1、国外典型社区管理模式及对我国社区建设的启示不论发达国家，还是发展中国家，社区管理模式无外乎三种类型：政府主导模式、社区自治模式和混合模式。它们的主要区别在于政府与社区结合的紧密程度不同。正是由于这种结合紧密程度的不同，使社区的组织管理工作各具特色。在国外众多的社区管理模式中，较为突出的有以美国为代表的社区自治模式、以新加坡为代表的政府主导模式和以日本为代表的混合模式。本文汇编了三国的社区建设模式，供大家参考。美国:公民自治的典型一、美国社区治理的模式美国的社区治理一直被认为是一种公民自治的典型形态，社区并不是作为政府的一个基层管理单元(行政区划) 而存在。联邦各州乃至各个市、镇，都有其独特的社
2、区治理方式，但是社区发展和管理上，基本都采取了“政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施”的运作方式。他们将具体事务交给社区组织和民间团体，政府只负责宏观调控。在社区的日常运作中，社区委员会、社区主任、专业社区工作者、非营利组织和社区居民、志愿者均是社区治理的主体, 对社区建设和社区发展负有职责和义务。(一) 政府机构制定政策美国政府一般通过制定政策影响社区的发展。例如，联邦、州地方政府一方面负责评估和修改社区的社会和经济政策，另一方面又采取措施消除在就业、信誉和住房等问题的种族、民族以及其他形式的歧视。联邦、州地方政府鼓励和支持社区组织的发展，并和慈善部门、社区企业形成合作伙伴关系，
3、通过这些活动，联邦、州地方政府可以建立一个合作机制，探索社区发展的途径。联邦、州地方政府还通过扩展社区组织来执行有关政府社区开发项目，为了推动社区发展，政府还通过各种政策(包括税收优惠)和法规，引导私营企业投入社区建设。(二) 第三部门提供服务国际上一般将非政府非企业的机构称为非政府组织(NGO)，又称第三部门，它是美国社区治理的支柱力量。上世纪 60 年代以来，随着美国政府的财政缩减，第三部门在社区服务和社区发展中逐渐发挥着重要作用，特别是 90 年代以后，为了实现精简政府机构的目的，越来越多的、本应由各级政府机构负责提供的社区公共服务，都较多地由非政府组织(第三部门) 来承担。同时第三部门
4、所提供的社区服务内容也随着经济发展、生活方式的变化而丰富多彩，避免了光靠政府管理机构来行使专职社区服务所造成的成本增大、效率不高和服务机构难以适应社区需求等弊端。美国的第三部门或社区非营利组织主要分为三种类型：一是传统的社区服务机构，较有代表性的是慈善组织；二是在 20 世纪 70 年代后成立, 能直接得到政府用于职业培训、社区服务和其他服务资金支持的组织；三是为满足邻里和其他社区需要而建立的组织。这些组织一般由志愿者发起，并由志愿者或低薪工作人员来管理。美国的第三部门或非政府组织已形成一个庞大的系统，但各组织之间没有隶属关系，而是按照法律法规，代表不同的利益群体独立开展活动。(三) 社区企业
5、提供帮助在美国的社区治理中，除了政府机构和第三部门两支力量外，还有另一社区治理主体，即社区企业。包括：(1)社区化的小企业发展中心，它们在社区内为个人创办的小企业提供融资、谘询等方面的服务。(2)社区化的小企业投资公司，它们一般向所在区的小企业提供创业资本贷款。(3) 社区开发公司，这些公司为所在社区成长中的小企业提供诸如土地、厂房等主要固定资产方面的长期债务融资。(4) 社区微型贷款中心，主要为所在社区的少数民族、妇女、退伍军人创办和经营小企业提供小额融资服务。综上所述，目前美国的城市社区治理体制是一种以社区委员会为核心，议行分离,公民有广泛参与机会的公民自治模式。在这种体制下，强调了社区及
6、社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力。“社区是民主的聚集地，因为这里可以让每一个人都能参与到公共讨论之中”。二、美国社区治理的基本特征美国社区治理是公民社会的治理，公共权力机构在社区治理中的作用只是局限于辅助性的协助。政府基本上不直接干预社区内部公共事务。所以，美国社区治理主要不是依赖于政府行为，而是依赖于社区公民、公共服务企业以及公共服务组织的自由和平等的参与。社区居民的广泛和积极参与为社区治理注入了民主的活力，公共服务企业的运作促进了社区治理的市场化，许多公共服务组织的加入引起了社区治理的组织化。社区治理的民主化、社区治理的组织化引起社区权力的分散，社区权力形成多个中心，
