1、我国市、县两级政府间事权划分研究回顾与评价摘 要 建国以来，我国市、县政府间财权和事权经过多次改革和调整，逐步趋向完善和合理。时至今日，国家持续改进的步伐并未停止，但关于两级政府间事权财权关系的划分仍存在诸多的问题。近年来，学术界就政府间财权事权关系存在的问题、该如何改革等内容展开了有益的研究，在此回顾各方意见，对政府间事权划分理论依据进行总结，具体分析阐述我国市县级政府事权划分现状，指出了我国市县级政府间存在问题及其对策研究进展，并对现阶段市县级政府事权划分的研究现状做出简要评述。 关键词 政府 市县级政府 事权划分 作者简介：杨苏琳，云南大学公管学院 2012 级行政管理专业研究生，研究方
2、向：地方政府治理。 中图分类号：D67 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）04-150-02 一、引言 从历史的发展进程来看，我国政治经济领域的核心问题之一政府间的关系界定，一直是影响政治经济发展的核心问题，特别是中央与地方政府间财权和事权划分问题，以及地方各级政府间的财权和事权的划分问题。我国在党的十七大报告中提出要“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制” ， “十二五规划”中又进一步强调提出“在合理界定事权基础上，按照财力与事权相匹配的要求，进一步理顺各级政府间财政分配关系” 。党的十八吹响了深化财税体制改革的号角进一步推进了政府间财权事权改革步伐。我们可以这样说，政
3、府间财力与事权的划分及匹配问题已经成为了我国政治经济领域一直以来亟待解决的重大核心问题。但是，从现状来看，中国目前拥有世界上层级最多的政府体系包括中央、省（自治区、直辖市） 、地区（地级市、自治州） 、县（县级市）和乡（镇）共五级，各级政府事权目前缺乏正式而明确的划分。所以，对政府间事权和财权关系的调整研究以及各级政府间的事权关系研究一直是理论界探讨的核心焦点问题。政府间的事权划分问题，不仅是国家政治体制的重要组成部分，更是社会科学研究中的重大课题。对政府间事权划分进行全面的了解、充分收集相关文献资料、整合评述的工作，将对今后政府以及理论界研究各级政府事权划分产生重大的现实应用意义和研究意义。
4、 通过对国内有关政府间事权划分文献的搜集和研究，我们可以看出，学术界对政府间财权事权的划分探讨可谓是“历史悠久，百花齐放” ，对政府事权划分的关注度呈逐年上升趋势，特别是在 2013 年达到顶峰，由此看来，现实国情对政府间事权划分研究的要求十分迫切。基于对检索文献的梳理和整合，将从政府间事权划分研究的理论发展、市县级政府事权划分研究现状分析以及对策进行综述。 二、政府间事权划分研究的历史进程 自建国以来，政府的事权划分就伴随着改革的进程而发展，学术界对于事权划分的研究也呈现出阶段性研究，大致分为以下几个阶段：第一阶段，主要研究基于国外政府间财权事权划分模式的经验和启示来改善我国中央与地方政府间
5、的事权划分，如 1994 年张洪武、张聪林所著的德国政府的事权划分及对我国分税制的改革借鉴 ；谢旭人所著的澳大利亚的政府事权划分及财政转移制度等。第二阶段，对政府事权划分和配比等相关概念进行科学的界定以及扩展事权划分内涵，如 2003 年宋卫刚所著的政府间事权划分的概念辨析及理论分析 ；2003 年蒲善明所著的浅谈确立“均权政府”理念对搞好政府间事权划分的思维导向作用 。第三阶段，基于财政视角下论述我国政府事权和财权的平衡发展，并充分总结国内经验与国外政府对比提出了将事权划分法制化的理论，如 2006 年寇铁军所著的政府间事权财权的法律安排-英、美、日、德的经验及其对我国的启示 ；2007 年
