1、 第四章 政府的角色政府是公共部门的核心，在公共管理中占主导地位，讨论政府的角色事实上也就是分析公共部门的作用。公共部门影响整个社会和整个经济，任何一个人或一个组织都要受到它的直接或间接影响。 “从摇篮到坟墓 ”这句话形容了公共部门的影响力。但是要想清楚的界定其作用范围，列举出其所有的影响形式的清单确实是很难的。第一节 公共部门传统上，在实行混合经济的国家中，人们习惯于将整个社会划分为两大部分：公共部门和私营部门，或者俗称为政府与市场部门。一、公共部门的定义公共部门是指这样一种提供产品和服务的部门，其所提供产品和服务的规模范围与种类不是由消费者的直接意愿决定的，而是取决于政府的决策。在民主体制
2、中也就是取决于公民代表。（席克斯）即公共部门是公共政治决策的产物，而非是市场运作的结果。二、公共部门的特征由于市场制度是建立在交换关系上，而公共部门是建立在权威关系上的，所以，公共部门的显著特征在于它拥有对一切人行使权利所要求的权威，这种权威具有普遍性和唯一性。（林德布洛姆）公共部门与私营部门的重要区别在于两个方面：一是经营公共部门的负责人所拥有的职务的合法性是直接或间接从政治选举过程中产生的，二是政府被赋予一定的强制力，这种强制力是私人机构所没有的。公共部门与私营部门的核心差异就在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机构。三、为什么需要公共部门从政治的角度分析：任何社
3、会得以存在的起码条件是确立一些机制，不管它们是多么简陋和低级，以便作出权威的社会决议来规定应该如何分配精神价值和物质价值。这种依权威分配价值的措施是任何社会能够存在的最低限度的先决条件，既使它不是唯一条件。从经济的角度分析：市场机制无法单独的发挥全部的对社会经济的调控作用，在许多方面需要公共政策的指导、修正和补充，而适度规模的公共部门是实现公共政策指导作用的前提。1、市场经济能够实现社会资源的有效利用是以市场和竞争的存在为前提条件的，必须保证市场的存在与进入市场的自由。这就必须要由政府来调节和控制。2、必须存在一个由政府提供并执行的法律框架，使市场活动的契约关系和交易活动得以实现。3、由于外在
4、性的存在，使某些产品或货物无法通过市场而得到供应，必须由公共部门来提供。4、由于市场机制和财产继承权所带来的社会成员的收入和财富分配不平等问题，必须由政府进行调节。5、对于社会稳定和发展所需要的高就业率、稳定的物价以及合理的经济增长率是不能完全靠市场机制实现的，需要公共政策的指导。6、各个不同社会（国家）间的关系和利益的协调以及保护社会不受外社会的侵害只能靠政府负责和实现。四、政府的工具政府对社会经济的干预可以通过四个方面的手段来实现：1、供应是指政府通过预算的形式直接向社会提供商品与服务，其资金来源主要是税收（财政预算）。其供应的不是消费者付费的部门所提供的商品和服务。政府通过预算决定在社会
5、经济生活中公共活动的水平，对社会收入和社会财富进行再分配，并在总体上对经济活动进行控制。这种供应手段通常体现在配置政策、分配政策、稳定（平衡调节）政策等方面。（ 1）配置政策政府通过对其所掌握资源的规模来影响整个社会的经济进程。不同的配置政策决定了公共部门与私营部门之间的相对规模。政府规模大小的问题，实质上是社会资源配置的问题。即政府直接配置的总量占社会经济总量的百分比。 （ 2）分配政策分配政策是对社会成员间收入和财产的不平等进行的某种程度的矫正。一方面对高收入和财产继承进行较高额度的征税，另一方面为社会成员和部分弱势阶层提供社会福利，以维护一定程度的社会公平性。这是一种转移性支付。社会公平
