1、深化投资体制改革的思路和措施改革开放以来尤其是 2004 年国务院关于投资体制改革的决定颁布实施以来，投资体制改革取得了很大进展，初步建立起企业和政府投资分类管理、综合运用规划、产业政策、市场准入和财税、信贷等间接调控手段为主的新型投资管理体制框架，但当前的投资体制与建立完善的社会主义市场经济体制的要求相比仍然存在着很多问题，需要通过进一步深化改革来解决。 一、当前投资体制存在的突出问题 （一）政府投资管理体制依然不完善 一是在政府对企业投资管理上，现有核准制和备案制是按照一般项目、重大项目和限制类项目来划分，而不是按照适应市场经济需求的竞争性领域和公共领域的政企投资领域分工来划分管理方式的，
2、这使得本来应该采取备案制管理的企业投资项目不恰当地进入了核准制管理范围，现有政府投资项目核准制目录 （2004）中包含着很多本应该采取备案制管理的企业投资项目内容，这妨碍着企业投资自主权的有效发挥。同时，现行核准制和备案制对运用国有资源和全民资产的国有企业投资项目和利用民间私人资本的民营企业投资项目采取同等对待方式，这对民间资本和民营企业来说存在着待遇不公平的问题。二是在政府投资项目管理上，投资使用和建设管理的分散化现象普遍，投资决策的透明化、民主化、科学化管理水平不高，政府投资决策责任约束机制不健全，严重妨碍着政府投资项目管理水平和投资效益的有效提高。三是在中央和地方的投资管理权限划分上，目
3、前对企业投资项目、重大投资项目和限制类项目仍然继续沿用传统的按照建设规模和投资限额大小来划分中央和地方政府核准管理权限，而不是按照投资项目影响和作用范围、管理效率来划分核准管理权限，并且现有建设规模和投资限额太小，对地方政府放权不足。国家投资主管部门对使用中央投资的地方政府投资项目仍然沿用严格的审批制，管理程序过多过严，不利于提高政府投资管理效率和投资效益。 （二）投资主体之间缺乏有效投资分工 一是政企之间缺乏明确的投资分工。尽管国家已经明确：“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域” ，但在实践中，政府尤其是地方投资依然以所谓支持产业振兴、产业升级调整、技术改造等
4、名义大量进入本该由市场机制主导的竞争性领域，尤其是运用国有资源和全民资产投资的国有企业投资的盲目扩张，严重挤压着企业尤其是民营企业的投资发展空间。 二是中央和地方政府投资分工体系不合理。突出表现在：地方政府过多地承担着本该由中央政府承担的诸如基础教育、医疗、社会保障等基本公共服务领域的投资事权，不仅严重超越了地方财力的承担能力，也是造成目前全国各区域基本公共服务差距过大、均等化难以有效推进的重要原因之一。 （三）投资宏观调控和监管水平仍然有待提高 一是当前投资宏观调控和监管分散化的现象依然比较严重。目前采取在国务院领导下各部门分工负责的投资宏观调控体制，由于各部门协作机制不完善，宏观调控效力和
5、效率不高；在投资监管方面，由发改、财税、审计、纪检监察、建设、土地、环保、工商等众多政府部门“多头监管”现象更为严重，不仅降低监管效率，而且也给业主正常的投资建设和生产经营秩序带来很大干扰。 二是目前涉及投资调控的产业、区域规划和产业政策过多、过滥。尤其是针对竞争性领域的众多产业规划和产业政策，不仅严重妨碍着市场机制基础性作用的有效发挥，也是造成目前各区域产业发展选择趋同、区域产业结构趋同和盲目重复建设现象严重的重要原因。 （四）融资服务体系不健全 当前企业投资仍然严重依赖银行间接融资，通过发行股票、债券等资本市场直接融资渠道发育不足；中小企业尤其是民营企业存在严重的“融资难”问题。 二、深化
