福建省村镇污水治理PPP模式经验浅析.doc

1、福 建 省 村 镇 污 水 治 理 PPP 模 式 经 验 浅 析福 建 省 2017 年 制 定 出 台 管 理 办 法 ,明 确 要 求 农 村 生 活 污 水 处理 和 生 活 垃 圾 处 理 两 个 领 域 的 新 建 项 目 必 须 强 制 应 用 PPP 模 式 。在 农 村 污 水 处 理 PPP 模 式 的 应 用 上 ， 福 建 省 很 早 就 已 开 始 探 索 。1、 项 目 概 况1.1 地 点 ： 福 建 省 龙 岩 市 四 个 县 （ 区 ） 乡 镇 污 水 处 理 厂 网 一 体 化PPP 项 目 ， 包 括 新 建 项 目 和 存 量 项 目 。1.2 总 投

2、资 ： 67200 万 元1.3 合 作 年 限 ： 31 年 。1.4 建 设 内 容 ： 将 龙 岩 市 新 罗 区 、 永 定 区 、 连 城 县 和 武 平 县 等 四 个县 （ 区 ） 乡 镇 污 水 处 理 厂 及 配 套 管 网 捆 绑 打 包 实 施 ， 污 水 处 理 总规 模 约 11 万 吨 /日 ， 配 套 管 网 总 长 约 190 公 里 。 建 设 和 运 营 通 过引 入 社 会 资 本 进 行 统 一 设 计 （ 优 化 ） 、 统 一 建 设 和 统 一 运 营 。2、 农 村 污 水 治 理 现 状2.1 缺 乏 价 格 形 成 机 制 ： 无 法 将 污

3、 水 处 理 费 摊 入 水 价 ， 若 收 费 成本 较 高 ， 收 取 率 较 低 采 用 向 村 民 收 取 ， 村 民 可 承 担 的 污 水 治 理 费有 限 。2.2 管 网 优 先 ： 配 套 管 网 延 伸 长 ， 工 程 量 大 ， 施 工 难 度 较 大 ， 投资 额 大 。 管 网 直 接 影 响 污 水 收 集 率 ， 进 而 影 响 厂 区 运 营 。2.3 规 模 效 益 差 ： 乡 镇 污 水 处 理 量 较 小 ， 乡 镇 污 水 设 施 分 布 分 散 ，运 营 管 理 成 本 高 ， 管 理 难 度 大 。 进 水 水 质 复 杂 ， 无 法 统 一 技 术

4、 标准 。2.4 缺 乏 运 营 管 理 机 制 ： 乡 镇 污 水 处 理 由 下 一 级 村 镇 负 责 管 理 ，导 致 运 营 管 理 人 员 问 题 、 专 业 技 术 问 题 、 污 水 收 集 率 偏 低 问 题 。因 此 原 来 农 村 污 水 项 目 刚 刚 推 出 来 的 时 候 叫 好 不 叫 座 ， 比 较 多 的企 业 还 是 持 观 望 态 度 ， 投 资 还 是 比 较 谨 慎 的 态 度 。3、 项 目 运 作 模 式这 个 项 目 的 最 大 特 点 是 项 目 区 位 涉 及 四 个 不 同 隶 属 的 行 政 区 域 ，协 调 和 整 合 比 较 困 难

5、。 因 此 当 时 在 整 个 项 目 推 进 过 程 中 ， 在 市 本级 政 府 没 有 统 一 协 调 的 情 况 下 ， 逐 个 区 县 政 府 进 行 协 调 ， 并 且 协调 由 各 个 县 市 区 委 托 市 级 水 务 公 司 作 为 政 府 出 资 人 代 表 ， 通 过 市级 水 务 公 司 开 展 前 期 工 作 ， 并 且 通 过 公 开 招 标 方 式 确 定 社 会 资 本之 后 ， 组 建 项 目 公 司 ， 由 四 个 住 建 局 和 公 司 签 订 合 同 ， 按 效 付 费 ，整 个 项 目 公 司 作 为 整 个 项 目 的 实 施 主 体 ， 承 担 融

