将增长0.67%。这一数据同样远远高于 19801990 年间世界平均水平 0.38%，也高于我国 19972006 年间的 0.35% 1。 （三）国外教育投资对教育公平的保障 教育是促进社会发展的主要工具，因此，保障弱势群体的受教育权利、推进教育公平，是提高经济效率和建设和谐社会的重要手段。西方从一战前的起点均衡论、20 世纪中期的过程均等论，到当下的结果平等论，无不体现“全民教育”的公平理念。发达国家通过市场供求机制对教育资金精细化管理，优化教育资源配置。
7、早在 1965 年，英国就针对区域之间、学校之间和社会群体之间在教育机会和质量方面的不均衡问题制定了“积极的区别对待”政策，在资源配置方面采取了积极有效的倾斜政策 2。德国政府不仅关注教育发展的各州地院校平衡，而且还关注教育具体实际入学能力的均衡，通过提供低息教育贷款和扩大奖助学金覆盖面，重视对学生的资助。俄罗斯则实行教育非垄断化，按人头发行教育支票拨款以保证全程的基础教育。此外，风行西方的还有教育充足理念、 “全纳教育思想” 、广泛公共教育制度和“积极的福利社会” 等教育公平理念。 二、我国教育财政投资的现状及问题 （一）我国的教育投资总量偏低 从建国一直到改革开放，我国教育经费的投资水平远
8、远低于国际平均水平和同等发达程度国家的水平。近年来，我国财政教育投资总量基本上处于不断上涨趋势。人们一般用公共教育投资占 GDP 的比重来比较各个国家教育投资的相对规模，衡量各国政府对教育的投入程度。公共教育投资是指政府对教育负担的支出或与政府有关的支出，包括直接支出和中间支出。我国这一指标主要用财政性教育经费代替。 从表 2 可以看出，虽然我国财政教育投资绝对量增长较快，但相对于 GDP 增长的速度却显得极为缓慢。从我国与世界各国的比较来看，我国财政教育投资占 GDP 的比重，与经济发达国家不可相提并论，与世界平均水平相距甚远，甚至远低于发展中国家的平均水平。 （二）三级教育的投资结构不合理
9、 我国目前不仅教育规模仍然偏低，而且教育经费在初、中、高三级教育之间的分布结构也不尽合理。这与世界主要发达国家的普遍发展轨迹差异较大，不符合我国的现实国情，导致了教育资金的低效运转。 从表 3 中生均教育经费国内国际纵横比来看，1999 年高等教育大扩招后，我国高等教育经费迅速降低，而初、中等教育经费逐步增加，各级教育生均国家财政性教育经费和预算内教育经费支出比值呈稳步缩小的趋势。尤其 2006 年最新修订的义务教育法免除基础教育学费后，相对国际经验值日渐优化、更趋合理。但是，我国“重高轻基、急于求成”的传统三级教育投资结构长期处于落后的困境，纠正严重的分配错位仍需更多的基础教育投入。 （三）
10、教育机会不公平 1.区域差异 由表 4 可知，东中西部的中小学入学人数大致与本地区的人口数相当，但是在高等学校的入学人数上却差异悬殊，东部比率远远高于中西部地区。同等的中小学入学率，不同等的大学入学率，说明了我国区域教育的显著性差异。这与提高全民整体素质的要求相差甚远，不利于中国经济的持续快速增长，面对激烈的国际竞争，这种情况需要尽快加以转变。 2.城乡差异 教育不仅是一种人力资本投资，也是社会阶层尤其是社会底层向上流动的重要渠道，教育的不平等必然导致这一渠道越来越窄，加剧中国社会阶层两极分化的不合理结构。我国当前的教育投资以政府财政为主，在教育体制上一般以城市为主，重点学校为主，中心城市的重
11、点学校拨付的教育经费最高，其次是普通市县的学校，广大农村的学校最低，城市生均教育经费大多在普通农村的 3 倍以上，这造成基础教育阶段的经费投入严重不公。高水平、高智商的优秀人才在不同性别、区域、群体与民族之间是均匀分布的，社会资本等因素的影响导致教育机会不平等和不公平不断恶化，造成人才资源的浪费。 三、国外教育投资对我国的启示和借鉴 （一）投资规模上进一步加大教育经费总量 市场经济条件下，还没有一个国家真正将教育全面推向市场。我国财政教育投资占 GDP 比重与国际水平相比，还存在一定差距。回顾英美等教育大国的成功之路，最大特点就是：财政拨款优先教育，建立经济发展与教育投资的积极互动和良性循环机
12、制，解决教育发展的投融资瓶颈，实现经济与教育的互利双赢和可持续发展。因此，要充分认识教育投资对于我国经济增长的重要性，积极采取有效措施不断提高国家财政对教育投入的比例。 1.经费融资来源：政府为主，负担主体多元化 要进一步加大财政性教育投资占 GDP 的比重，保证教育适度超前发展，努力实现国家既定的 4%的战略目标。就世界各国的实践看，应区分不同的教育类别采取不同的措施：基础教育以公立学校为主，由财政提供资金；高等教育以民办公助为主，由受益者个人承担资金，国家财政予以适当支持；职业教育以市场提供为主，由企业或受益人承担资金。另外，大幅提高教育经费投入量，不能单纯依靠国家财政，必须使教育投资的主
