1、丹东市农村集体“三资”管理（二一三年九月二十一日）同志们：大家好！首先祝贺在座各位当选为新一届村支部或村委组成人员。我受市委组织部、民政局的委托，结合参加部省级培训和日常工作，与大家共同探讨一下我们都很熟悉的农村集体“ 三资” 问题 。一、农村集体“三资”管理现状1、农村集体“三资”含义资金、资产、资源联产承包责任制以后，农民最重要的权益，说到底就是经济上的物质利益、政治上的民主权利（选举权、被选举权、所有权、参入权、决策权、监督权等），最终反映到农村集体“三 资 ”管理上。在“ 三 资” 概念提出以前，统称为农村集体 资产是农村集体经济组织以各种形式投资投劳、接受馈赠拨款等形成，以及依法取得
2、、认定的各种类型的财产和财产权利。 国务院关于加强农村集体资产管理工作的通知（国发199535 号）的第条指出：农村集体资产是指归乡、村集体经济组织全体成员集体所有的资产。属于组（原生产队）集体所有的资产，仍归该组成员集体所有。或者说，农村集体资产是由集体经济组织成员入股和长期劳动积累所形成的共有资产，是广大农民群众劳动的结晶，归集体经济组织成员共同所有，任何单位和个人不得侵占、平调、挪用。加强监督管理，保障农村集体资产安全，就是保护农民利益。集体资产所有权受国家法律保护，任何单位和个人不得侵犯。农村集体资产分类，按照表现的主要形式来划分可以分为：资金、资产、资源，当然还有其他资产但是较少。党
3、的十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定第六部分第条“加强农村党风廉政建设” 中要求：以 规范和制约权力运行 为核心，全面推进政务公开、村务公开、党务公开，健全农村集体资金、资产、资源管理制度，做到用制度管权、管事、管人。这里重点涉及的是农村财务管理的规章制度，包括民主理财问题，以及财务公开问题，同时又提出资金、资产、资源的“三资” 问题。2009 年， 农业部关于进一步加强农村集体资金资产资源管理指导的意见（农经发 20094 号），正式明确农村集体“三资”这一概念。资金，是财产物质的货币表现，目前农村集体的资金来源主要是自有、借入或财政转移支付。资产，是某一主体
4、拥有或控制的经济利益，如财产（如固定资产）、债权和其他权利。集体所有的固定资产，主要有村办企业资产，对外出租、租赁的房屋、机器设备；村办公场所、文化体育设施、饮水设施；集体所有的农机具、机电井及其附属设施、排灌设施、农田基本设施、电力设施等。农村集体资产是农村集体经济组织以各种形式投资投劳接受馈赠拨款等形成，以及依法取得、认定的各种类型的财产和财产权利。资源，一般指天然的（即自然资源）、人们可以开发利用的，如土地、森林、草原、动物、矿藏和水等（也叫资源性资产）。农村集体经济组织的资源性资产是指农村集体经济组织所有的，自然界自身运动形成的，能长期为农业生产所利用或提供服务的资产。一般地，资源主要
5、指农村集体经济组织的耕地、林地、四荒、果园、蚕场等资产。2、农村集体“三资”现状。全市辖 8 个县（市）区，80 个乡镇，673 个村，6713 个村民组，44 万农户，144 万农业人口，271 万亩耕地。签订二轮土地承包合同 39 万份，实行家庭承包经营耕地面积 261 万亩。村集体资金总额 4.7亿元，资产 23 亿元，农用地资源 1821.8 万亩，其中耕地271.8 万亩，户均 6.1 亩。 2012 年经营收入 3285 万元，村均 4.9 万元;其中有经营收益的村 224 个，收入在 5 万元以下的 119 个，5-50 万的 87 个， 50-100 万的 9 个，100万以上