6、投资体制改革的总体思路 （一）深化投资体制改革的指导思想 按照建立完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的要求，在投资领域，厘清政府和市场的关系，更好地发挥市场机制在全社会资源配置中的基础性作用，更好地发挥政府对投资的宏观调控作用，保证各种所有制投资主体依法平等参与市场竞争，促进投资结构优化和效益提高，推动经济社会持续健康发展。 （二）深化投资体制改革的目标 继续推进企业投资管理制度改革，进一步落实企业投资决策自主权；改进政府投资管理方式，加快政府投资决策民主化进程；理顺政企和中央与地方政府之间的投资事权和分工；完善融资体系，拓展融资渠道；改进投资宏观调控和监管，提高投资管理法治化水平
7、。最终建立起市场引导投资、企业自主决策、融资体系健全、融资方式多样、宏观调控有效的新型投资体制。 （三）深化投资体制改革推进时序 深化投资体制改革要按照先易后难、先完善顶层设计后推出改革措施、先试点、后推广的原则，采取积极稳妥的方式进行。在具体改革措施推出顺序上，第一步，要完善政府投资管理体制，包括政府对企业投资的管理体制和对政府投资自身的管理体制；第二步，在建立完善的政府投资管理体制的基础上，再进一步推动明晰政府与企业（市场） 、中央和地方政府的投资事权分工、改善宏观调控和监管方面的改革；第三步，在明晰各类投资主体事权分工体系、投资监管体系的基础上，再积极推进适应不同投资需求的融资体系改革，
8、拓展项目融资渠道。同时，应根据每一步改革进程，加快已推出的新改革措施的立法进程，努力提高投资管理和宏观调控的法治化水平。 三、深化投资体制改革推进措施 （一）继续推进政府投资管理体制改革 1、改进政府对企业投资管理制度 尽快改变目前仅按一般项目、重大项目和限制类项目划分核准制和备案制的做法，逐步建立适合市场经济体制要求的按投资领域、按所有制类型划分的新型政府对企业投资的管理体制，即在竞争性领域，对主要运用民间和社会资金投资的民营企业投资项目实行备案制，并逐步推进由目前的前置的备案制向后置的备案制乃至注册制转变；对运用国有资源和全民资产投资的国有企业投资项目和存在产业安全的外资投资项目实行核准制
9、。 在具有自然垄断和行政垄断的资源开发、基础设施、社会事业等公共领域：无论企业投资项目大小（是否是一般项目还是重大项目）和投资主体所有制性质，一律实行核准制，并按照项目作用和影响范围划分各级政府的核准权限。 继续完善对使用政府投资的企业投资项目管理制度，完善企业申请报告审批制度，明晰政府投资资金用途；对企业使用政府投资者资金，采取类似世界银行等国际金融机构普遍采取的“直接拨付制” ，防止企业挪用和改变政府投资者资金用途；积极推进企业使用政府投资资金的“报账制”和“奖励制” ，切实提高企业使用政府投资资金的效益和效率。2、完善政府投资管理办法 稳步推进政府投资预算体制改革。要逐步将目前分散于发改
10、、财政、各行业管理部门用于投资活动的国家预算内外资金、专项资金、主权外债资金、国有企业上缴红利等资金纳入统一的政府投资预算管理，集中管理，统筹使用，提高效益。 加快推进政府投资项目决策民主化进程。积极推进建立政府投资项目决策听证制度，充分发挥决策听证吸收社会公众意见和化解防范社会风险的作用；完善政府投资项目公示制度，促进政府投资项目全过程信息向社会公开。 继续推进政府投资项目建设实施市场化。推进政府投资方式多样化，尝试采用无息和低息政府贷款、政府授权按投资机构提供担保、优先股、优先债等方式为政府投资项目注入资金；稳步推行政府非经营性项目的集中统建制等。 3、继续推进投资管理权限向地方政府下放
11、改革现有的企业和政府投资管理按建设规模和投资限额划分中央和地方核准权的办法，建立按照项目作用和影响范围、管理效率标准原则划分核准权限的新办法。国家投资主管部门只核准具有跨区域、跨省区影响和作用的投资项目；投资项目作用和影响范围局限于省区内的，一律由地方政府投资主管部门核准。 改革使用国家投资的地方政府和企业投资项目审批制度。今后，国家投资主管部门应只审批采取直接投资和以资本金方式注入的项目；采取投资补助、贷款贴息、转贷等方式注入的地方政府和企业投资项目，在国家投资主管部门核定各省区投资使用方向、总量范围内，由地方政府负责审批资金申请报告、项目建议书和可行性研究报告，并向国际投资主管部门备案即可