6、贾康所著的财政扁平化改革和政府间事权划分 。第四阶段，多角度的论证我国政府间事权划分存在问题及其对策，如 2013 年马万里所著的多中心治理下的政府间事权划分新论-兼论财力与事权相匹配的第二条（事权）路径 ；2012 年赵和楠所著的政府间事权划分的理论依据：基于政治学、经济学的视角 ；2011年周坚卫、罗辉所著的从“事与权”双视角界定政府间事权建立财力与事权相匹配的转移支付制度 。 随着我国社会经济的快速发展，对现代社会行政管理体制改革要求越来越高，事权划分改革不再是单一的制度变化，而是与财权相辅相成的均衡化发展，从学术界的理论研究趋势看来，我国政府间事权划分趋于复杂化和多样化，对其理论研究更
7、具有重大的现实应用价值。 三、我国政府间事权划分研究现状分析 （一）国内政府间事权划分研究现状 通过对国内有关政府间事权划分文献的梳理和研究，我们可以看出，当前我国学术界的研究主要集中在以下几个方面： 1.界定了事权、财权及财力等相关的概念，并阐述了事权、财权之间的关系。宋卫刚认为，首先，政府为了能够实现其职能而具有的权力就是政府事权。因为政府具有管理相关社会事务的责任，这种责任也就构成了政府的职能，所以政府具有了事权。因此，我们也可以说，政府事权是依据政府责任即政府职能而被赋予的一种政府权力。其次，政府事权是经过法律授权的政府权力。我们知道，在现代国家政治体制中，政府的权力是由国家立法机构通
8、过法律授予的。因此，政府事权作为政府权力的一种形式，也是由国家立法机构通过法律授予的，并且受到法律的约束。最后，政府事权是管理国家事务的一种权力。根据我们对“政府”的界定，即“政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关” ，政府所拥有的实际上是行政权，政府事权是行政权针对政府管理的不同事务的一种细化和分类。综合上述特点，宋卫刚把“政府事权”定义为依据政府职能产生的，通过法律授予的，管理国家具体事务的权力。 2.对我国财政体制、政府间事权及支出责任划分的历史沿革的探讨，唐在富在我国政府事权划分的历史演进与改革建议一文中对当前中央与地方事权划分基本格局进行了阐述并解释了当前我国政府间事权划分的状
9、况（即实践效果） ，以及存在的问题和挑战。 3.指出了当前我国政府间事权划分和支出责任格局中存在的主要问题，并分析了问题存在的原因。宋立认为，首先，由于我国实行的是单一制的体制，鉴于单一制体制安排的特点，我国各级政府之间的事权划分以由上一级政府决定为主，因而缺乏必要充足的协商统筹，变更性随意性很大，进而缺乏稳定性，这在一定程度上影响了政府间事权划分的有效性。其次，我国法律对于我国政府间事权划分的相关规定多是基于原则性的规定，存在法律规范过于原则化的问题，出现各级政府之间的事权划分出现交叉重叠、支出责任不明确等方面的问题，缺乏合理规范、具有可操作性的具体规定和细致划分。再次，在我国公共服务事项划
10、分中，由于各级政府之间实行多重标准，出现相互交叉重复、相互冲突的问题，缺乏合理的规范性，导致了一些地方政府承担了一定的全国性公共物品的供给责任，而中央政府则承担了一些地方性公共物品的供给责任。基本公共服务事权重心向下级基层政府下移，事权的配置与各级政府的行政能力与财政能力不相适应，这与国际惯例和转轨国家的改革方向是不一致的。 4.分析借鉴国外政府间事权划分的经验，如张瑛西方发达国家事权划分与财政支出结构的比较分析 ，许闲德国政府间三级事权划分与财政支出 ，刘丽、张彬所著的法国政府间事权、税权的划分及法律平衡机制研究等。可以看出，我国学者对于国外政府间事权划分的研究相对充分，并已取得诸多可喜的成