6、 资 、 建 设 一 系 列工 作 。4、 项 目 主 要 难 点 和 解 决 方 案4.1、 回 报 机 制 的 设 计 。 整 个 项 目 大 量 的 建 设 成 本 都 在 管 网 部 分（ 约 占 70%） ， 若 按 使 用 量 进 行 付 费 ， 即 将 污 水 处 理 设 施 及 配 套管 网 的 建 设 成 本 和 运 营 成 本 摊 入 水 价 ， 经 测 算 ， 在 污 水 处 理 费 单价 为 1.2 元 /吨 情 形 下 ， 预 计 需 5060 年 才 能 把 成 本 收 回 ， 资 金的 回 笼 会 非 常 慢 ； 若 运 营 期 为 30 年 ， 污 水 处 理

7、费 将 高 达 3.5 元 /吨 ， 远 远 高 于 污 水 处 理 的 指 导 价 。 因 此 ， 本 项 目 按 使 用 量 进 行 付费 不 切 合 实 际 。本 项 目 按 “基 于 绩 效 考 核 的 全 生 命 周 期 可 用 性 付 费 ”的 模 式 ， 建设 成 本 的 回 收 是 基 于 污 水 处 理 设 施 及 配 套 管 网 的 可 用 性 付 费 ， 运营 成 本 基 于 绩 效 付 费 。在 经 过 充 分 论 证 后 ， 我 们 首 次 提 出 将 运 营 成 本 划 分 为 固 定 运营 成 本 和 可 变 运 营 成 本 ， 固 定 运 营 成 本 是 由 社

8、 会 资 本 方 进 行 托 底 ，报 价 之 后 锁 定 价 格 ， 才 进 行 保 底 运 营 。 而 可 变 运 营 成 本 包 括 污 水处 理 厂 的 电 费 、 药 剂 处 理 费 等 ， 该 部 分 费 用 与 污 水 处 理 量 有 关 ，该 部 分 经 政 府 方 审 核 确 认 后 支 付 。4.2、 运 营 考 核 方 案 设 计 。 在 运 行 绩 效 考 核 上 ， 当 时 整 个 农 村 排 放没 有 一 个 比 较 明 确 的 标 准 ， 只 能 够 参 照 城 镇 污 水 处 理 厂 的 排 放 标准 进 行 要 求 ， 还 有 福 建 省 自 己 的 村 镇

9、生 活 指 南 相 关 地 方 要 求 来 设定 一 个 标 准 。 在 这 个 过 程 中 ， 考 虑 到 这 个 项 目 的 特 点 跟 城 市 污 水不 同 ， 不 仅 仅 考 虑 出 水 指 标 ， 非 常 关 键 的 是 对 运 营 进 行 考 核 ， 因此 设 计 了 一 套 涵 盖 全 部 内 容 的 考 核 范 围 。 污 水 处 理 厂 出 水 水 质 均应 符 合 城 镇 污 水 处 理 厂 污 染 物 排 放 标 准 （ GB18918-2002） 一级 B 标 准 和 福 建 省 乡 镇 生 活 污 水 处 理 技 术 指 南 相 关 要 求 。 根据 运 营 维 护

10、内 容 结 合 农 村 污 水 治 理 特 点 ， 本 项 目 设 计 了 基 本 涵 盖农 村 污 水 处 理 全 部 内 容 的 考 核 指 标 ， 在 污 水 收 集 管 网 维 护 设备 管 理 人 员 管 理 运 行 管 理 出 水 水 质 的 过 程 中 对 农 村 污 水 处理 的 全 流 程 绩 效 考 核 。 运 营 考 核 指 标 包 括 污 水 收 集 率 、 人 员 情 况 、运 行 管 理 、 管 网 管 理 、 水 质 管 理 、 设 备 管 理 、 安 全 管 理 、 设 备 管理 等 等 。4.3、 项 目 体 量 小 。 在 整 体 项 目 体 量 小 的 问

11、 题 上 ， 将 工 程 量 小 、 分布 散 的 项 目 捆 绑 打 包 ， 降 低 前 期 的 交 易 成 本 ， 提 高 项 目 市 场 影 响度 和 规 模 效 应 。4.4、 跨 区 域 行 政 协 调 问 题 。 当 时 财 政 部 选 取 这 个 项 目 作 为 推 广 项目 ， 也 是 因 为 这 个 项 目 充 分 考 虑 到 跨 区 域 行 政 协 调 单 位 ， 在 协 调过 程 中 形 成 了 一 套 有 效 的 跨 区 域 协 调 联 动 机 制 ， 中 间 有 重 大 事 项的 时 候 ， 由 龙 岩 市 住 建 局 进 行 协 调 ， 其 他 情 况 下 由 出

