1、1建国六十年来我国社会救助发展历程与制度变迁民政部社会救助司 刘喜堂中文摘要：建国六十年来，我国的社会救助由早期的临时性紧急生活救助，发展为以农村为主、城 乡分野的定期定量救助，再到改革开放以后以城乡低保为核心的新型社会救助体系，从而。改革开放以后，适应社会主 义市场经济体制的变迁，我国传统社会救助制度逐步 发展为以最低生活保障、农村五保供养为核心，以医疗救助、住房救助、教育救助等专项救助为辅助，以 临时救助、社会帮扶为补充的覆盖城乡的新型社会救助体系，在保障困难群众基本生活 权益、维护基层社会稳定等方面发挥了重要作用，成 为我社会保障体系的重要 组成部分。社会救助是指由政府承担责任，为城乡贫
2、困家庭提供物质帮助，使这些家庭能够抵御生存危机，从而维持他们基本生活的一种社会保障制度。我国社会救助制度模式的选择及其发展，既与特定时期的社会条件、经济发展状况有关，也受到经济体制、用工方式以及社会保障制度的制约。建国初期的社会救助主要通过紧急救助的形式，为战后大量贫民提供临时性救助，帮助他们渡过难关；进入全面建设社会主义时期后，单位体制成为我国最主要、最基本的社会组织方式，社会救助的主体转变为孤老病残、无单位人员以及一些特殊社会身份的困难人员，拾遗补缺的作用明显；改革开放前期，我国的社会救助先是恢复计划经济时期的救助模式，维持城乡分野的救助格局，并在救助范围、救助方式、救助资金投入等方面有所
3、发展；进入 20 世纪 90 年代以后，与社会主义市场经济体制相适应，逐步构建了以低保救助、五保供养为核心，以专项救助为补充，覆盖城乡的新型社会救助体系，初步实现了新型社会救助制度的定型化、规范化和体系化，实现了济贫理念由“救济”向“救助”的转变，为今后我国社会救助事业的稳步发展奠定了基础。一、建国初期到社会主义改造时期的社会救济（1949 年-1955年）2由于连年战乱，民生凋敝，建国初期的社会经济面临崩溃。新生的人民政权在积极发展生产、强化社会调控能力的同时，迫切需要安抚贫民，解决他们最为紧迫的生存问题，维护基层社会稳定。加之从 1949 年到 1952 年接连发生全国性的水、旱、风暴等自
4、然灾害，造成这一时期城乡贫困人口众多，需要救济的人群包括灾民、难民、贫民、散兵游勇、失业人员和无依无靠的孤老残幼等十余种。据统计，1949 年底全国有灾民 4550 多万人、数百万孤老病残人员，全国急需救济的群众总数在 5000 万人以上，占当时全国总人口的 10%。 1此外，大量失业人员生活也陷入困境。据 1950 年 9 月底的不完全统计， “全国失业工人共有 1220231 人，失业知识分子 188261 人，共计 1408492 人。此外，尚有半失业者 255769 人，将失业者 120472 人” 2。解决这部分群众的生活困难，保障他们的基本生活，对于解放战争的彻底胜利和新生人民政权
5、的巩固具有重要意义。新成立的中央政府对困难群众救济工作十分重视。1950 年 4 月，中央人民政府组织召开中国人民救济代表会议，会议确定了“在政府领导下，以人民自救自助为基础开展人民大众的救济福利事业”的基本救济原则。会后成立中国人民救济总会，并确立救灾救济的工作方针是“在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助，实行自救、自助、助人” 。1950 年 7 月，第一次全国民政会议将救灾救济确定为内务部的重点工作之一，并设立社会司主管全国社会救济工作。1953 年 7 月，内务部增设救济司，主管农村救灾和社会救济事务。各级政府也相应设立了专门的职能机构，社会救济工作随之在全国范围广泛展开。这一
6、时期的社会救济具有明显的突击性紧急救助特征，针对不同人群采取不同救助政策，主要救济形式：一是为困难群众发放救济款物。1950 年到 1954年，国家共发放 10 亿元农村救灾救济款，同时还发放了大量的救济物资。针对城市无依无靠的孤老病残人员以及其他生活困难人员，主要通过经常性救济或临时性救济方式保障其基本生活。据不完全统计，从 1954 年到 1957 年国家共支出城市社会救济费 1 亿多元，救济了 1000 多万人。 3二是发动慈善募捐，组织群众互助互济。通过开展捐赠“一把米” 、 “一件衣” 、 “一元钱”等群众互助活动，维持困难群众基本生活。1956 年 9 月内政部谢觉哉部长专门向中央