11、果。 （二）国内市、县级政府间事权划分研究现状 虽然学术界对政府事权划分的研究已算丰硕，但大部分研究都是基于国家宏观层面来论述，也有一部分是论述各级政府事权划分的，但是具体的市级政府和县级政府的研究仅仅限于地方的个案研究和单个方面的讨论，对于市县级政府事权划分，往往讨论重点都在于与中央和平级政府间的划分清晰度问题。市县级政府作为地方政府存在诸多问题则待解决，其中地方政府与中央政府及其地方各级政府间事权和之处范围划分不明确是一个重大问题。李芳菲认为，缺乏法律保障是事权混乱的法制原因，政府层级过多导致政府间事权界定模糊，职责存在交叉重叠，中央与地方政府事权划分不清的原因在于我国政治体制设计存在缺陷
12、。基于各个地方情况的不同来论述当地政府间事权的划分，总结出了具有地方特色的事权划分缺点，有利于总结全国范围内地方政府的普适性经验。吴湘玲、高红岩在地方政府事权与财权分配关系初探一文中，以四川省德阳市为例，结合当地特定情况分析认为：虽然目前在我国实行的分税制基础上，初步制定出了我国各级政府间财权与事权划分的基本原则和框架，但是，由于其缺乏具体的可操作性和相应的法律制度的保障，行政管理体制改革滞后等原因，加之我国市场经济制度的确立以及工业化、城镇化进程加快等方面的客观原因的存在，我国各级政府间财权与事权的划分与实际运行之间的差距较大，形成了财权与事权之间新的不适应，出现了各级政府间的财权越来越向上
13、集中、事权交叉且越来越向下下方的局面，地方财权不胜应付地方事权的被动局面；柳延福、陈继勇在市县两级政府财权事权划分的研究与思考一文中，以张掖市为例，通过对建国以来甘肃省市（州、地）与县级政府间财权、事权划分的分析，提出了构建科学、合理的市县两级政府间财权事权的思路，他们认为，市、县两级政府间财权与事权划分有以下几个特点：（1）在“统收统支”的财政管理体制下，财权、事权的划分与我国社会主义制度刚刚建立的要求相一致；（2）1958 年至 1979 年期间，地区级财政建立以后，地、县政府间事权的划分带有明显的计划经济色彩，与当时的经济体制和发展状况相协调；（3）1980 年至 1993 年在“分灶吃
14、饭”财政体制下，地、县财政的支出责任逐步明晰；（4）1994 年分税制财政体制实施后，特别是撤地设市后，市、县两级政府间的事权划分更加突出了“一级政府、一级财政”的要求，更有利于市县经济的协调发展。基于以上特点分析出市、县两级政府间事权与财权划分存在以下几个问题：市、县两级政府间的财权向上集中而事权向下转移，财权与事权不对称；共有事权划分不清晰，市、县两政府承担着共有事权的主要支出责任；缺乏政府间权责利关系的法定化，单行法律、上级政策促进并扩大了县乡级政府的支出责任；事权划分缺乏弹性，市县承担了事前没有界定清楚的支出责任；事权划分标准单一，市县承担了超出其受益范围的支出责任；实行“省直管县”后
15、，市、县两级政府间事权划分不够明确，出现了区域性公共服务成本补偿困难的问题。 四、总结 本综述是基于对我国政府间事权划分研究的历史进程、事权划分的现状分析和具体到市、县两级政府间事权划分研究现状相关文献资料的整理和述评，充分结合作者自身观点进行整合和梳理，呈现了学术界对我国政府间事权划分的各家之言和建议。目前，我国中央政府与地方政府间的事权划分仍然存在诸多问题，国家要注重明晰地方政府事权的同时，应更加重视地方政府间事权划分的明晰化和责任化。事权划分的改革不是单一的改变，应与财权的分配充分结合，要充分发挥宪法的作用，以法律形式合理规范确定我国各级政府的职责和责任，弱化行政干预，为规范政府间的事权划分和运行奠定可靠的法律基础。 注释： 宋卫刚.政府间事权划分的概念辨析及理论分析.经济研究参考杂志.2003. 柳延福，陈继勇.市县两级政府财权事权划分的研究与思考.财会研究.2009（21）.6-10. 参考文献： 1寇铁军.我国政府间事权与支出划分.中国财政.2006（11）. 2周波.我国政府间事权财权划分的方式演进、面临问题及对策建议.改革.2008（3）. 3唐在富.我国政府事权划分的历史演进与改革建议.中国农业会计.2010（5）. 4李芳菲.浅析我国中央和地方政府间的事权划分.知识经济.2013（5）.