12、资 人 代 表 进行 协 调 。20162018 年 ， 福 建 省 总 共 推 出 了 32 个 农 村 污 水 工 程 包 项 目 ，都 是 采 用 PPP 模 式 进 行 运 作 ， 很 多 是 跨 县 市 区 。 2017 年 ， 福 建省 政 府 明 确 要 求 福 建 省 所 有 的 农 村 污 水 以 及 生 活 垃 圾 项 目 必 须 强制 采 用 PPP 模 式 ， 2016 年 、 2017 年 是 福 建 省 农 村 污 水 PPP 项 目爆 发 大 年 ， 包 括 桑 德 、 国 祯 环 保 、 首 创 等 知 名 企 业 在 福 建 有 很 多落 地 项 目 。 20

13、18 年 实 际 上 是 一 个 农 村 污 水 的 收 官 年 ， 但 还 有 50亿 的 市 场 有 待 于 大 家 的 开 发 和 投 资 。5、 项 目 亮 点该 项 目 实 施 之 后 ， 有 许 多 值 得 借 鉴 的 地 方 ， 产 生 了 良 好 的 示范 效 应 。亮 点 一 、 创 新 交 易 结 构 设 计 ： 统 一 招 商 、 捆 绑 实 施 ， 有 利 于 降 低交 易 成 本 ， 发 挥 规 模 效 益 ， 破 除 行 业 垄 断 。 创 新 回 报 机 制 ， 合 理分 担 风 险 ， 将 建 设 运 营 成 本 拆 分 为 固 定 成 本 与 可 变 成 本

14、， 建 设 成本 和 固 定 运 营 成 本 由 社 会 资 本 承 担 ， 可 变 运 营 成 本 由 社 会 资 本 承担 ， 合 理 分 担 双 方 风 险 。亮 点 二 、 付 费 周 期 与 合 作 期 错 配 ： 项 目 运 营 期 为 30 年 ， 可 用 性付 费 周 期 为 10 年 ， 大 大 缩 短 项 目 的 投 融 回 收 期 ， 可 满 足 金 融 机构 的 融 资 要 求 ， 提 高 项 目 可 融 资 性 。亮 点 三 、 可 用 性 付 费 与 绩 效 挂 勾 ： 倒 逼 社 会 资 本 提 高 运 营 质 量 ，将 项 目 的 “可 用 性 ”延 伸 至 运

15、 营 期 ， 防 止 社 会 资 本 出 现 重 建 设 、轻 运 营 的 状 况 。 可 用 性 付 费 与 绩 效 挂 勾 比 例 为 30%， 其 中 70%为固 定 付 费 ， 确 保 项 目 的 可 融 资 性 。 亮 点 四 、 污 水 收 集 风 险 转 嫁 社 会 资 本 ： 污 水 收 集 率 作 为 运 营 绩 效的 一 个 考 核 指 标 ， 要 求 社 会 资 本 运 营 期 的 前 5 年 污 水 收 集 率 达 到60%， 之 后 逐 年 提 高 5%， 直 至 污 水 收 集 率 不 低 于 90%， 防 止 乡 镇污 水 处 理 设 施 的 “空 运 转 ”、

16、“晒 太 阳 ”现 象 。本 项 目 良 好 的 示 范 效 益 得 到 省 住 建 厅 、 财 政 厅 高 度 认 可 ， 为政 策 制 订 提 供 了 实 践 基 础 。 本 项 目 将 四 个 县 （ 区 ） 的 约 20 多 个部 门 进 行 统 筹 协 调 ， 对 于 跨 区 域 的 行 政 垄 断 破 除 具 有 示 范 效 益 。本 项 目 是 政 策 新 规 下 实 施 的 第 一 个 PPP 项 目 ， 对 龙 岩 市 规 模 操 作PPP 项 目 起 到 示 范 效 益 。 福 建 省 乡 镇 污 水 工 程 包 明 确 对 于 民 营 资本 投 资 占 股 超 过 50%