7、提出1 多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社 2001 年版，第 53 页。2 中共中央关于失业救济问题的总结及指示 （1950 年 11 月 21 日） 。3 多吉才让：中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社 2001 年版，第 55 页。3募捐寒衣救济灾民的请示，经中央批准后，部分省份在县级以上机关、团体、企业干部等中间开展募捐工作，对化解自然灾害对农村困难群众的影响发挥了重要作用。一些地方还组织互助组、合作社等合作组织，展开生产自救。三是通过遣散、教育、改造等方式，解决游民、娼妓等问题。对于流散在大小城市的国民党军队散兵游勇，除一小部分经短期集训教育后安置到厂矿就
8、业外，大部分发给路费钱粮资遣回乡。全国共资遣俘虏和散兵游勇约 400 万人。 1对一般流氓分子和娼妓则采取教育和救济相结合的方式，成立专门的生产教养院、妇女教养院和新人习艺所等机构进行教育改造。截止 1953 年 11 月，全国共创立920 所生产教养院，收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等 44.8 万人。 2四是妥善安置农村流入城市的难民、灾民和贫民。采取的安置措施主要是疏散、收容遣送等。据南京、上海、武汉、广州等 8 个城市的粗略统计，到 1950 年底共遣送回乡 110 多万人。 3这对于稳定城市社会起到了重要作用。五是解决失业人员基本生活问题。一方面积极发展生产，吸引就业；另一方面， “
9、以以工代赈为主，而以生产自救、转业训练、还乡生产、发给救济金等为补助办法” ， 4进行救济和安置。截止 1950 年 9 月底， “以工代赈 78955 人，生产自救 74798 人，还乡生产者 62922 人，发放救济金 405775 人，转业训练 23157 人，介绍就业 81458人，共计 726635 人，即有半数以上的失业工人已经得到救济。建国初期大规模的紧急救济，不仅使数千万挨冻受饿、挣扎在死亡线上的人员有吃有住有衣穿，摆脱了死亡威胁，而且对于妥善解决旧社会的遗留问题，恢复发展国民经济，巩固新建立的人民政权起到了至关重要的作用。这一时期确立的社会救济方针、原则和方式，成为我国社会救
10、助制度的雏形，同时也为今后我国社会救助事业的发展奠定了基础。二、全面建设社会主义时期的社会救济（1957 年-1977 年）1957 年,随着“三大”改造任务的基本完成，我国进入全面建设社会主义时期。此时，战争创伤已经医治，国民经济全面恢复，公有制确立主导地位，人民的物质生活有了明显改善，城乡困难人员大量减少，社会救济的对象、内容和方式都发生了新的变化，救助模式由紧急救济转向经常性救济，城乡救济1 孟昭华、谢志武、傅阳， 中国民政思想史 ，中国社会出版社，2000 年 6 月版，第 596 页。2 孟昭华、谢志武、傅阳， 中国民政思想史 ，中国社会出版社，2000 年 6 月版，第 596 页
11、。3 孟昭华、谢志武、傅阳， 中国民政思想史 ，中国社会出版社，2000 年 6 月版，第 597 页。4 政务院关于救济失业工人的指示(1950 年 6 月 17 日) 。4也开始呈现二元经济结构特征。在农村，五保供养制度初步建立，集体经济组织开始承担社会救济责任。1956 年一届全国人大三次会议通过的高级农业生产合作社示范章程中首次指出：“农业生产合作社对于缺乏劳动力或者完全丧失劳动力、生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员，在生产上和生活上给以适当的安排和照顾，保证他们的吃、穿和柴火的供应，保证年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他们生养死葬都有依靠” ；1958 年 12 月，中共八届
12、中央委员会六次会议通过的关于人民公社若干问题的决议中提出， “要办好敬老院，为那些无子女依靠的老年人（五保户）提供一个较好的生活场所” 。农村人民公社体制建立后，贫困以及丧失劳动能力的农户，其生老病死都由生产队负责。1960 年 4 月，二届全国人大二次会议通过的1956 年到 1967 年全国农业发展纲要 ，明确要求农村集体经济组织要对缺乏劳动力、生活没有依靠的鳏寡孤独社员在生活上给以适当的照顾，使他们的生养死葬都有指靠。农村五保供养制度的建立和发展是这一时期最突出的制度创新。对其他农村困难户的救济，则主要采取农村集体经济组织为主、国家保障为辅的救济方式。60 年代初期，受自然灾害影响农村贫