6、的 10 个。债权 7.5 亿元，债务 8.7 亿元，村均 129万元。农民人均纯收入 10464 元，比上年增长 14.69%。农村集体“三资”管理主体。农村集体经济组织全体成员为农村集体资产管理的主体。这里重点是理顺村民委员会与农村集体经济组织之间的关系。尤其是后者是否存在要掌握好。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会主任、副主任和委员要由村民选举产生。村民委员会可以按照村民居住状况分设若干村民小组，小组长由村民小组会议推选。村民委员会任务是，村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社
7、会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。农村集体经济组织，是农村实行经济体制改革后由原人民公社、生产大队、生产队演变的经济组织。农村人民公社是适应生产发展的需要，在高级农业生产合作社的基础上联合组成的，是互助、互利的集体经济组织，实行按劳分配的原则，组织上是公社、生产大队和生产队三级，基本核算单位是生产队。农村集体经济组织目前虽不是法人，但成员、财产还在。显然，村民委员会和农村集体经济组织是两个不同的概念，不同的组织。村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财
8、产权和其他合法的权利和利益。村委会代行集体经济组织时，一定要坚持管理民主的原则。村民小组问题。其有关事项的决策一定要通过本集体经济组织成员的村民会议或户代表会议讨论决定方可办理，尤其是耕地、林地、果园、蚕场等的承包出租等。会议由组长召集，村干部主持，要有会议记录，村民签字，材料存档。其财务管理也要坚持民主理财、两级审核、代理记帐和按时公开的原则。3、农村集体“三资”管理和处置原则国发199535 号文件中有两个明确要求：一是，集体经济组织要按照民主管理的原则，建立健全成员大会或成员代表大会制度。涉及集体资产管理的重大事项，必须经过民主讨论决定。要保障集体经济组织成员有效地行使对集体资产的监督权
9、、决策权，发挥集体经济组织成员参与管理的积极性。二是，集体资产通过拍卖、转让或者由于实行租赁经营、股份经营、联营及中外合资经营、中外合作经营等方式而发生所有权或使用权转移时，必须进行资产评估，并以评估价值作为转让所有权或使用权的依据。集体资产评估结果要按权属关系经集体经济组织成员大会或成员代表大会确认。目前，辽宁省人民政府办公厅转发省农委关于农村集体资产管理和处置指导意见的通知（辽政办发200769 号）这一文件中提出，农村集体资产管理和处置的原则是：坚持农村集体资产归该权属单位的成员集体所有的原则，一般不得打破原村、组界限。对已经打乱界限且无法恢复的，应本着尊重历史、承认现实的原则，不再予以
10、恢复。坚持以农村集体经济组织全体成员为农村集体资产管理的主体，对本组织的集体资产依法享有占有、使用、收益、处分的权利的原则。坚持以依法、公开、公平、公正、民主的原则管理和处置农村集体资产，确保农村集体经济组织及其成员的合法权益，确保农村经济发展和社会基本稳定。4、农村集体“三资”管理模式委托代理农村集体“三资” 管理 历来是农民群众普遍关注、最敏感的话题，也是农民群众来访反映的热点和焦点 问题，它贯穿整个农村集体经济工作的始末。为加强集体 “三资” 管理，管好用活集体资金，增强集体经济实力，增加 农民收入，从源头治理腐败，党中央、国务院曾做出重要批示， 强化制度建设，要求用制度管权、管人、管事
11、。 2002 年 10 月，温家宝总理批示：“健全财务制度，做好审计工作，推动村级财务管理和监督向经常化、 规范化、制度化发展”。 2003 年 9 月，回良玉副总理在全国村务公开工作电视电话会议上指出， “要根据农村税费 改革后出 现的新情况，抓紧修订完善现行村集体经济组织财务管理制度，提高财务公开的质量”。为适应农村税费改革的需要和切实加强对集体资产的管理，规范财务收支行为，防范集体资产流失，提高资金使用效益，促进基层民主管理，财政部 农业部在充分调研论证，广泛征求广大基层干部的基础上，于 2004 年 9 月 30 日出台了村集体经济组织财务制度和村集体经济组织会计制度，2005 年 1
