1、解构造城运动下的村官灰权力【】从招待费里“抠” ，返还款中“分” ，土地征用及补偿费里“淘” ，变卖财产中“削” ，下拨资金中“吞”近年来，随着新农村建设、旧村改造导致的造城运动铺展开来，在此过程中的村官贪腐问题也花样百出 “帮集体打草，顺便帮自己搂兔子。 ”这是某南联村民在得知周伟思被捕后对其进行的评价。而他的这番话也道出了农村城镇化进程中村民“致富路”与村官“贪腐路”并行不悖。 周伟思所在的南联社区是位于龙岗城市经济大动脉上的一个典型社区，随着城市化进程的不断推进，其经济发展也不断转型升级，目前辖区城市更换和旧城改造的项目也相对集中，不少开发商都看中了南联社区特殊的地理位置和土地价值。 据
2、南联股份公司相关工作人员介绍，现在当地居民每人每年分红超过 1 万元，这在龙岗区 256 个股份公司中经济实力排名第二。如此经济实力的背后，靠的究竟是什么？周伟思曾经坦承：靠的就是旧改，通过物业置换升值。 南联股份公司是什么？为何它的发家会与旧改项目紧密相连？ 就像工作人员介绍的那样，在广东，与南联股份公司性质相同的公司比比皆是，简单来讲，这些公司其实就是股份经济合作社，其本质是村集体经济组织。 “村庄消失”即是城镇化客观条件所致，也是农村改革的目的和方式。在这一意义上，股份经济合作社在一定程度上也是村庄消失之后一种替代的新的经济组织形式。作为村级集体经济改革的重要形式，近年以来，股份经济合作
3、社在我国一些地区逐步推广开来，尤以浙江、广东等经济发达省份为甚。这些地区经济发展水平较高，城镇化速度也普遍快于全国平均水平。而这些集体经济组织的管理者通常就是村干部。 “村民个个是开发商，户户是千万富翁”的田厦村最具代表性。1992 年，深圳进行农城化改造，田厦村成立了田厦实业股份有限公司，800 名田厦新村村民以土地入股，以参与项目利润分配的方式来进行城中村改造，并由 30 年岁的村干部郑稳棠担任总经理。田厦村的这一改革突破了以往的拆迁补偿模式，它把村民个人利益与改造项目整体利益连接起来，无论有钱没钱，楼层建有多高，均以宅基地入股，村民共享土地升值生产的效益。 然而，旧城改造项目始终是一块大
4、蛋糕，田厦村大搞旧村改造，并进军商业地产，工程量巨大，身兼村官与村属企业领导者双重身份的郑稳棠自然成了许多地产商、建筑设计公司追逐的对象。此案目前尚在调查之中，而根据此前媒体披露的消息可知，郑稳棠在 2002 年至 2012 年利用职务便利，在田厦村建设工程项目中收受巨额贿赂，两名主要的行贿人分别是一家建筑设计公司、一家建筑工程公司负责人。 “在旧城改造中，土地性质发生了改变，由原来的农村集体土地变更为城市国有土地，在征地补偿方面必然要由原来的集体土地所有者即现在的集体经济组织来决定和推动，这种集体经济组织在改制过渡期常常保留政企不分的历史痕迹，因而以公权谋私利的可能性就不可避免，这就是在旧城
5、改造项目中滋生腐败的根源。 ”在广州市某街道办副书记看来，兼具双重身份的村干部既是旧城改造项目的推动者，又是旧城改造项目的利益方，很容易出现犯罪的情况。 “集体成员的公共土地与集体成员的经营性土地不能混为一谈，属于集体事务、公共事务的可以由村干部说了算，经营性的就要由农民自己说了算，村干部不能干预农民处分自己的权利，在这一点上少数服从多数的原则都不可行。 ”中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，政经不分、村官权力过宽是村官贪腐的主要原因。 “从 2012 年的情况来看，村干部的形象危机有这样几个特点：涉黑、贪腐和贿选，其中涉黑和贪腐的数量与以往相比都有上涨，特别是贪腐问题，有相当多