12、。 加快进行政府投资项目核准目录（2004） 的修改，将目录中属于竞争性领域的投资项目全部剔除出政府投资项目核准范围，并将已剔除出的竞争性项目的备案管理权限全部下放给地方政府，实行属地管理。 （二）加快理顺政企、中央和地方政府之间的投资分工 1、尽快理顺政府和企业之间的投资分工 政府投资今后应严格限定在关系国家安全和市场机制不能有效配置资源的国防建设、政权建设、资源开发、基础设施和社会事业等公共领域；政府投资领域要积极创造条件，向企业和社会投资者开放，引入市场机制和企业投资进入，提高投资效益和效率。 积极鼓励和引导民间投资。要通过积极推进垄断行业改革和国有经济战略性调整，为民营企业腾出投资发展
13、空间；切实落实国家有关民间投资鼓励政策，建立健全民间投资服务体系，促进投融资方式和运作模式创新，不断提高民间投资能力和活力。 2、努力完善中央和地方政府的投资事权分工 要按照“分税制”财政体制、投资项目受益范围、提高投资效益和实施效率的要求，理顺中央和地方政府投资事权分工，建立起中央和地方投资事权和财权财力相适应的投资事权分工体系。并将关系国民经济全局的基础教育、公共医疗、社会福利和社会保障等基本公共服务领域的重大投资事权，从目前地方政府承担改为由中央政府承担。加大中央对中央和地方政府合办事项、激励地方政府举办事项的投入力度，切实增强地方政府投资能力。 （三）健全融资体系，拓宽融资渠道 拓展企
14、业直接融资渠道。加快深沪主板、中小企业板、创业板、新三板、场外股权交易市场等多层次资本市场体系建设，积极推进发行企业债券由核准制向备案制改革，鼓励保险资金通过股权投资机构间接投资基础设施和重点工程，积极推进选择有稳定收益的基础设施项目通过公开发行股票、可转换债等方式筹集投资资金的试点等。 （四）切实改善投资宏观调控和监管 1、努力改善投资宏观调控 在明确由国家投资主管部门在国务院领导下会同财税、货币等有关部门按照职责分工进行宏观调控的基础上，切实加大政策协调配合和政策协同力度，精确选择调控时机，准确把握调控力度和节奏，努力减少投资波动的不利影响，促进全社会投资和宏观经济平稳运行。 积极促进投资
15、宏观调控手段和调控方法创新。改变目前规划和产业政策调控过多、过滥的情况，今后制定规划和产业政策应仅仅局限于市场机制难以有效发挥资源配置作用的资源开发、基础设施和社会事业等公共领域，减少乃至最终禁止运用规划和产业政策直接干预竞争性产业领域投融资活动现象，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。 切实加大投资信息调控力度，建立全社会投资信息共享制度，加强对投资和宏观经济运行监测分析，建立投资风险预警和防范体系，努力提高投资宏观调控的有效性。 2、切实加强投资监管 建立健全对政府投资决策行为的内外部监管体系和运行机制，不断提高人大、社会公众和新闻媒体对政府投资决策消费的监督力度；创新投资项目建设实
16、施过程的监管机制，逐步建立由投资稽察、财政资金监管、审计监督、国资监管、纪检监察、人大监督联合进行的监管体制机制，克服分散监管弊端，切实提高监管效率。 （五）切实提高政府投资管理和宏观调控的法治化水平 加快投资领域立法进程。积极推动政府投资条例 、 企业投资核准备案管理办法 、 政府投资 10 责任追究办法 、 政府非经营性项目集中统建管理办法等投资领域急需的法律法规立法工作，确保投资管理和宏观调控有法可依。 切实加大投资领域执法力度。对违反国家投资管理法律法规和政策的行为，要加大处罚力度，切实做到有法必依，执法必严，提高法律法规震慑力和威慑力。积极探讨建立投资项目建设相关方的利益表达机制，切实维护相关方的合法权益，切实提高投资管理和宏观调控的法治化水平。