12、 月 1 日起施行。该制度从财会机构设置、人员配备、财务核算、财务公开、民主理财以及财务档案等方面对村集体经济组织财务活动做出明确规定。是现行村组集体核算的依据。随着我国经济的快速发展和整体实力的不断增强，在全国范围内推行了农村税费改革： 2000 年，中共中央、国务院下发了关于进行农村税费改革试点工作的通知（中发20007号）文件，并在安徽省开始了农村税费改革试点。2002 年全国 20 个省铺开试点，并逐步免征农业税，给予各项惠农补贴。自 2003 年农村税费改革以来，我市取消了农村的“三提五统”，并开始减免农业税收，到 2005 年，彻底取消了农业税收。2004 年为贯彻落实党的优农惠农
13、政策，向农民发放粮食直补资金，2006 年考虑到农业生产资料涨价等综合因素增加了补贴范围，粮食直补改为粮食综合直补。 作为农村税费改革的配套政策村会计委托代理制于2003 年全面实施：多年来，我市在村级财务管理工作中采取的一些较好的措施，如帐前审计、集体办公、财务公开等，取得了一些效果，但村级财务管理混乱的问题一直没有从根本上解决少数村干部乱支乱花，贪污挪用集体资金等现象时有发生，以权谋私，违反财务管理规章行为屡见不鲜，使集体资产流失，村集体背上了沉重的债务，导致集体经济发展缓慢，干群关系紧张，增加了社会不稳定因素。造成这种情况的根本原因是农村财务管理体制不顺，监督不力。为积极探索农村财务的治
14、本之策。我们从 2001 年开始在宽甸县抓了这方面的试点，已经开展这项工作的 7 个乡镇每年节省开支 120 多万元，农村财务混乱的状况得到了根本改变。在此基础上，我们在毛甸子镇政府和牛毛坞镇召开了现场会。至此全市按照“五不变” 和“三不准”原则，即集体资金的所有权不变、使用权不变、会计核算办法不变、资金使用方向不变和村民代表大会决定权不变，任何单位和个人不准平调、不准截留、不准挪用。全面推行了村会计委托代理制，取得了明显成效。针对东港沿海 9 个乡镇滩涂发包暴露出了几起群访事件，集中反映在“三 资” 管理上漏洞。进 一步加强我市农村集体资金、资产、资源管理工作，按照省纪委、省农委的统一部署和
15、市委书记戴玉林、市委常委市纪委书记李建潮、副市长牛向东的指示要求， ；我市在宽甸试点工作取得实效的基础上，从 2011 年开始在全市推行农村集体“三资” 委托代理服务工作。市委办、市政府办下发了丹东市推行农村集体“三资” 委托代理服务工作实施方案（丹委办发2011 33 号），按照“纪委统筹、农委主抓、相关部门配合”的原则，全地区先后有三万余人参入了此项工作。目前，80 个乡镇全部建立了农村集体“ 三 资” 委托代理服务中心，672 个村所属 农村集体资金 4.7亿元，资产 23 亿元，集体所有农用地 1824 万亩，实行了委托代理。 （所谓“村会计委托代理制”是在坚持村集体经济组织资金的所有
16、权、使用权、会计核算内容、资金使用方向和村民代表决定 权不变的前提下，将会计核算、资金管理委托乡镇（区）代理办进行统一记帐、统一核算，并通 过建立健全有关 财务规定制度，实现村级财务管理的规范化、制度化、民主化和法制化这样一种财务管理方式。实行村会计委托代理制，其实质是把原村、组集体资金和 账务全部交给乡镇（区）代理 办进行会计核算。 这里“ 五权不变”是前提，“委托”是关键，“代理”是实质。代理办特点是什么呢？概括地讲是：一项委托，二 级审核，三方监督，四个统一。一项委托，就是将村级会计业务委托 给乡镇农经站下设的代理办进 行会计核算；二级审核，一是村级审核，二是乡镇（区）审核；三方 监督，
17、一是村民 监督，二是村两委监督，三是乡镇（区）监督；四个统一，一是统一制度，二是统一记账，三是统一公开，四是统一建档。代理办主任由乡镇（区）农村经营管理机构负责人兼任，是代理办财会主管人员。另有 财会人员若干人，包括会计、总出纳。代理办的重点工作是，要建立健全各项管理制度，要 积极推行 财务管理电算化，要强化会计监督，要加强民主理财 和财务公开。这里有一个问题是，要坚持“ 五不变”和“三不准”原则。 “五不变”，是指村集体经济组织资金的所有权、使用权、会计核算内容、资金使用方向和村民代表决定权不变。“三不准”，是指不准平调、挪用，拆借村集体 资金。当前要注意的是，村组资金不能与乡镇（区）的财政