6、的村干部被曝贪腐金额达上千万元，远远超过当地的经济发展水平。 ”唐钧告诉记者，随着近年来新农村建设、旧村改造导致的造城运动铺展开来，村官贪腐问题日趋严重，村干部俨然已经成为官员群体中的“危险分子” 。 在中国人民大学危机管理研究中心主任唐钧撰写的官员形象危机（2012）报告中，村干部位列五大高危官员群体之首。 “县官不如现管”的权力变现 来自河南省三门峡市检察院的一份统计也显示，自 2003 年以来，在“洛三” （河南洛阳至三门峡）高速公路陕县段不足 20 公里的范围内，陕县检察院共查办贪污土地补偿款职务犯罪 22 件 33 人，平均不到一公里路段便查处一个村官。 在唐钧看来，频频曝出的村官贪
7、腐事件在很大程度上损害了政府在公众心中的形象，滋生了公众对政府的不信任情绪。 有意思的是， “村官并不是一个法律概念，更不是我们传统意义上所讲的干部，他们的职能定位是协助乡、民族乡、镇开展工作。 ”中国人民大学法学院教授杨建顺告诉记者，在我国的行政体系中，村干部并不是一级公务员，更不属于国家干部，他们只是村一级基层群众自治组织中享有一定话语权的成员，比如村委会主任、副主任以及村支书，等等。 尽管村官连传统意义上的九品芝麻官都算不得，但他们却是许多公共事务的“现管” ，他们手中握有的权力不大，弹性却不小。那么，村官的权力到底有多大？ “村委会成员都是由民主选举产生，代表村民处理本村的公共事务和公
8、益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。 ”杨建顺告诉记者，村官手中的权力主要集中在其协助乡一级政府的工作之中，其本身并没有过多的权力。 以被举报拥有 20 亿资产的村官周伟思为例，周伟思在担任南联社区常务副站长期间，主要的工作是协助站长抓好工作站的各项中心任务，除分管计生、维稳、安全生产外，还包括按照上级部门的要求负责南联社区范围内的旧城改造工作，具体包括协助政府推进城市更新及市政工程进行拆迁谈判、申报立项，协调平衡拆迁过程中拆迁方和拆迁户及集体利益、业主利益等各方的利益关系，妥善解决拆迁中遇到的各种问题。然而，周伟思只是在南联村旧改项目中给居民做工
9、作，游说动员拆迁户降低补偿数额，接受开发商补偿条件，就得到了开发商上千万的好处费。 “我们以前开玩笑说别拿村官不当干部 ，现在看来，我们的确需要敲响警钟，需要对村官权力的约束机制加以研究。 ”在杨建顺看来，村官们手中的权力在整个权力大厦中虽然微不足道，然而，在城镇化背景下，村官这种不算权力的权力却有着极大的“操作”空间。 权力一：土地流转管理权 在我国法律中，与农村土地相关的制度主要有两个，一是集体土地所有权制度，一是土地承包经营制度，也正是这两个制度将事实上的对集体土地的管理权交给了村民委员会。 “这是一种主体虚置，农民虽然是集体土地的所有者，但真正说了算的是村委会。 ”杨建顺告诉记者，在农
10、村集体土地出租、转让中，租赁费的多少、土地补偿金的收取基本上由村委会做主，从某种程度上讲，村干部就是“土地爷” 。 56 岁的魏某是山东省临沂市高新区马厂湖镇某村一名资格较老的“村官” ，先后担任过村党支部书记和村委会主任。2003 年，当地一家棉麻有限公司的董事长刘某找到魏某，希望能把其租赁的该村 120 亩土地办成国有土地使用手续，同时因为资金周转方面的原因，他还希望魏某能予以通融，在土地补偿金不交的情况下出具相关手续。 讲明来意后，魏某不置可否，让刘某去找当时主持村委会工作的殷某。在殷某那里，刘某依旧没有得到自己想要的答案。于是 2004 年 5 月，刘某再次找到魏、殷二人商谈，看两人未
