1、论财政立宪与我国的宪政建设【摘要】依法治国即依宪治国，当前我国宪政建设进入瓶颈期，人们不禁疑问宪政的突破口在哪里？财政问题是宪法学研究的重要课题，财政主要包含了税收、预算和审计等制度。近年来，我国也一直在积极地化解财政风险，途径之一便是确立“有限政府”的目标，控制政府的财政权力，这也是宪政建设的题中之义。本文试图论证从财政中的税收、预算和审计这三个方面控制政府的财政权，进而推动我国宪政的整体建设。 【关键词】财政立宪；税收；预算；审计 改革开放以来，我国的财政压力得到了很大的缓解，但近年来却又呈现出严峻的趋势，总的来说是财政压力巨大、财政风险严重。财政作为国家机器正常运转的经济保障，正如刘尚希
2、教授所言：“财政风险越大，也就是国家机器的正常运转遭受严重损害的可能性越大” ；“财政风险并不是财政部门的风险，而是整个国家及政府的风险。 ”人们不禁疑问：是否有发生财政危机的潜在可能性？解决这样严重的问题究竟需要什么样的对策？法律作为对社会的治理工具，对危机又有何作用 1999 年第九届全国人民代表大会第二次会议“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法，使之成为一项不可动摇的宪法原则和制度。依法治国的实质就是依宪治国，实行宪政。随着“依法治国”的入宪，我国的法治进程取得了一定的进步，公民权利得到更为切实地保障，并进而有效地制约国家公权力。但这一进程也出现了波折反复的现象，学者们开始发问宪政
3、的突破口在哪里？ 近来，学者们开始关注我国的财政立宪问题，使这一主题成为当前的“学术热点” ，吸引了财政学者、宪法学者和财政法学者们的关注。还有学者指出，财政立宪是我国通向宪政的突破口。从英、美、法等国成熟的宪政经验来观察，可以得出财政立宪是世界上传统宪政国家的源头，更是一国实行宪政的基础。如果能在财政立宪上有所突破，必定会对我国整体的宪政建设有所推进。 一、财政是宪政运行的重要内容 （一）宪政渊源于对财政权的控制 宪政对于我国是一个舶来品，在讨论宪政对于财政权的控制时，我们还是应该回顾宪政最早的发源地英国。1215 年，约翰王和贵族们签署英国历史上著名的自由大宪章 ，其是一份限制国王（统治者
4、）征税权，保障贵族（被统治者）财产权的法律文件。以此为标志， 无承诺无课税法等法律文件陆续宣誓了这一原则，即对被统治者的征税必须获得其代表的同意，而代表人民的议会下议院就逐渐地取得了控制政府财政的权力，英国也开始了议会至上的时代。 “非同意勿纳税”原则贯穿了英国几百年的宪政发展历程。美国独立宣言在解释北美独立的原因时，其中一条便是“他（英王）未经我们同意就向我们纳税” 。法国大革命源于国王与第三等级关于税收的矛盾，1789 年的人权宣言第 17 条规定：财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。 正如洛克所言：“政府没
5、有巨大的经费就不能维持，凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意，即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势，主张有权向人民征课赋税而无须取得人民的那种同意，他就侵犯了有关财产权的基本规定，破坏了政府的目的。 （二）对财政与宪政的逻辑分析 宪政的出发点是保护公民权利（right） ，限制政府权力（power） 。权利与权力在博弈的过程中需要协调，在妥协中宪政应运而生，在协调这一对矛盾的过程中，宪政趋向于防止过于强大的国家机器对个人权利的践踏。因此， “有限政府” （limited government）原则是宪政的
