1、城乡规划管理中公众参与制度研究（1 中南大学商学院；2 住房和城乡建设部城乡规划管理中心） 摘要：公众参与制度建设是推进城乡规划管理水平提高，保障城乡规划公平公正的有效措施，是贯彻城乡规划法的切实要求，是加强政务公开、完善行政公示制度的重要组成部分。通过对国外相关理论和实践的综述和对国内城市广泛调研，对当前我国城乡规划管理中公众参与制度建设的现状与问题进行了深入剖析，从法律法规完善、规划知识普及、公众意见反馈机制建立和实现有效互动等方面提出了加强城乡规划管理中公众参与制度建设的有效对策。 关键词：城乡规划管理，公众参与，制度 Abstract： The development of “Part
2、icipation of the public system for urban - rural planning” is the effective measures to improve the Administration and ensure the fairness of urban and rural planning. It also can enhance the government affairs and carry out.Through extensive research， this article has provided in-depth analysis abo
3、ut the current status and problems of the system， and the effectual solution to enhance the system during the “Twelfth Five-Year” Planning period from improving laws and regulations， spreading planning knowing， establishing feedback mechanisms， implementing interaction methods， and so on. Key Word：
4、Administration of Urban-Rural Planning，Participation of the public，System 城乡规划管理中的公众参与制度建设是我国各级政府推行依法行政、政务公开、民主决策、以人为本原则的具体体现，对进一步加强城乡规划管理、科学编制和实施城乡规划、保障城乡规划的公平公正具有积极的现实意义。 一、完善城乡规划管理中公众参与制度的背景 1、城乡规划公众参与制度建设是贯彻城乡规划法的法定要求。城乡规划工作决定城乡空间资源的配置，事关城乡的协调发展与经济、社会可持续发展，涉及各行各业、千家万户。要履行好这些职责，就不能再沿用计划经济条件下传统封闭型
5、的规划工作模式，而要以提高政府决策的科学性、实现执政为民的宗旨为目标，以维护好公共利益、协调好各种利益关系以及公权和私权的关系为出发点，建立城乡规划工作新机制。城乡规划公众参与制度的建立能够保证规划工作的公正、高效和工作人员的廉洁；通过扩大群众的参与度把人民群众对建设项目的知情权、建议权和私权的维护落到实处；能更大范围地汇集全社会的智慧和力量，使城乡规划依据更加充分，视野更加开阔，决策更加科学；能进一步增强城乡规划工作的透明度，让城乡规划决策制定实施过程像阳光一样呈现在人民大众面前，从而让他们更加关注城乡规划，更加方便、有效地监督城乡规划的实施，维护自己的正当权益。 2、城乡规划公众参与制度是
6、政务公开制度在具体领域的体现和落实。新时期，城乡规划在经济社会发展中的作用日益显著，规划部门已经成为各级政府的重要职能部门，这就要求规划部门必须坚持依法行政、政务公开的原则，由封闭管理向阳光政务转变，由关门决策向民主决策转变。公众参与有利于规划政策、规划编制及规划行政许可的科学化、民主化。通过公众参与，可以及时发现、解决问题与矛盾，完善政策和规划，有利于规划实施；公众参与有利于对行政机关的监督。可以将规划许可的运作置于社会和利益相关者的监督之下，便于利益相关者依法行使其监督权，可以有效防止对规划的随意变更和规划许可的不当，从而有利于遏制权力的滥用。 3、城乡规划公众参与制度是我国行政公示制度的