11、能答应，便表示只要二人能同意，自己会给他们一笔较为丰厚的好处费，也正是这一许诺打动了魏、殷二人。随后，刘某让会计给两人分别开具了借款金额为 32 万元、20 万元的借条，并表示二人随时可以到公司来取。于是，二人为棉麻公司出具了 240 万元的“土地补偿金”收据。就这样，棉麻公司在一分钱未交的情况下，使租赁的集体土地顺利转为国有。 权力二：各类资金发放权 除了土地流转管理权，村官手中还有一项权力“大”得惊人，那就是征地补偿款、国家惠农补贴等各项资金的发放权。尽管在这个过程中，村官的功能与“二传手”有些类似，但我国目前在此领域的监管缺位已然使得资金发放过程成为村官贪腐的主阵地。 2006 年，穿越
12、四川省达州市渠县境内的达成（达州至成都） 、襄渝（襄樊至重庆）两条铁路复线相继规划建设。据悉，这两条铁路复线建设征地费用有三项，即土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费，总金额有 5000 多万元。 为了让村民放心和保证资金安全，当地政府决定将所有征地费用以所涉及的村民小组组长名为户名存入银行，存折由村民小组组长保管，其所在乡镇确定一名干部对这笔专项资金进行监督，由这名干部设置密码。 2007 年 3 月至 4 月，两条铁路复线征地费陆续拨付到位。三项费用中，土地补偿费、青苗补偿费有明确规定，大部分地方及时进行了发放。但由于数额占一半的安置补助费具体实施细则没有出台以及各地情况不同，还有大约 55
13、%的征地费没有落实到位，暂时存留在账户上。 彭虹喻是中国工商银行渠县支行营业部的个人客户经理，他通过自己的银行工作便利得知这一信息。为了招揽客户，推销理财产品，他将负责专项资金监督和存折保管的乡镇及村里领导找到一块，推荐他们用专项资金购买工行推出的“灵通快线”理财产品，以获取更高收益，并明示除将正常储蓄利息交回做账外，盈利的差额部分他们可以自己处理。彭虹喻的话打动了在场的所有人，从 2007 年 9 月至 2008 年 7 月期间，有 7 个乡镇开设了 9 个理财账户，转入的专项资金达 1200 多万元。然而，这些资金却被彭虹喻暗自转出，用于炒期货和股票投资，最终亏损了 800 多万。 类似的
14、案例有很多，山东省临沂市付庄街道西三冲村原党支部书记周西国贪污粮食补贴款案就是一例。据了解，周西国在种粮补贴统计发放过程中，同时掌握了补贴发放规定的制定权和发放权，贪污国家粮食补贴款共计 4.2 万余元。 权力三：材料收集报批权 与土地流转管理权、各类资金发放权比起来，材料收集报批权看起来着实没什么油水，但事实恰好相反，许多村官就是在这一过程中伪造、虚报信息进而“发家致富” 。 2011 年 3 月 4 日，浙江省义乌市稠城街道大塘下村村民朱跃贤遭到了他们的“村官”大塘下股份经济合作社董事长朱有云的殴打。朱跃贤被打致昏迷，在医院卧床数日才苏醒过来。董事长朱有云之所以要对朱跃贤下“重手” ，源于
15、朱跃贤等一批村民一直在向有关部门举报朱有云在旧村改造过程中利用手中权力谋取私利，并违法出售集体所有土地等一系列问题。 2007 年，大塘下村曾闹出过“贿选事件” ，巧合的是，朱有云也是举报贿选的一员。随后，义乌市组建一个由各职能部门组成的 13 人工作组进驻该村，村里的秩序随后整改良好，并开始酝酿旧村改造。2009 年 4月 29 日，朱有云当选为大塘下股份经济合作社的董事长。当地村民表示，“工作组仍然驻村，但权力却逐渐移交给了朱有云。之后，尚未确权的房屋由朱有云上报确权。经其暗箱操作，农户违章房或问题房都得到了上报审批” 。 大塘下村距离最著名的义乌国际商贸城仅有 2 公里的路程，是去义乌机