13、困户大增。国家一方面组织农民生产自救，另一方面加大了农村救济力度。从 1960 年到 1963 年，国家共拨付农村社会救济款和灾民生活救济款 23 亿元，超过了 1950 年到 1959 年农村救灾救济款的总和。在城市，伴随着计划经济体制的实施，我国建立了一整套就业与社会保障一体化的单位保障制度。社会救助在整个国家社会保障体系中的作用大大削弱，主要发挥“拾遗补缺”的作用。从救助对象上看，主要可分为孤老病残人员救济和特殊人员救济两类；从救助形式上看，可分为定期定量救济和临时救济两种。孤老病残人员是指无固定收入、无生活来源、无劳动能力，基本生活发生困难，需要依靠国家和集体给予救济的居民家庭，对他们
14、的救助主要采取定期定量的经常性救济。此外，国家还对一些特殊救济对象采取按规定标准进行定期定量救助的政策。在 1953 年召开的第三次全国社会救济工作会议上，内务部公布了城市社会救济标准：以户为单位，按人口递增，大城市每户每月一般不超过 512 元，中小城市每户每月一般不超过 39 元。1956 年内务部提出应以能够维持基本生活为原则，不再规定统一的救济标准。享受定期定量救济的特殊救济对象主要包括原国民党起义投诚人员、错判当事人家属、归侨侨眷侨5生、工商业者遗属、特赦释放战犯、外逃回归人员、摘帽右派人员、下乡返城知青、麻风病人、外国侨民、企业职工遗属、因计划生育手术事故造成死亡和丧失劳动能力人员
15、，等等。临时救济主要针对遭遇临时性、突发性变故致使生活出现暂时困难的居民家庭，是一种非定期、非定量的生活救济。60 年代初期，国民经济再次出现严重困难，城市中生活困难需要救助的人数显著增加。为应对这一局面，政府通过生产自救、收容遣送、安置闲散劳动力、增加财政投入等方法不断加大社会救济力度。据统计，1961 年全国城市救济 51.7 万人次，1962 年增加到 266.8 万人次，1963 年进一步上升到 332.5 万人次。 1据北京、天津、广州、包头、安阳等 14 个城市统计，1961 年平均每月救济 3.2 万人，比 1960 年增加 60.5%，1963 年需要救济的人数继续上升，仅 6
16、 月一个月就救济24.1 万人，比 1962 年同期增加 1.2 倍。 2另据沈阳、天津、杭州、重庆等 59 个城市统计，1963 年上半年有 21 万人参加了生产自救，占可生产自救人数的50%。 3“文化大革命”期间，党和国家的各项工作受到严重冲击。1969 年内务部撤销，各地民政部门也被冲垮，社会救济一度处于混乱停滞状态，各项救济政策无法全面落实，很多按规定应该享受救济的人员得不到救济。此时的农村社会救济主要依托农村人民公社开展，城市社会救济主要依靠企事业单位组织实施。三、改革开放前期的社会救济制度（1978 年-1992 年）党的十一届三中全会以后，我国社会主义现代化建设事业进入新的历史
17、时期，同其他民政工作一样，对困难群众的社会救济得到党和政府的高度重视。1978 年 5 月民政部正式恢复成立，在设置的 7 个司局级单位中，农村社会救济司主管农村社会救济工作，城市社会福利司主管城市社会救济工作。各级民政部门也迅速建立了社会救济专门工作机构，这为社会救济各项政策的制定和实施提供了组织保障。1983 年 4 月召开的第八次全国民政会议明确新时期我国社会救济工作的基本方针是“依靠群众，依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持” 。1 多吉才让， 中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社 2001 年 10 月版，第 56 页。2 于长泉， 救灾与社会救济工作 ，
18、中国社会出版社 1996 年 5 月版，第 128 页。3 多吉才让， 中国最低生活保障制度研究与实践人民出版社，2001 年 10 月版，第 56 页。6农村贫困救济是这一时期社会救济工作的重点。随着家庭联产承包责任制的推行，集体经济组织的统筹保障功能日益弱化，迫切需要政府改革救济方式。针对改革开放初期农村贫困面较大的情况， 1农村救济采取的主要措施：一是探索定期定量救济，救济对象主要是农村常年生活困难的特困户、孤老病残人员和精减退职老职工，一般按照一定周期（按季节或按月）给予固定数额的救济金或救济粮等实物，以保障其基本生活；对其他贫困人口，则通过灾民荒情救济的方式给予临时救济。1985 年