7、从而构成了社区权力的多元化特征。第一，社区治理的民主化。美国学者博克斯把美国社区治理模式称之为“以公民为中心的智力结构”，并且把社区治理与公民治理等同起来，其目的就在于显示美国社区治理强烈的民主化特征。社区参与成为美国民主政治参与的重要方式。在美国现代社区治理中，公民直接参与的意愿越来越清晰地凸现出来，形成了社区代议民主制和社区直接民主制相混合的民主自治模式。社区居民既可以通过社区选举或政党选举来间接地影响社区的公共事务，也可以通过社区全民公决或者社区听证会来直接决定社区的公共政策。但是，无论是社区代议民主制还是社区直接民主制，美国社区治理均表现出了对社区居民参与巨大的容纳能力，其公共决策的民
8、主化特征是显而易见的。第二，社区治理的组织化。在美国社区治理中非政府组织扮演着重要角色。美国有遍布全美各地的 137 万个非政府非营利组织，他们实际上是一种民众为实现自己的目标而结成的自我组织。同时由于非政府组织既是居民生活区的代理者又是政府管理社区的合作者。因此它可以起到政府和居民之间的桥梁作用，又因为非政府组织严密、机构健全、动作规范、市场化动作程度高、有强烈的责任感，所以在美国城市社区治理中是不可或缺的一部分，因而美国的社区治理是极具组织化的。第三，社区权力的多元化。美国社区治理是多个主体自由和平等参与的过程。公民、企业、非政府组织和政府分享着对社区的治理权力和责任。社区治理权力不是被政
9、府或者社区代议机构垄断。美国学者博克斯也指出，公民、选任官员和公共服务职业者都参与了社区治理。它们分别扮演着不同的角色：公民成为社区的治理者而不是消费者；选任官员的作用在于协调公民参与治理的种种努力，而不是替他们做出决策；实践者关注的焦点是帮助公民实现其社区治理目标，而不是着力控制公共权威机构。当然，这些特征也会带来一些城市社区治理的难题，这给美国现今城市社区治理的走向（公民治理）的主导者们，即公共服务职业者带来了严峻的问题，包括政策制定中如何将期望的公民参与和可以接受的理性要求有机结合起来，怎样避免气愤的精英们的报复(这些人将公民和公开对话看作是对他们利益的严重威胁)，如何防止职业主义力图消
10、除的政党分赃制、政治恩赐和腐败等不正之风的反弹。三、启示美国社区治理的主要启示：(一) 促进社区治理主体由单一化向多元化发展。积极培育公民社会和社区中介组织，充分发挥社区多元主体的作用，加强政府与社区组织、社区成员的合作。当前主要是取消政府对非营利组织进入社区设置的障碍，政府应支持非营利组织在社区内获得开展活动的持续资源。非营利组织加强自身能力的同时，不断与政府沟通,督促政府在社区政策方面进行有利于自身的改革，由此形成社区治理不再是“由国家指导”，而是“由国家和私营部门合作”。(二) 改革政府的权力运作方式。建立政府、社区组织、非营利组织、社区成员单位及社区居民之间的多元互动的网络型运作模式，
11、使社区治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构，建立以社区共识和认同为基础的，充分发挥社区能动性和自主性的治理机制。(三) 增强社区成员的参与意识和民主意识,健全社区组织体制与管理制度,为社区居民参与社区治理提供制度途径。政府、社区组织、居民、企业、非营利组织都是社区治理的参与者,通过培育居民自发性的小社团, 构建社区参与网络,从而增强社区信任和合作,实现共同利益。(四) 促进社区制度创新，保持社区集体选择规则、社区操作规则与宪法选择原则的互补性，促进社区制度结构的自我繁殖。一是政府组织、非政府组织、非营利组织和社区组织要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对社区公共事
12、务的共同管理。二是保持社区参与者之间的适度分权，授权社区参与者与其角色相对应的社区决策权、管理权、执行权和监督权。三是强化社区治理主体之间的自愿平等合作关系，凭借合作网络实现各个主体间的协调和沟通，实现治理机制与治理理念的转变。总之，社区治理是通过政府与社区组织、社区居民、非营利组织的共同努力改善社区环境，促进社区经济发展，提高社区居民生活质量，最终走向“善治”的过程。新加坡：政府主导型模式新加坡在建国后短短不到 50 年的时间里伴随着经济的腾飞和社会的进步，文明祥和的和谐社区建设也取得了巨大的成就。其中，政府在社区建设中发挥了主导作用，宏观引导、资金支持和统筹规划紧密结合，同时政府鼓励非政府