16、场的必经之地。得天独厚的地理位置加上众多企业的用地需求，使得这里日渐稀缺的土地资源变得愈加珍贵，寸土寸金的土地升值空间巨大。 村民吕志明说，朱有云利用职务便利，将本家一处 44.6 平方米的房屋三次上报确权审批。并全部得到了义乌市国土资源局的批准。 “先是由其哥哥朱有田作了土地证，经上报确权审批，已落实安排。之后又以其父朱桂行和其爷爷朱大泗的名义将同处房屋以未登记丈量面积上报确权并获批。 ”村民们粗略估算，按照每平方米土地 3 万元的现价标准，三次上报总获利达 400 余万元。其中后两次申报因有违规之嫌，引起了村民的强烈不满。 政府在征地、拆迁过程中通常会制定相应的补偿标准，村官并没有审批、决
17、定的权力，只是负责递交申领材料。然而，很多情况下乡、镇政府都没有专门的部门、人员去实地审核，村干部报什么材料就是什么材料，他们只是依材料计算具体的数额。 村官犯罪的四大特征 作为中国社会的末梢神经，农村虽位处远端但其地位却不容忽视，它的繁荣稳定直接关系到国家的长治久安。然而，近年来许多村官犯罪的案件严重破坏了国家法令和政策在农村的实施，要遏止这些贪腐现象，首先则要厘清楚当前村官犯罪的特征。 特征一：组团犯罪现象是常态 “从总体来看，村官犯罪的涉案人数通常在两个以上， 一把手是主犯，从犯为其副职、司机或者有利益关系的企业主。 ”北京市检察院第二分院反贪局检察官刘敬新告诉记者，在村官犯罪这一领域，
18、组团贪腐现象是一种常态。 “洛三”公路贪腐窝案便是一例。据三门峡市检察院办案人员介绍，在高速公路占用地赔付款中，涉案人员几乎都利用职务之便，相互勾结，采用收入不记账、虚报开支、虚报附属物、高报附属物评估价格、假借他人名义冒领等方式，侵吞、私分、冒领占地及附属物赔付款。 陈某、赵某和张某分别是三门峡市张茅乡清泉沟村的党支部副书记、村委会主任和村委会会计。他们都是 50 年代初出生的当地农民，并在 90年代后期任村“两委”班子主要成员。他们之间在工作协调上经常出现磕磕绊绊，但在设法贪污高速公路占用地赔偿和补偿款面前，意见却高度统一。 “洛三”高速公路征地工作开始于 1997 年，当时赵某、张某为了
19、牟取私利就利用自己负责协助县、乡征地附属物清点工作的职务便利，以支部书记陈某的名义，虚报 60 棵八年龄的苹果树，骗取补偿款 15000 元，陈某分得赃款 3000 元，赵某和张某各分得赃款 6000 元，也正是这一次的“分赃”使他们由过去的“对立”关系转为“缓和” 。随后的几年里，三人俨然形成了一个配合默契的小团体。在“洛三”高速公路占地附属物移坟墓补偿款拨到清泉沟村委后，陈、赵、张又以多次以村民的名义虚报移坟数量，冒领补偿款。 “一般而言，涉农专项资金的项目审批、资金拨付、使用管理涉及多个层次、多个部门和众多人员，一人之力很难完成。因此，村官在这一领域的犯罪多为共同犯罪。 ”四川省达州市检
20、察院反贪局局长熊斌告诉方圆记者，以其下辖县渠县为例，该县自 2007 年以来，立案侦查涉农专项资金职务犯罪共 25 件，其中共同犯罪案件高达 19 件，占此类案件总数的 76%。 “我国法律对村干部的监督制约机制目前还不够健全，如果项目和专项资金的管理人员、实施人员、监督人员再相互勾结共同谋利，监督机制就更是形同虚设。 ” 特征二：多与土地利益相关 “在村官的形象危机中，贪腐问题最为突出。其贪腐行为涉及当地村民各方面的利益，贪污的公款包括救灾款、低保金、退耕还林款、国家高速公路征用土地补偿金、南水北调款、征地款、土地附着物补偿款和青苗补偿款等。 ”唐钧告诉记者，村官犯罪的一个非常重要的特点就是其与土地利益的关联性极强。 这一点，从山东省昌乐县土地复垦窝案中便可窥一二。2012 年 11月 1 日，山东省昌乐县?镇 6 名基层干部涉嫌贪污、受贿案一审宣判。