19、农村享受国家定期救济的人数达到百余万人，临时救济的人数更多。二是继续完善农村五保供养救助。中央明确从村提留和乡统筹（即“三提五统” ）经费中列支资金用于农村五保供养。1985 年起，全国逐步推行乡镇统筹解决五保供养经费的办法，以保证五保对象的基本生活来源。1994 年国务院颁布的农村五保供养工作条例 ，再次明确五保供养经费由“村提留或乡统筹”中列支。据不完全统计，从 1978 年到 1996 年，农村集体用于五保供养和贫困户补助的资金总计达 200 多亿元。三是通过开发式扶贫改善农村贫困状况。针对农村绝对贫困人口主要集中在“老、少、边、穷”地区的现状，国家开展了有计划、有组织、大规模的农村扶贫
20、开发。扶贫工作的深入开展使农村绝对贫困人口逐年减少，到 1994 年，我国农村没有解决温饱的贫困人口由 1978 年的 2.5 亿人减少到 7000 万人，贫困人口占农业总人口的比例下降到 7.6%左右，基本实现了到二十世纪末解决农村贫困人口温饱问题的战略目标。城市社会救助工作也得到快速恢复和发展。1979 年 11 月，民政部召开全国城市社会救济福利工作会议，明确城镇救济对象主要是“无依无靠、无生活来源的孤老残幼和无固定职业、无固定收入、生活有困难的居民。对中央明文规定给予救济的人员，按规定办理” 。从救济对象看，享受社会救济的特殊人员范围扩大到“文革”受迫害人员、平反释放人员、返城知青、台
21、胞台属以及宽大释放的原国民党县团级以下人员等，之后又将释放托派头子、错定成份人员、被解散文艺剧团生活无着人员、高校毕业生有病人员、解除劳动教养人员、刑事罪犯家属等纳入特殊救济范围。到 20 世纪 80 年代中期，全国特殊救济对象大约有 20 多种。从救济标准看，从 80 年代初开始，各地民政部门在深入调查1 据国务院扶贫办：中国扶贫开发报告 ，1978 年我国绝对贫困人口共有 2.5 亿人，贫困发生率30.7%；1985 年我国绝对贫困人口 1.25 亿人，贫困发生率 14.8%；到 1990 年尚有绝对贫困人口 8500 万，贫困发生率 9.4%。7的基础上，根据当地经济发展和物价上涨情况分
22、别调整了定期救济标准。从资金投入看，国家不断增加城市社会救济费的支出额度。据不完全统计，1979 年全国城市享受定期救济的人数 24 万人，支出社会救济费 1785 万元，平均每人每年 75 元；1989 年全国城市享受定期救济的人数为 31 万人，支出社会救济费8450 万元，平均每人每年 273 元。 11992 年城镇困难户得到救济和补助的人数是 908 万人，和 1985 年的 376.9 万人相比，增加了 2.4 倍多。 2这一时期的社会救济工作虽然得到比较快的恢复和发展，但并未突破原有体制和框架，城乡社会救济分别按各自路径发展。救助经费的投入缺乏必要的保障机制；救助工作的随意性较大
23、，救助对象认定、救助标准和救助程序有待进一步完善等。从总体上看，这一时期的社会救济制度具有过渡性特征，无论是制度设计、具体操作，还是资金投入都与困难群众的救助需求存在较大差距，城乡贫困问题依然十分突出。四、居民最低生活保障与新型社会救助体系的确立与发展居民最低生活保障是改革开放以来我国政府在社会救助事业上最重大的制度创新，它突破了传统社会救济资源分散、效率不高、缺乏公平、水平较低等弱点，基于家庭收入调查的现金转移支付救助模式不仅符合国际通行的社会救助理念，而且体现了政府在保障困难群众基本生活问题上所承担的责任，满足了我国建立健全社会主义市场经济体制的现实需要，为我国新型社会救助体系建设奠定了基
24、础。（一）最低生活保障制度建立的经济社会背景改革传统社会救济政策，建立居民低保制度有着深刻的经济社会背景。一是市场经济体制的确立，导致大量失业下岗人员生活无着，城市贫困人口迅速增加。1986 年我国登记失业人数 264 万人，1990 年达到 383 万人，1996 年上升到 553 万人，2001 年剧升到 680 万人。 3另据 1998 年 3 月劳动和社会保障部等部门对国有企业下岗职工情况进行的专项调查统计， 1998 年第一季度国有企业下岗职工数量达到 655.7 万人。 4下岗失业人员剧增，从根本上改变了城市贫困群体的构成。二是收入差距拉大，相对贫困问题日益突出。据1996 年社1