6、题中之义。 相对应的，政府的财政权和公民财产权则是贯穿于财政领域的主要矛盾。通过确立税收法定原则，政府合法征收公民的财产使之成为国家的赋税，由此政府获得运作的基础。纳税人供养了政府，在宪政政治中，公民是国家的主人，是主权的享有者，他们通过自己的代表所组成的代议机构行使权力，议会当然地成为了“主权”的象征，由此议会必须负起监督政府的责任，实现宪政蕴含的民主原则。 二、以财政角度分析我国宪政建设的困境 （一）财政民主化的薄弱及其表现 在两千多年的封建统治中，中国的“性善论”使人们逐渐形成了“政府崇拜” ，民众对公权力持信任的态度，这也成为政府滥用财政权的文化基础。自 1906 年清朝预备立宪开始，
7、百年来我国的宪政建设历经曲折，宪法的权威始终无法得到确立，更没有牢牢地控制住政府这个巨大的利维坦（Leviathan） 。改革开放后，市场经济体制得以确立，法治建设步入正轨，也相继出台了部分法律进行约束，但效果不能令人满意。近年来，我国的财政压力渐增，甚至有引发财政危机的可能性，究其原因：一是政府的财政权力过分的强大，人大的监督还很薄弱，这明显地体现在税收、预算和审计法律规范中；二是在财政制度运行过程中，相应的法律法规不到位或规范性不强，且缺乏民众的民主参与。 在税收方面，宪法只有第 56 条规定：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。从这一条规定可以看出，其出发点是国家有权征收赋税，公民则
8、有纳税的义务，显然这有利于公权力的行使。而其他国家的宪法中，关于税收最重要的条款是国家必须依法征税。相比较，我国在宪法中混淆了国家依法征税的义务和人民依法纳税的义务。在一个现代国家，公民与政府最基本的关系是税收关系，是属于宪法所调整的基本关系，而我国宪法在这方面有所缺失。 预算制度是现代宪政国家财政体系的核心制度，它的产生与发展与议会政治、市场经济的产生与发展是同一的历史进程，所以说它具有天生的民主、法治等价值。议会对预算的控制实质上就是对政府行为的控制， “谁控制了预算，谁就控制了政府”就是对上述论述的最好注释。在我国，则显然应该是人民代表大会行使对预算的审批权，但预算法并没有规定人民代表大
9、会对各级政府预算的修正权，这对人大监督政府无疑是不利的。要实现财政立宪，必须以预算的法治化为基本途径，让纳税人通过议会监督政府的财政行为应该是宪政国家的应有之义。 审计是监督预算实施情况的有力工具，防止政府腐败的有力武器。我国现行的审计体制是 1983 年建立的，随着政治体制改革的不断深化，其弊端也日益凸显。 “审计风暴却没有问责风暴”的现象凸显了审计机关的尴尬。这与我国的审计领导体制有关， 审计法第 7 条规定：国务院设立审计署，在国务院总理领导下，主管全国的审计工作。审计长是审计署的行政首长，相比于其他国家的立法型、司法型或独立型审计体制，采用我国行政型审计体制的国家并不多。行政型领导体制
10、被人诟病乃是独立性原则得不到保障。这主要表现为：第一，审计资源配置的缺陷。除了审计署以外，还有中央纪律委员会、国家监察部、证监会等履行审计职能，造成权责不分、交叉监督；第二，双重领导体制的缺陷。这是改革审计体制的当务之急，正是因为双重领导使得审计部门很难保有独立性，也使得审计监督职能难以有效发挥。 （二）财政制度整体运行不佳 在现阶段，我国公共财政制度的建设作为经济体制改革与政治体制改革的结合点，其宪政意义十分重大。我国财政立宪，就必须把财政制度中最重要的部分在宪法中予以明确的规定，例如税收、预算和审计等制度。这三方面也构成了一个完整的公共财政运行的逻辑体系：只有在税收法定的情况下，人民在其代
11、表（议会）的同意下，才有纳税的义务；然后是如何使用税收，它也必须遵循人民的意志，只有议会具有这样的权力去批准预算，使得政府的活动不至于背离人民的利益；最后便是如何监督预算的落实和政府的活动，审计便是监督政府财政支出的权力，使国家财政用于预算的计划内。财政立宪必须建立在完善的税收、预算、审计制度上面，这样才能达到宪政的目标。 遗憾的是，我国的财政体制整体运行不佳，重要表现就是财政领域的腐败现象密集，公款消费大量存在。2012 年 6 月财政部公布，2011 年中央行政单位、事业单位和其他单位的“三公经费”支出，合 93.64 亿元人民币，而这些并不包括大量的预算外资金。实际上，大量的预算外资金不
