1、不规范的评估报告并不直接导致补偿安置协议无效案情介绍 某县地处边境 70 公里处，县城定居常住人口约 14000 余人。因保障房、体育设施、文化设施、教育设施、体育设施、城市道路建设等需要，从 2011 年 3 月开始至 2012 年底，全县共征收拆迁 800 余户，涉及人口约占全县常住人口近 20%。县征收办公室委托某房地产估价所（有限公司）某分所，全程参与该县房屋征收评估工作，共计完成 800 余户房屋测量和初步评估工作。由于征收时限较紧、面积较大、区域分散、涉及人数较多、经验不足，该县距离房地产估价所（有限公司）所在地远达数百公里，近 8 个小时的汽车行程，评估分支机构受到被征收人签约积
2、极性的感染，评估报告由工作人员代替评估师签名（后经评估师追认） ，由评估公司分支机构盖章。在此基础上，征收办公室与被征收人通过协议拆迁的方式，在公开公平、平等自愿、等价有偿的前提下，签订征收补偿安置协议 ，双方均履行了义务。事后，少数被征收人对评估报告的瑕疵提出质疑，甚至试图推翻补偿安置协议。因此，评估报告瑕疵对补偿安置协议效力是否产生影响成为本文探讨的核心问题。 评析意见 国有土地上房屋征收与补偿条例规定了征收的许多环节和程序，是科学制度的总结，征收工作人员在执行时普遍感觉征收程序繁琐、周期较长。于是，许多地方积极探索协议拆迁模式，例如成都尝试模拟拆迁、山东推行协议拆迁，都是和谐拆迁的具体表
3、现。众所周知，协议拆迁比征收程序简化、矛盾减少、效率提高、效果显著，但是，常有人试图用征收程序衡量协议拆迁的程序，试图用协议拆迁程序的灵活性和不规范性达到推翻补偿安置协议效力的目的。本文通过对本案的分析，得出补偿安置协议效力不轻易被否定的结论。本案核心问题是评估公司分支机构盖章及代替评估师签字等不规范的评估报告并不影响已经签订的房屋征收补偿安置协议效力，提示征收部门，遵循平等自愿、等价有偿原则签订的补偿安置协议是难以推翻的合法有效的协议。 一、评估报告属于证据系列中的鉴定结论 证据是证明案件事实的材料，征收评估报告是证明被征收房屋价值的证据材料，属于证据系列中的鉴定结论，有效的评估报告属于效力
4、较高的优势证据，具有公信力、证明力，在行政机关作出具体行政行为或者人民法院作出判决的，可以直接采信评估报告。不规范的评估报告属于补强证据，需要其他证据对该证据进行补充强化方可作为证据使用，在征收补偿决定作出时不宜直接采信不规范的评估报告。但是在意思自治的前提下，缔结合同的直接原因是双方当事人形成合意，评估报告是否规范以及是否具有评估报告，并不影响合同的签订。现实中的协议拆迁甚至没有评估报告，直接在补偿安置方案中规定安置标准或者货币补偿标准，这种规定一般使被征收人获得的补偿价值超出评估价值，协议拆迁才有魅力。咨询性评估、预评估或者其他不规范的评估报告也可以作为协议主体签约时的参考甚至依据。评估公
5、司分支机构盖章及代评估师签字的行为虽违反了国有土地上房屋征收评估办法第 17 条第 2 款规定，但该办法属于规范性文件，并不属于违反法律行政法规强制性规定情形，所以，并不因此影响所签订的征收补偿安置协议的法律效力。在行政机关做出具体行政行为时或者司法机关进行司法审查时，评估报告是属于优势证据还是属于补强证据，应当从关联性、合法性和真实性进行审查。不规范的评估报告违反了规范性文件规定，属于广义的违法，合法性不饱满，并不属于实质性否定。 二、评估报告瑕疵并不影响合同效力 根据合同法第 2 条规定，合同是平等主体的自然人、法人之间设立民事权利义务关系的协议，依法成立的合同，受法律保护。该法第52 条
6、规定，有下列情形之一的合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院关于适用中华人民共和国合同法若干问题的解释（二） （法释20095 号）第 14 条规定， 合同法第 52 条第（五）项规定的“强制性规定” ，是指效力性强制性规定。而该县征收办公室与被征收人签订的征收补偿安置协议 ，并未违反上述合同无效规定的任一情形，属于双方当事人的真实意思表示，合法有效。 合同法第 54 条规定，因重大误解订立的合同或者在订立合同时显失公平的
7、，当事人一方有权请求人民法院变更或者撤销。如果政府征收补偿能够使被征收房产保值升值，就不存在合同可撤销的问题。经过评估公司重新评估，补偿安置没有减少被征收人的财产价值，通过政府奖励使得被征收人的财产平均增值 20%，因此，不存在重大误解或显失公平问题。 遵守契约是市场经济的规则，是社会诚信的基础，是交易安全的保障，契约的核心价值是充分尊重当事人的意思自治。由于当事人的认知能力参差不齐，国家多层次法律位阶体系未必被当事人熟练掌握，所订立的合同难免会有违反法律、法规、规章、规范性文件情形。如果任意违法就导致合同无效，那么，交易安全就难以保障，人们为了规避风险，在交易的时候就会慎之又慎，增加了交易成
8、本，降低了交易效率。鉴于此，立法机关在制订合同法时，就考虑了限制合同无效情形即规定只有违反法律行政法规中效力性强制性规定的，才会导致合同无效。显然，不因为违反法律行政法规管理性强制性规定或者违反规章和规范性文件的规定而影响合同的效力。 三、瑕疵可以采取补救措施 目前，理论界对征收补偿安置协议的性质存在两种观点：一是民事合同；二是行政合同。评估报告瑕疵并不影响民事合同效力的理由前述已经阐述，显示了契约的稳定性，表达了维护交易安全的重要性，最高人民法院将国有土地出让合同认定为民事合同之后，对于极其相似的征收补偿安置协议也只能类推为民事协议。退一步讲，即使将征收补偿安置协议定性为行政合同，根据最高人
9、民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释（法释20008 号）第 58 条规定，具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，行政机关应当采取相应的补救措施。该司法解释表达了“法安原则”的精神，即违法的行政行为如果撤销将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，可以采取补救措施。违法尚且如此，瑕疵更可以采取补救措施，即由有资质的房地产估价所（有限公司）进行评估并由评估师亲自签名。是否影响合同的效力，关键看对价的公允性，即是否属于多赢共享、诚实信用、平等自愿、等价有偿。本案通过协议拆迁完成一个城市近 20%的居民的房屋拆迁，实属大动作，如果因为评估报告的瑕疵，就动摇所签订的补偿安置协议，必将产生诸多社会稳定问题。