7、一部分 作为政府调控的重要手段，城乡规划的公共政策属性勿庸置疑。这种公共政策属性，决定了城乡规划必然要从国家主体转向民众主体。也就是说，城乡规划的民主化是社会主义民主政治建设很重要的组成部分，在规划领域的知情权是老百姓政治权力的很重要一个组成方面，老百姓有权力了解规划过程、参与规划决策。因此，必须从制度上保障老百姓有机会参与到规划的全过程，科学合理的建议也应该得到规划部门的尊重和采纳。近年来，随着“以人为本”理念的深入人心，公众参与城乡规划开始成为规划界普遍关注和讨论的问题，经济、社会各方面的发展和进步都为城乡规划公众参与制度的建立与完善创造了良好的条件。 二、国外城乡规划管理公众参与制度研究
8、和实践综述 伴随着西方资本主义民主政治的推进和城市规划理论的变革，城乡规划管理中的公众参与大致经历了萌芽期、发展期和成熟期三个阶段。 20 世纪 60 年代是城市规划公众参与的萌芽期。1965 年，保罗?大卫多夫（PaulDavi-doff）在规划中的倡导性和多样化 （Advosacy and Planning）一文中提出与社会政治多元化和民主化发展相适应的“多元化倡导性规划”概念，他强调规划是一个自下而上的过程，因此，要保证规划的民主性和公平性，鼓励和促进市民（特别是穷人）在规划过程中的积极参与。规划工作者不能再以自己的价值判断为标准，而要综合考虑社会、经济、文化等诸方面的影响，平衡和协调各
9、种利益冲突以达成社会共同遵守的契约。保罗?大卫多夫的这种倡导性规划学说成为规划公众参与的宣言。 20 世纪 70 年代是城市规划公众参与的发展期。石油危机让人类意识到自然资源是有限的。为争夺城市空间环境的控制权和管理权，规划成为各种社会团体、社会阶层力量之间展开政治斗争的工具。1977 年的马丘比丘宪章明确指出：“城市环境是人民创造的，城市规划必须建立在各专业设计人、城市居民及公众和政治领导人之间系统地、不断地互相协作配合的基础上。 ”到了 20 世纪 80 年代，在英、美的城市更新和社区发展中，公众参与作为一种民主的实践和规划的重要手段得到普及和发展。 从 20 世纪 90 年代起，世界范围
10、内的公众参与进入了成熟期。世界政治和经济格局的动荡使西方的规划工作者普遍被笼罩在怀疑和批判的氛围中，理性的反思涉及更深的层面。面对日趋多元化、片段化和流动化的社会，政府开始认识到自身的局限性，转而与社会、市民组织合作，制定公共政策。于是，以因斯（Innes）等学者为代表的交往型规划（Communicative Planning）学派的理论和指导思想迅速成为 20 世纪 90年代规划理论的主导。公众参与思想的影响扩展到了欧美国家以外的更广泛的地域范围（如亚洲的日本、韩国） ，而且通过规划操作层面上的条例化和制度化，以及组织结构和工作程序上的保证，公众参与得到切实体现。 目前，城市规划中公示制度的
11、应用在欧美一些国家己经形成了相当完备的体系。正式的公示程序如英国开发规划与审批程序中规定，在规划主管部门审定申请文件和图纸后，必须公告相邻业主内容和公众听证会时间表，在同政府相关团体协商一段时间后就应当举行公众调查会；法国于 1976 年颁行的城市规划法典专门强调了公众表达意见的权利、方式以及规划部门对公众意见的具体处理方式；美国在制定城市规划的“衡量社会价值观”和“决定规划方向和目标”的阶段，公众参与的方式主要有采取民意调查方式或选举、委任市民代表直接参与市政府规划部门的工作，组织市民小组讨论及举行各方利益代表的综合性论证。在规划各个阶段，对公众意见的处理结果也要求公布，规划部门要说明采纳或