17、提 供 优 先 支 持 ， 具 有 金 融 示 范 效 应 。6、 问 题 及 建 议在 项 目 实 施 过 程 中 ， 福 建 省 积 累 了 一 些 项 目 经 验 。首 先 ， 农 村 污 水 分 散 ， 在 原 有 项 目 审 批 过 程 中 ， 都 是 以 单 一 项目 作 为 划 分 的 标 准 ， 在 整 个 项 目 过 程 中 ， 很 多 时 间 都 耽 误 在 流 程审 批 上 。 前 期 管 理 成 本 大 ， 费 用 高 ， 行 政 审 批 成 本 高 。 因 此 在 今后 农 村 污 水 推 进 过 程 中 ， 应 简 化 流 程 。 审 批 流 程 ， 对 于 捆 绑

18、 打 包的 乡 镇 求 污 水 处 理 项 目 可 采 用 一 次 性 申 报 ， 一 次 性 审 查 审 批 的 办法 ， 切 实 降 低 前 期 费 用 ， 提 高 审 批 效 率 。 设 计 规 模 小 于 3000 立方 米 /日 的 乡 镇 污 水 处 理 设 施 ， 免 于 办 理 施 工 图 审 查 ， 污 水 处 理 设施 建 筑 面 积 小 于 300 平 方 米 的 ， 可 不 办 理 施 工 许 可 证 。第 二 ， 农 村 污 水 中 存 在 很 多 用 地 的 问 题 ， 建 议 凡 符 合 划 拨 用 地目 录 的 ， 由 PPP 项 目 公 司 提 出 申 请 ，

19、 经 同 级 政 府 同 意 后 ， 以 划拨 方 式 向 PPP 项 目 公 司 供 地 ， 不 得 以 企 业 所 制 形 式 阻 碍 用 地 审 批程 序 。第 三 ， 农 村 污 水 处 理 建 设 运 营 标 准 还 处 于 空 白 ， 简 单 用 城 镇 污 水处 理 标 准 套 用 至 乡 镇 污 水 处 理 标 准 ， 应 发 挥 民 间 团 体 、 社 会 组 织力 量 建 立 相 关 标 准 规 范 。第 四 ， 建 议 从 简 化 管 理 成 本 的 角 度 ， 跨 区 域 统 筹 设 立 单 一 项 目 公司 。第 五 ， 目 前 的 价 格 形 成 机 制 未 体 现

20、 “污 染 者 付 费 ”原 则 ， 资 金 来源 全 部 由 县 （ 区 ） 政 府 承 担 ， 财 政 压 力 较 大 。 建 议 遵 循 “以 政 府投 入 公 共 服 务 为 主 ， 农 民 缴 费 参 与 公 益 事 业 为 辅 ”的 原 则 ， 通 过省 级 财 政 奖 补 一 点 、 市 县 配 套 一 点 、 镇 村 筹 措 一 点 、 村 民 缴 费 一点 ， 建 立 农 村 污 水 治 理 设 施 建 设 和 运 营 长 效 资 金 保 障 机 制 。第 六 ， 建 议 实 行 基 于 政 府 支 出 责 任 最 小 的 现 金 流 责 任 报 价 。第 七 ， 因 地 制

21、 宜 选 择 处 理 技 术 ， 位 于 城 镇 周 边 的 村 庄 ， 生 活 污 水尽 量 通 过 管 网 纳 入 城 镇 污 水 处 理 厂 统 一 处 理 ， 山 区 乡 镇 可 依 地 形分 组 团 规 划 建 设 小 型 化 集 中 处 理 站 。 对 于 人 口 集 中 和 位 于 生 态 敏感 地 区 的 村 庄 ， 可 采 用 化 粪 池 +无 动 力 或 微 动 力 集 中 式 处 理 ， 人口 较 少 的 村 庄 和 分 散 的 农 户 污 水 处 理 可 采 用 自 建 标 准 三 格 化 粪 池就 地 分 散 处 理 方 式 。农 村 污 水 治 理 专 家 组 审 核 （ 对 外 发 布 稿 ）电 话 ： 13854297602