13、组织(NGO)积极参与，政府与社会实现良性互动，共同推动多元、和谐、文明社区的发展。一、新加坡社区建设的组织模式新加坡的社区建设虽以政府为主导，在政府强有力的制度、法律、组织和财力支持下，新加坡的非政府组织(NGO)在政府机构的路线导向、政策指引上，在社区建设中也发挥了举足轻重的作用，随着社区建设的完善和社区管理水平的不断提高，数量巨大、种类繁杂的非政府组织(NGO)发展起来，为社区发展和居民生活提供更优质、更方便、更全面的服务。社区建设的具体实施方式主要有：1、政府为社区活动提供主要的经费拨款，配备相应的设施。政府拨款包括行政经费、活动经费以及专项经费。行政经费主要用于维持人民协会和民众联络
14、所或民众俱乐部的运作，活动经费按社区发展理事会划拨；标准是每个居民每年 1 新加坡元。专项经费根据具体情况划拨。社区活动所需的设施牵涉到城市生活的各个方面。如商业活动、教育活动、宗教活动、体育活动等在新加坡，以上的设施是城市规划和建设中的重要部分。其建设与维护并不是由社区组织负责。2、构建公平高效的社会福利体系，着力解决社会保障问题。除有计划、有步骤、高质量地解决住房问题外，政府也在教育、医疗、养老等方面设立了各种社会福利计划。1955 年设立强制储蓄计划中央公积金制度，为退休后或不能持续工作的劳动者提供经济上的保障。经过近 50 年的不断完善，目前该项计划已经演变成一项涵盖养老、医疗、购房、
15、家属保障等多方面的完善的社会保障储蓄计划。其主要特点是先积累后提取，提取的多少根据积累多少决定。3、突出解决普通民众的住房问题。新加坡是一个“花园城市”国家，土地面积狭小而人口密度很高，妥善解决好普通民众的住房问题对于社会的和谐稳定至关重要。新加坡政府从 1960 年开始就制定并实施“公共组屋计划”。目前居住公共组屋的人口约占新加坡总人口的 84，其中 82已购买组屋，只有2租赁组屋。二、新加坡社区建设的政府主导形式作为一个多元种族、多元文化的小国，政府要尽量避免或减少社会冲突以实现国家治理。社区是政府治理和政权在基层组织的延伸。民众接受国家治理的方式，就是通过身边的社区事务来实现的，社区在联
16、系民众和政府中所起的作用十分重要的，因此新加坡政府历来都很重视基层社区的建设和完善，并积极引导各种各样的基层社区组织为社区建设服务，促进基层社区的和谐发展。1、加强宏观政策上的落实和发展方向上的正确引导。在新加坡，政府通过对社区组织的物质支持和行为引导，把握社区活动的方向。而且社区的相当一部分活动本身就是政府发起的，其中某些环节还受到政府的资助。例如，基于社区建设的公共事务，新加坡政府负责 90的社区基础设施建设费用和 50的日常运作费。国家总统、政府总理每年国庆等重大节日对有贡献的基层社区领袖进行表彰；国会议员经常参加社区各类活动，在社区接见民众，听取民众意见等。林焕章先生是拉丁马士公民咨询
17、委员会主席，从 13 岁起就在社区当义工。现在是新加坡全国 52 名太平绅士之一，有着很高的声望。作为优秀的社区工作者，他因为受到政府的奖励、社会的尊重和人民的爱戴而倍感光荣，作为一名社区工作者，他们的行为无不受到国家政策和政府部门的影响。新加坡国家住宅发展局是负责实施政府建屋计划和统筹物业管理的职能部门。该局配有全日制的联络官员负责与各社区居民委员会的沟通，它为社区居民委员会提供办公场所和设施。另外，新加坡的社区领袖实际上就是在基层从事公民咨询委员会、民众俱乐部和居民委员工作的人员，他们是由政府委派的，他们的工作是义务性的服务，政府很重视对这些基层社区领袖的培养，不断地对他们进行培训，提高他
18、们的素质，政府总理在各种场合的演讲中都对他们的工作给予充分的肯定，使基层工作者有责任感和光荣感，自愿配合政府的政策和工作。同时，政府给予这些志愿者一些政策上的优惠，比如允许社区工作成绩突出的社区领袖的孩子优先报名进入好的学校上学，社区领袖在选购组屋时享有优先权等，并根据社区志愿者的服务年限不同分别授予“国庆总统奖章”、“公共服务奖章”、“公共服务勋章”、“公共服务勋条(绶带)”等称号予以奖励，在新加坡有很高声望的 52 名“太平绅士”中，也为社区领袖留下 10 个名额，这些都影响了社区志愿者的政策和行为取向。2、为有关部门和社区志愿组织提供多种多样的人力、财力和物力支持。不管是社会发展及体育部