12、不采纳公众意见的理由。本部分通过对美国、德国、日本等几个具有代表性国家的城市规划中的有关公示内容进行总结、梳理，对我国城乡规划公众参与制度的完善提供有效借鉴。 三、对我国城乡规划管理中公众参与制度建设的几点启示 1、城市规划公众参与制度建设要有可操作的法律保障 发达国家城市规划能顺利实施，一个重要的因素就是规划的公众参与有比较完善的法律保障。目前，我国公众参与城市规划忽视了作为载体的法律保障和制度建设。目前，大多数规划决策是通过自上而下的途径，公众参与规划仍然处于初始阶段，建立健全城市规划公众参与的制度体系和法律保障体系势在必行。 各国的城乡规划立法模式主要分为两种，一种是以德国为代表的立法模
13、式，在联邦行政程序法中对涉及土地利用和公用设施的规划制定了特别程序，对于规划确定程序的内容作出了较完善的规定，同时在建设法典等单行性法律、法规中又对规划的各个阶段作出详细的规定，在各种阶段均规定了较为具体的公众参与的范围、程序和方式，具有完善的体系，可操作性很强；另一种是以日本、韩国等国家和我国台湾地区为代表的立法模式，为避免行政程序法内容与以前已经施行的城乡规划单行法律、法规冲突，在行政程序法中并未作出适用规划的特别程序或是只作出原则规定，而对于规划的具体程序主要通过单行性法律、法规加以规定，相应的公众参与的内容在行政程序法中一般只有原则性规定，具体的参与程序、方法等由单行法规定。 我国的行
14、政程序立法目前尚处于起步阶段，有关城乡规划的单行性法律也正在审议之中，我们认为城乡规划中公众参与机制的建立不可能一蹴而就，学习德国的经验固然有助于建立较完善的规划程序体系和实现规划中的公众参与，但立足于现实，建立类于德国的规划法律体系的目标尚不可能达到，可以先在城乡规划核心法中确定公众参与的原则，划分公众参与的范围，而有关公众参与的范围、方式、组织形式和具体的程序可以在实施性法规、规章中再做详细规定。 2、在城乡规划公众参与程序上的借鉴 如前文所述，德国的行政程序法对于规划确定程序的规定值得我国借鉴，因为规划确定行为首先具有集中事权之效果，有利于协调各个规划职能部门的关系，提高规划效率；其次规
15、划确定行为属于一种权利形成性行政行为，是对特定事项产生的具体行政行为，有助于明确规划行为的法律性质，为相对人提起救济提供保障；最后规划确定行为经法定程序确定后，非法定事由不得变更、中止或废止，有利于相对人信赖利益的实现。尽管我国行政程序法在短期内还无法出台，但可以参照德国法中规划确定程序和其他国家关于公众参与的程序规定，对于规划的形成阶段和听证程序等作出详细的规定，弥补现行立法对于公众参与规定的不足。此外美国、加拿大等国家的经验也值得借鉴，这些国家比较重视事前参与的作用，与其规定相对人和利害关系人的权利，进行事后救济，不如于事前规划制订的过程中注重吸取各方意见，平衡各方利益，避免在规划实施中再
16、出现矛盾，防止纠纷的发生。 3、在公众参与方法和形式上的借鉴 各国公众参与形式和方法多样，如各种讨论会议、手册、展览会、听证会等等，从而使公众全面、彻底地参与到规划中去。 在城乡规划公众参与的方法上，在以上国家和地区，一般都规定城市规划过程中必须有公众的参与，没有经过公众讨论、反馈的城市规划是不能得到上级主管部门审批的。规划如果被公众反对就必须修改。而且充分考虑到公众的参与对于规划目标（公共利益）实现的影响，在规划的各个阶段规定了不同的参与方法。许多国家和地区还规定应当成立专门的规划委员会或政治性的委员会，对城乡规划的方案进行审查或提出建议，最终还要经过当地城市议会作出决议。 4、城市规划公众
17、参与必须建立健全机构和机制 在发达国家，公众参与城市规划的渠道主要是一些社区组织，如美国的“市民咨询委员会” 、 “住房与规划理事会”等组织，这些组织有权干预城市规划的各项活动，并通过投票、游行等方式实现公众对城市规划的干预。我国应形成市人大代表、政协委员、社区组织（或社会团体）或公民直接参与城市规划的公众参与模式，并在城市规划编制和实施过程中的每个环节、参与途径上公开公众参与的条件和应有的主体权利，明确其参与的方法和参与的内容，真正使公众参与不仅仅是个人层次的参与，而是群众与市民的普遍参与；不仅体现在规划的编制、审批中，还应体现在规划的执行与监督等各个环节中。 5、城市规划公众参与制度的建设