12、受人民代表大会的监督，已经可以使政府有能力逃脱规避人大的监督。财政领域腐败不仅仅是政府官员滥用、挪用或贪污财政资金，而导致财政资金没有得到有效利用，更会危及政府的公信力和民众的生存发展权。遏制财政腐败，就必须从宪政的高度进行制度构建，基本路径就是人大收回税收的专属立法权、对预算进行可操作性的审批和有效的审计监督。这是对财政领域整体运行的一种引导，是财政立宪的目标之一。 三、财政立宪是我国宪政建设的突破口 （一）财政立宪对我国宪政建设的意义 财政立宪就是为了保障人民的财产权和自由权，保证国家公权力行使的能力及其正确行使，一国宪法对国家的财政权和人民的财产权以及对国家的财政权在不同的国家机关之间、
13、中央和地方之间界分的一项宪政制度。政府存在的理由只是为民众提供好的公共产品，所以它的权力必须收到约束。有限政府（limited government）是宪政的题中之义，只有管好了政府的钱袋子才能使政府受制于法治，进而树立宪法的权威。在我国的政体下，政府必须对人大负责，而人大对税收立法、审批预算案、对政府审计监督就是这种关系的表现。财政立宪要求人大拥有保留的财政立法权和可操作的预算审批权，这也正是完善我国人大制度所必须的。财政立宪对中央和地方关系的重要性也是不言而喻的，目前规范中央和地方财政关系的法律文件主要是 1993 年出台的关于实行分税制财政管理体制的决定 ，该文件仅是国务院的决定，并非行
14、政法规。法律的长期缺位，也反映了我国财政领域人民代表大会及其常委会权力的缺失，仅凭国务院的决定，无疑会带来中央和地方财政关系的某种不确定性。所以，应该尽快以宪法规范这种关系。 （二）财政立宪的具体路径 宪法对财政的规定有两种方式：一是分散式，即将财政事项分别规定在宪法的不同章节中；二是分散集中式，即有专门的财政章节和分散在其他章节的财政条款。考虑到财政对现代立宪国家的意义，第二种立宪方式显然是我国财政立宪的长远目标。在现阶段，我国整体的财政立宪经历的是从无到有的过程，因此可以选择操作性较强的第一种方式，待时机成熟以后，再在宪法专章中规定财政制度。 在财政立宪的内容中，要包括财政最重要的三个方面
15、，即税收、预算和审计。尽快税收立宪，实现全国人民代表大会对税收立法的专属权，实行“法律保留”原则，改变现行税收领域行政法规主导的局面。改革预算制度，尤其是预算年度要与人大的会期相符，这样才不会出现预算执行的“真空期” ，保证人大对政府预算的执行监督权。而要实现对政府预算的执行监督权，就必须改革我国现有的审计体制，实现立法型审计体制，由人大领导审计机关对政府进行审计。 四、结语 宪政国家的历史经验证明财政具有天然的民主性，这主要表现为：非同意勿纳税原则、议会审批预算案和审计政府财政收支。既然宪政已被各国的政治精英所认同，而财政立宪作为宪政建设中重要的一环也在各国的实践中得到了普遍的承认，这也启示
16、我国应尽快回应财政立宪的思潮。因为财政立宪在完善我国的人民代表大会制度、规范中央和地方的财政关系以及保障民众的生存发展权的作用都是无可替代的。在现阶段，我国的宪政进入瓶颈期时，可以以财政立宪作为我国宪政建设的突破口，用以推进宪政整体建设。 参考文献： 1刘尚希.财政风险机器防范研究文集，经济科学出版社，2000. 2李龙，朱孔武.财政立宪主义论纲.法学家，2003，6. 3刘剑文.税收法治：构建法治社会的突破口.法学杂志，2003，3. 4刘剑文.关于我国税收立宪的建议.法学杂志，2004，1. 5李龙，朱孔武.财政立宪主义：我国宪法时刻的理论基础.法学杂志，2004，3. 6洛克.政府论（下篇）叶启芳，瞿菊农译，北京：商务印书馆，1964：88. 7李龙，朱孔武.财政立宪主义：我国宪法时刻的理论基础.法学杂志，2005，25. 8张永忠.我国财政立宪问题探讨.人大研究，2004，11. 作者简介： 许鑫（1989.03） ，男，河南焦作人，中南财经政法大学法学院2011 级宪法与行政法研究生，研究方向：宪法学。