25、 多吉才让， 中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社，2001 年 10 月版，第 58-59 页。2 张世飞，19781992 年中国社会保障事业的恢复和发展， 党史研究与教学2008 年第 4 期。3 唐钧等著：中国城市贫困与反贫困报告 ，华夏出版社 2003 年版，第 45 页。4 康士勇， 社会保障管理实务 ，中国劳动社会保障出版社，1999 年 8 月版，第 253 页。8会蓝皮书提供的数据，东部地区城镇居民收入比中、西部地区高 40%以上；非国有制企业职工收入比国有企业高 1/3。 11997 年中国城镇 10%最高收入户与5%最低收入户家庭平均人均收入之比为 4.71:1。
26、基尼系数也由 1978 年的 0.180上升到 2000 年的 0.467。 2中国社会科学院社会形势课题组 1998 年对 50 个城市的抽样调查显示，贫富之间收入差距为 9.6 倍，比 8 年前扩大了 5 倍。 3相对贫困问题因收入差距的拉大日益突出，严重影响低收入家庭的生活质量。三是传统社会救济方式不能满足困难群众日益增长的救助需求。据专家估算，20 世纪90 年代中期全国城市贫困人口的规模在 1500 万3100 万人之间，占城镇人口总数的比重为 4%8%。而 1992 年，全国城镇社会救济费用（包括临时救济）总共才 1.2 亿元，仅占当年国内生产总值的 0.005%，不到国家财政收入
27、的 0.03%；得到国家定期定量救济的城镇困难户人数只有 19 万人，占城镇人口的 0.06%；救济对象人均月救济金额为 38 元，仅为当年城市居民人均生活费收入的 25%。 4因此，传统社会救济制度已不能适应经济体制改革和社会发展的需要，也无法维持困难居民最起码的生活权益，居民低保制度正是在这样的社会背景下，首先在城市产生，而后扩大到农村地区。（二）最低生活保障制度的建立过程居民最低生活保障制度最先在上海启动。经市政府同意，1993 年上海市民政局、财政局等部门联合下发关于本市城镇居民最低生活保障线的通知 ，并于当年 6 月 1 日开始实行。这个通知的下发标志着我国社会救济制度改革拉开了序幕
28、。当时，上海市的低保标准为月人均 120 元，保障人口仅有 7680 人。对于家庭收入调查、资格认定、标准测算、资金发放等程序都还处于摸索中。民政部高度肯定上海市改革社会救助制度的经验，并积极推广。1994 年 5 月，第十次全国民政工作会议明确把“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”列入“民政工作今后五年乃至本世纪末的发展目标” ，并部署在东南沿海地区进行试点。几个月后，厦门市在全国率先发布厦门市最低生活保障暂行办法 。武汉、重庆、兰州、沈阳等城市也开始着手调研并制定政策。随后几年，在民政部的努力推动下，建立城市低保制度的地区越来越多。1 转引自唐钧， 中国城市居民贫
29、困线研究 ，上海社会科学院出版社，1998 年 1 月版，第 3-4 页。2 杨宜勇，我国贫富差距正在迅速拉大， 发展 ，2000 年第 7 期。3 多吉才让， 中国最低生活保障制度研究与实践 ，人民出版社，2001 年 10 月版，第 73-74 页。4 郑功成， 中国社会保障 30 年 ，人民出版社 2008 年 12 月版，第 153 页。9到 1997 年 8 月底，全国建立城市低保制度的城市总数已达 206 个，占全国建制市的三分之一。1997 年 9 月 2 日， 国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知(国发199729 号)下发。这个通知是从 1997 年初开始，在总
30、结各地经验的基础上起草的。期间李鹏总理作过两次重要指示，他在八届人大五次会议上指出：“现在全国有 100 多个城市建立了最低生活保障制度，这是保障居民基本生活需要的重要措施，也是符合中国国情的一种社会保障方法，要逐步加以完善” 。同时，建立城市低保制度也写进了中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要 ，成为“九五”期间国家重点推进的一项工作。国务院的这个通知不仅规定了城市低保制度的救助范围、救助标准、救助资金来源等政策界限，而且明确提出在全国建立这一制度的时限要求，即在 1999 年底之前，全国所有城市和县政府所在地的城镇，都要建立这一制度。在此后两年里，各级党