18、和完善必须有良好的信息平台 规划信息可达性是城市规划公众参与制度的基础和前提。公众首先必须有知情权，然后才可能真正参与到与自身利益密切相关的规划活动中去。在美国，向公众提供中央和地方政府的大量数据是由国家公共信息所规定的。凡使用纳税人的税款而收集的数据，除国家机密外，一般都应免费公布，如人口统计，土地权属登记等，为参与城市规划提供了良好的基础。然而，在我国，目前尚未有法规条例规定哪些信息可以对外公布，哪些信息必须对外公布，公众参与城市规划的信息保障直接影响到城市规划审批的质量和城市规划的实施。因此，在我国，必须尽快建立城市规划信息平台，推进规划公示制度和公开查询制度，真正增加规划管理的公开性、
19、民主性。 四、我国城乡规划公众参与制度建设的现状与问题 （一）我国我国城乡规划公众参与制度建设现状 我国城乡规划管理中的公众参与制度是在借鉴国外规划公众参与的基础上，经过十多年的实践逐步形成的一项新型的规划管理机制。它是从“依法行政、民主政治”的角度出发，强调社会各阶层多渠道、多层次参与规划工作的全过程，其间公众是城市政府制定规划的参谋、执行规划的监督员。 行政许可法 、特别是城乡规划法和政府信息公开条例颁布实施以来，各地、各级政府和规划部门都高度重视城乡规划的公众参与工作，并结合本地工作实际，纷纷制定或者出台有关制度和办法。目前各地都不同程度的建立、实施了公众参与制度，并在规划审批管理中产生
20、了重要作用。各地城乡规划批后公众参与的内容、方法、形式基本相同，但在规划批前公开公开的实施方面，包括内容、时间、形式和过程等，则有所不同。 1、城乡规划公众参与法制建设初见成效，公众参与的依据更加充分 各地除遵循城乡规划法 、 城市规划编制办法等相关上位法规外，均制定了规划公众参与专项地方法规，或在相关地方规章中有专项条文规定。上海市在 2002 年就出台了上海市建设工程规划设计方案公开暂行规定 （沪规法（2002）918 号） ，并于 2005 年改为上海市建设工程规划设计方案公示暂行规定 （沪规法20051205 号） ，对公示责任主体，公示的内容、形式、时限和对反馈意见的处理都做了明确规
21、定，并于 2007 年 7 月颁布了上海市城市规划管理信息公开暂行规定 （沪规法2007597 号） ；广东省出台了广东省城乡规划公示办法 ，广州市2007 年 6 月正式颁布了广州市城市规划管理公示办法 ，均对城乡规划公示内容、方式和期限等进行了规定，为城乡规划公众参与制度建设提供了法律保障。 2、城乡规划公众参与组织机构比较明确 各地一般由市规划局总体规划处和详细规划处负责规划草案的公示，项目设计方案由建设管理处负责组织，公众参与的情况和公示意见反馈情况由组织机构进行汇总，上报当地城乡规划委员会，组织机构明确，责任清晰。 规划草案和项目设计方案的公示按照城乡规划法规定，对公示内容、公示地点
22、、公示方式、公示时间和反馈意见的处理都按法定程序进行，法律程序较为健全。 项目设计方案公示因时间短，工作量大，且与当地居民切身利益关系密切，上海市、深圳市等均与街道、社区合作组织项目公示，收到了比较好的效果。 对于需要组织听证的规划方案和项目设计方案，各地一般采取由公示组织部门按照规定进行利害关系人界定，按照利害关系人要求组织相关听证。 3、公众参与的范围不断扩大 对公示的范围各地有所不同，但总的趋势是不断扩大，有的只限于对城市规划方案或建设项目涉及公共利益或公民、组织的重大利益有关事项进行公示，如重庆规划局 2006 年制定的规划公示管理暂行办法规定了下列三种情况涉及公共利益或公民、组织的重大利益有关事项进