19、这样的政府单位，人民协会这样的半官方性质的组织，还是德教太和观等的民间福利组织，它们的各种人力、财力和物力需求，除一部分可以通过自身募捐，广泛宣传动员志愿者义务参加，并且发动社会捐助等方式筹集外，大部分的人力、财力和物力还是需要政府为其提供。政府为民众俱乐部提供 90的基本建设资金，为各类志愿福利团体和社会组织提供大量财政资助。例如，丹戎巴葛家庭服务中心有关负责人介绍，该中心成立于 1991 年，实际上是服务于丹戎巴葛选区全体居民的一个服务机构，虽然它的开办资金由政府提供 90，日常运营资金政府提供 50，公益金提供25，德教太和观提供 25，但管理权归德教太和观。另外，政府每年拨款4600
20、万新元，相当于 2 亿多元人民币，为广泛开展社区的文化活动提供经济支持，这笔经费与他们外交部一年的经费相当。从中可以看出，没有政府的财政支持，家庭服务中心就很难顺利运转，从而限制了其功能的充分发挥。3、制定、指导科学的、前瞻性的社区统一规划。政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准，社区发展理事会、民众联络所、居民委员会等机构在政府指导下自主活动，并及时向政府反馈民众意见。各政府部门根据社区居民需要，调整规划和管理方式，按照是否达到社会服务的标准，评估各自治组织的业绩，下拨活动经费。政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责分明，上下贯通，形成了科学、合理、灵活、自治的社区建
21、设模式。新加坡的政府理念是有所为有所不为，社区建设贴近民众。凡可自主管理的，政府放手，但是提供指导和经费，通过扶持 NGO，培养社区成员的参与意识，促进公民社会的发展，由此形成了“大政府”主导下，“小社会”组织和力量有效发育的社区模式。另外，新加坡有 88的居民居住在政府规划建设的公共组屋内，只有一部分人居住在带永久地契的独立式洋房或共管式公寓。负责建设公共组屋的部门是新加坡建屋发展局，他们在规划和设计这些组屋时，为社区的服务设施和居民活动预留了很大的空间。公共组屋内通常都设有一个小贩中心(出售日常用品)、一个熟食中心(小餐饮集中的地方)、一个蔬菜市场、一个停车场。这样就为发展社区各类便民服务
22、提供了场所，新加坡也就基本上不存在占道经营、油烟扰民的问题和乱搭乱盖现象，车辆停放也井然有序，居民的需求基本上在社区内就可以得到解决，社区居民的生活十分方便。由于社区的规划具有较强的前瞻性，也使当地社区服务的发展有比较好的设施基础。三、新加坡城市社区管理模式的特点政府立法引导与社区高度自治相结合，构成了新加坡高效的城市社区公共管理的独特模式。政府设有国家住宅发展局，负责对社区工作进行指导和管理。政府行为和社区行为紧密结合，是新加坡社区管理模式的主要特点。新加坡政府通过对社区组织给予物质支持和行为引导，来把握社区活动的方向。社区管理组织具有非常完善的体系。社区内实行委员会制，主要有三个组织：居民
23、顾问委员会、社区中心管理委员会和居民委员会。三个委员会的工作者完全是义务的、兼职的，这样节省了大量费用。新加坡公众很少主动参加社区管理，社区居民民主观念淡薄，这是由新加坡的历史文化传统和政治经济背景决定的。新加坡的市场体制和法律的历史不够长，各项工作主要由政府主导，社区组织行政化，社区居民很少参与社区活动的发起组织以及各项法规的起草与决定。四、经验启示新加坡社区建设有以下几方面经验值得借鉴：1、政府和领导积极倡导“共同价值观”，为社区建设提供“软实力”支持。新加坡政府于 1991 年发表了共同价值观白皮书，提出了国家 5 大价值观：(1)国家至上，社会为先；(2)家庭为根，社会为本；(3)关怀