13、体多元化。政府可以在教育事业的发展中发挥主导作用，借鉴国外支持非政府组织建设的经验，通过政策杠杆积极鼓励、吸引民间闲散资本、国外金融资源在经费筹措和资源分配中的开发作用。 2.挖掘新途径，开征新税源 首先，要适时开征教育税。我国目前开征的城市教育费附加和农村教育费附加虽带有一定强制性，但毕竟不是税，实际征收中，征收部门往往先保税，后收费，使这些费难以征收，漏征面很宽。鉴于此，政府可以考虑开征教育税以取代教育费附加。 其次，发行教育公债，专款专用于教育事业。教育公债的发行规模可由中央政府根据需要和可能动态平衡的原则并结合当年国债发行计划综合考虑。教育公债期限结构应以中长期为主，适当辅以短期券种。
14、国家发行教育公债可以是综合性的，也可以是专业性的，如义务教育公债、高等教育公债、职业教育公债等。鼓励大学发行教育公债，大学可以发行普通公债，可以按市值支付学费，以激发家长购买教育公债的积极性。（二）投资支出上进一步优化层级：协调初、中、高三级教育比例 就教育发展来看，三级教育是一个相互衔接的整体，哪一级教育短缺或过量都会影响另外两级教育的发展；从个人投资教育来看，个人接受教育是一个从低级到高级循序发展的过程。三级教育发展的关键问题不在于初、中等教育与高等教育谁比谁更重要，而是要在这三个层次之间找到一种恰当的平衡，教育投资要根据三级教育的发展合理分配。教育的发展要根据社会需要适当调整教育的结构，
15、这是办学内在规律的必然要求 3。因此，我国亟须缓解教育投资的总量矛盾和结构矛盾，使教育和经济获得大幅突破。当前教育投资要解决教育支出层级过度偏斜带来的内部与外部的不经济现象，重点应向初、中等教育转移。政府有必要将教育发展与经济发展联动结合，从税收、财政、金融、物价等政策的角度继续加大对初、中等教育的倾斜力度，以后再随社会经济的发展逐步加强对高等教育的投资力度。确保教育投资的重点与我国经济发展速度和社会发展水平相适应。 （三）投资结构上实现区域公平和城乡公平 财政预算不应只着眼于“烫平”经济周期，而是致力于经济循环中取得动态平衡。教育公平作为社会公平的内在延伸，要在多年的动态调整中努力实现教育机
16、会均等。 1.东中西部协调发展 借鉴美国州政府水平、基数、学区财力均等化等国外弥补区域间义务教育资源均衡配置的发展经验，我国应加强中央政府与地方政府的合作，通过财政转移支付制度丰富教育资助模式，补助方式如：学费补助对学校补助以降低学费；收入补助对受教育方的收入提供补助；定向补助对特殊人群提供免费高等教育。另外，要关注地区间的资源配置公平，结合教育质量和教育效果，建立贫困地区教育投资研究机构，跟踪调查即时反馈，尽快推动中西部教育水平的跨越式发展。 2.城乡均衡发展 应进一步加大对农村及贫困地区义务教育的支出力度，完善财政转移支付制度。近些年来，我国各级政府采取了许多积极的措施，不断增加财政对义务
17、教育的拨款，我国已实现了基本普及义务教育的目标。但还必须承认，当前我国义务教育所需资金问题并没有解决好。要解决这个问题，必须推行规范的义务教育财政转移支付制度，建立省际之间、县际之间的横向教育转移支付框架，促进各地方政府基础教育提供能力的均等化，鼓励富裕省份向贫困省份伸出援助之手，帮助农村及贫困地区发展教育。这种省份之间的横向转移支付，采取一帮一、一帮多、多帮一等各种形式，往往比中央的纵向转移支付的力度更大、更有效。县际之间的教育转移支付由省级财政根据自身的情况，参照省际之间的横向转移支付制度，制定具体办法并组织实施。 （四）投资效益上建立效益评估体系和教育经费监督体系，提高效率 开源与节流并
18、重，使教育的运作从“粗放型”向“集约型”转化，可借鉴美国高校的投融资体制及与企业合作的模式：科学分配社会投资和捐赠；推动高校科技商业化；重视高校与企业合作4。要推动教育产业化，走出教育投资总量不足和教育资源浪费的“怪圈” 。政府拨款要绩效为先，建立教育投资效益评估体系，对教育经费的使用及效果实时评估，为以后的相关决策奠定基础。加大财政的教育支持力度，创建多元化的教育投资体制，建立合理的教育投资结构，强化教育经费监督监管机制，切实提高教育资源的利用效率，实现教育资源优化配置，使教育真正成为经济增长的“加速器” 。 参考文献： 1 肖璐，范明.美国教育投资与经济增长：基于菲德模型的实证考察J.中国科技论坛，2011， （12）. 2 王璐，孙明.英国教育均衡发展政策理念探析J.比较教育研究，2009， （3）. 3 董艺乐.三级教育投资：哪个也不能少C/2010 年中国教育经济学学术年会论文集，2010. 4 邓夏妍.美国高等院校的办学特点对我国高等教育的启示J.辽宁教育，2012， （8）. 责任编辑 李 可