31、政领导和民政部门对这项工作高度重视，积极推进，有效地保证城市低保制度的不断推广。至 1999 年 9 月底，全国所有 667 个城市、1638 个县政府所在地的镇，全部建立了城市低保制度。1999 年 9 月 28 日，国务院正式颁布城市居民最低生活保障条例 。条例的颁布和实施，标志着我国城市低保制度正式走上法制化轨道，也标志着这项工作取得突破性重大进展。城市低保工作在经历了各地的探索创新和完善推广后，终于进入全面实施和规范管理的新阶段。从 1999 年起，中央财政开始对中西部地区和老工业基地实施城市低保资金专项转移支付，当年安排 4 亿元，这一举措缓解了经济欠发达地区低保金紧张的局面，有力促
32、进“应保尽保”目标的实现。2001 年 11 月国务院办公厅下发关于进一步加强城市居民最低生活保障的通知 （国办发2001187 号） ，明确要求“尽快把所有符合条件的城镇贫苦人口纳入最低生活保障范围” 。至 2002 年第三季度，全国享受城市低保的人数达到 1960 万，占当时全国非农业人口总数的 5.6%，基本实现了应保尽保的目标。在启动城市低保的同时，农村低保制度也开始在一些地区探索建立。1996年 12 月民政部办公厅印发关于加快农村社会保障体系建设的意见 （民办发199628 号） ，明确提出“凡开展农村社会保障体系建设的地方，都应该把建立最低生活保障制度作为重点，即使标准低一点，也
33、要把这项制度建立起来。10” 1996 至 1997 年间，吉林、广西、甘肃、河南、青海等省先后以省政府名义出台相关文件，规定资金主要从村提留和乡统筹中列支，推进农村低保工作。2001 年，农村低保建制县市曾达到 2037 个。到 2002 年，全国绝大多数省份都不同程度地实施了农村低保，全国救助对象达到 404 万人，年支出资金 13.6 亿元，其中地方政府投入 9.53 亿元，农村集体投入 4.07 亿元。对于尚无法建立农村低保制度的地区，2003 年 4 月民政部下发关于进一步做好农村特困户救济工作的通知 （民办发20036 号） ，要求按“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的
34、原则，继续实行农村特困户救助制度，即对达不到“五保”条件但生活极为困难的鳏寡孤独人员、丧失劳动能力的重残家庭及患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭，按照一定数额的资金或实物标准，定期发放救济物资。2006 年 10 月，中共中央十六届六中全会第一次提出在全国“逐步建立农村最低生活保障制度”的要求。当年 5 月 23 日，国务院常务会议专题研究农村最低生活保障问题；6 月 26 日，国务院召开“在全国建立农村最低生活保障制度工作会议”，研究完善有关政策措施，对在全国建立农村最低生活保障制度进行部署；7 月 11 日，国务院印发关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知（国发200719 号），对农村
35、低保标准、救助对象、规范管理、资金落实等内容作出了明确规定，要求在年内全面建立农村低保制度并保证低保金按时足额发放到户。中央财政当年安排 30 亿元农村低保专项补助资金。自此，农村低保进入全面实施的新阶段。到 2007 年 9 月底，全国 31 个省（自治区、直辖市），2777 个涉农县（市、区）已全部建立农村低保制度。（三）最低生活保障制度的主要内容及实施情况最低生活保障是一种直接的现金救助制度。凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准的，均有从当地人民政府获得现金救助及其他物质帮助的权利。从救助对象看，城市低保主要针对持有非农业户口的城市居民，农村低保对象主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。从救助标准看，城市低保标准主要“按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水电燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用确定” 。 1农村低保标准主要“按照能够维持当1 城市居民最低生活保障条例 （1999 年） 。