24、扶持，同舟共济；(4)求同存异，协商共识；(5)种族和谐，宗教宽容。这 5 大共同价值观，就是新加坡政府领导人一再强调的“东方价值观”、“儒家价值观”、“亚洲价值观”和“东亚价值观”的具体化，新加坡政府后来又提出了 21 世纪的 5 大愿景：(1)各尽所能，各有贡献；(2)家和民旺，立国之本；(3)机遇处处，人才济济；(4)心系祖国，志在四方；(5)群策群力，当仁不让。这些共同价值观和愿景等通过明确和有效的宣传，得到了新加坡举国上下广泛的认同和践行，成为了“和谐社区”的坚实思想和民情基础。2、政府和人民行动党主动承担责任，大力提倡民间组织和力量的集合为社区建设贡献巨大。自 1965 年新加坡独
25、立以来，新加坡人民行动党就一直牢牢掌握着执政权，秉承“执政为民”的理念，认真履行责任和义务，无论是宏观的政策制定和执行，规划建设的统筹部署，还是提供健全的社区公共服务，方便的社区商业，社区组屋统一修建和修整，社区治安的维护等等，人民行动党都称得上是负责任的，同时从财政、政策和行动上给予民间组织和社会力量有力的支持，形成政府与社会力量共同致力于社区建设的崭新局面。3、重视法律、法规的规范和约束作用，法制健全。新加坡的法制体系广大、全面，既有同国际法接轨的法律，又有适合本国国情的独特法规，“以法治国”成就斐然，现行法律 400 百多种，法律调整范围渗透到各个方面。1965 年新加坡独立后，一开始就
26、十分注重共和国宪法的制定和修改，仅 1984 年到 1994 年10 年间就 8 次修改宪法，使宪法独具本国特色，法律权威作用明显，并使共和国宪法、国会法与法律条例、司法判例、习惯法律形成一个完整的法律体系，从政府行政管理、商业贸易、交通法规一直到社区居民生活的各个方面，几乎无所不包，以至于口香糖不得在新加坡生产和销售也以法律形式加以禁止。可见，正是得益于如此完备的法律制度，新加坡才有了井然的社会秩序和幽雅洁净的生活环境。日本：混合型管理模式日本城市社区管理体制表现出明显的混合式特征，政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多
27、方面交织在一起。一、日本社区地域中心管理模式日本社区管理是地域中心管理模式，日本的“地域”相当于我国“街道”的行政区域，其管理机构是“地域中心”。地域中心体制是为了更好地满足大城市对居民管理的新需要，在 1974 年提出并建立的。地域中心是由区政府根据人口密度和管理半径划分的一定区域的行政管理机构，隶属于区政府地域中心部，行政级别为科级。1、组织结构地域中心内设机构有地域担当系和青少年担当系，同时设有高龄者会馆和儿童馆等社会事业单位。管理人员为所长 1 人，副所长 1 人，地域担当系长、青少年担当系长各 1 人，高龄者会馆、儿童馆的馆长分别由上述两位系长兼任，一般工作人员近 30 名,全部是公
28、务员。2、主要职责地域中心的主要工作职责：负责收集区民对地域管理的意见；对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助；对地域的各项事业进行管理；在执行中对计划进行调整；为居民提供窗口服务和设施的服务，以及负责青少年健康育成有关事务的处理，目的是满足各阶层区民的多种需要，使区民的生活不断得到改善和提高。地域中心为区民服务的职能作用，突出体现在以下几方面：一是通过集会场所和区长室实现服务。区民可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心工作人员在集会场所组织区民讨论问题的解决办法。在区长室，一般是由地域中心所长在某些范围内代区长对居民提出的问题和意见，当场解决、解释，对一些具体问题进行处理。二是信息
29、服务。区政府和地域中心分别对一些法规、政策、档案信息资料实行开放,区民可以随意查阅利用。三是公开办事项目，集中提供服务。区政府和地域中心办公楼的一层大厅全部为对外服务的窗口，通过区、地域中心两级办公互联网，为区民提供户籍、婚姻登记、税金缴纳，印章审核公证、福金领取、文件文本防伪复印等服务,为外国人提供办理入住、经营等各种服务。四是为特殊群众服务。中野全区共设立功能多样、设施齐全的高龄者会馆 17 所，儿童馆 28 所，养老院 6 所。这些场所一方面向社会开放，解决孩子们和健康老人的活动问题；另一方面，根据家庭特点，开办托养业务，解决无人看管的儿童和孤老、残病人员生活困难问题。对 70 岁以上卧床不起的