18、资金混为一体，属于组集体的 资金未经村民小组财经负责 人签字同意，其村委会不得平 调、挪用和拆借。）为建立规范、科学、有效的委托代理服务机制，加强对全市农村集体“三资 ”的监管，加强农村基 层党风廉政建设，确保集体资产运行安全、保值增值，维护农民和村集体合法权益，逐步实现“三 资” 管理制度化、民主化、智能化的目 标，我们组建了丹东市农村集体“三资” 监管平台，市政府下 发了丹东市农村集体“三 资”管理暂行办法（丹政办发 201312号）市纪委、市监察局、市农委印发了丹东市农村集体“三资”监管配套制度（丹纪发2013 11 号）。今后， 应着重从以下几个方面强化管理。二、农村集体资金管理村集体
19、资金由代理办出纳、村经管员管理，非出纳人员不得管理现金、银行存款。（一）严格执行预决算制度。村集体财务预决算实行“四议一审两公开”（“四议 ”：即村党组织提议， “两委”会商议，党员大会审议，村民代表会议或村民会议决议；“一审”：即乡镇党委、政府审核；“两公开”：即实行决议公开、实施结果公开。）民主决策制度。年初编制全年财务预算方案，经“四议一审” 后方可 执行；预算调整时，未按其程序决议并公开的，超预算的或未纳入年度预算内的支出不得入账。年终应及时进行财务决算，并将预算执行情况和决算结果向全体成员公开，并报代理中心备案。财务预决算的年度应与会计年度同步，即每年公历 1 月 1 日至12 月
20、31 日为一个财务预决算年度。要严格控制非生产经营性开支，可实行总量限额控制，不得超支。要取消村级招待费，禁止核销租车费和个人通讯费。为了方便村里的工作，镇代理办可以根据村的 规模及远近，每个村可给一定的备用金，备用金控制在1000-3000 元以内，这就叫备用金制度，实行的是限额管理。备用金要由村经管员领取、支付，由代理办的会计进行核算和监督。年末要 进行决算。（二）严格执行收支两条线制度。集体经济组织的经营、发包、租赁、投资、资产处置等收入，上级转移支付资金及补助、补偿资金，社会捐赠资金，“一事一议”资金，集体建设用地收益等，必须在 3 个工作日内缴存代理中心入账，做到应收尽收。村集体应于
21、各项支出结束 15 日内到到代理办核销，禁止跨年度核销严禁私存公款、私设小金库、“白条” 抵库。组里的各项收入由村经管员统一收取，并开具由经管站统一发放的专用收款收据，组里不得坐收坐支，不得组里保管现金。集体经济组织日常开支按规定程序审批，（五章俱全）重大事项开支履行民主程序。开支事项发生时，经手人须取得合法原始凭证，注明用途并签字（盖章）后，报主管财务负责人审批，并定期交村务监督委员会集体审核、负责人签字（盖章），由村经管员交乡镇代理中心会计审核、主任审批后，方可入账。对财务审批手续不完备的，代理办不得办理财务收支业务。 实行“双印 鉴” 管理制度。 即支取村集体 资金,需代理办和村集体同时
22、加盖各自印鉴后方可办理提现或转账业务。代理办财务专用章（大印鉴）由出纳员保管，村集体负责人印鉴由村经管员保管，缺少任何一级印鉴和未经被代理单位财务负责人签字，代理办不得办理提现或转帐等业务。实行“备用金 ”制度。 村集体的备用金数 额一般控制在500-1000 元；规模较大的单位、支付较集中的季节，备用金可控制在 2000 元以内。每笔开支 1000 元以上的须通过银行（信用社）结算。备用金具体限额由乡镇代理办根据各村情况确定。组集体不采用备用金管理制度，实报实销。例 1：我们在审计村集体收入时，发现某村将一块 150 余亩的村属天然林经两委会研究后将林地使用权出让给了王某，期限 为 60 年，出让费 18 万。村获得此项转让收入后，以村经管 员个人名义存入银行。支出时， 经两委会研究同意后