6、性问题更多的涉及政治学和社会学领域，不同的价值观对此的评价标准不同。公平性问题是一个持久的争论题目。（ 3）稳定政策政府通过实行不同的财政政策来对整个社会的经济运行进行平衡调节，使之达到与保持平稳和高效的状态。凯恩斯主义认为政府的赤字预算将成倍的增加社会支出，从而拉动经济增长。而政府的盈余预算将成倍的减少社会消费，减低通货膨胀。但是现实已经证明凯恩斯主义并不是处处见效的。2、补贴即政府对某些提供特定的商品和服务的私营部门或个人给予一定的资助。同时对其进行部分具体的监控，保证其将补贴真正用于所定的项目。区分政府的供应和政府的补贴并不容易，概念上的区别在于政府供应是政府组织正式提供的产品或服务，补
7、贴是对本来可以由私营部门自己完成的项目提供的资助。实践中这常常是难以分清的。3、生产政府生产无关乎政府预算，而且使用者必须象使用私营部门提供的商品一样为之付费。一般见于国营的公用事业部门。4、管制管制是指利用政府制定的法律以某种方式影响私人经济。如关税、许可证制度、营业执照、商标注册、资格审批以及环境、技术与质量的标准制定与监察等。管制可以是经济管制，也可以是社会管制。经济管制是鼓励企业和个人采取某种行为或者促使其避免某种行为。社会管制是力图保障公民或消费者的利益。管制的种类非常广泛，通常容易见到的主要包括：金融财政管制 利率管制、汇率管制、外汇管制等。公司管制 公司法、商标法、公司注册与审查
8、、审计监督等。商品销售与价格管制 价格听证制度、售后服务制度等产品质量管制 生产许可证、特种商品批准制度、特行审批、产品包装标准等。以及反垄断管制、贸易管制、环境管制、安全管制等等。对各种政府手段的评价是因国家和时期的不同而不断变化的。但是 政府应该 “掌舵而非 划 船 ”的说法正在赢得越来越多的支持。第二节 政府干预经济的历史阶段“政府应该做什么？ ”这是一个古老的话题。西方社会在二百多年间经历了三个阶段。一、自由经济的社会阶段在 18世纪及以前，西方国家出于巩固资本主义制度，保护国内市场和对外掠夺资源，扩张海外市场的需要，以政府直接参与经济活动和操纵市场为特点的 “重商主义 ”盛行一时。自
9、 18世纪后期开始，在反对以前重商主义的基础上，西方国家陆续进入一种经济优先于政治的自由经济时代。此时代的理论代表，苏格兰经济学家亚当 . 斯密在著名的经典著作 国富论 中提出政府的角色应该是：“首先，政府具有保护其社会免受其他独立社会的暴力与侵犯的职责；其次，尽可能地保护每一个社会成员免受社会中其他成员的压迫和不公的职责；第三，建立并维护某种公共工作或公共制度的职责，此种建立和维护永远不是为了个人或少数人的利益。 ”自由经济阶段的 政府角色被形容为： “守夜人 ”， 即政府应该尽可能的远离社会经济生活，最小限度的干预经济，因为人们认为自由的市场机制能产生比政府干预更好的整体效果。 政府 对社
10、会所起 的作用是一种必要的 “恶 ”， 当然是越小越好。亚当 . 斯密的理论直至今日仍然是许多经济理论和管理理论的主要来源。二、福利国家的阶段以亚当 . 斯密为代表的小政府理论，并未能解决当时产生的一系列社会问题，反而出现了社会矛盾日益尖锐的问题。自第一次世界大战前后各西方国家逐步推出一些社会福利制度，各西方政党也以允诺福利措施来争取选票。两次世界大战造成的社会问题也促使福利主义开始盛行，社会公平与集体主义的观念成为各国政府政策的基础之一。至第二次世界大战之后，大多数西欧国家已经相继实行了失业救济、医疗计划、教育资助以及对弱势群体的社会扶助等福利制度。同时，政府扩大了对经济的介入，相当一批产业
11、部门被收归国营。随着社会主义理论在世界范围的传播，政府公共事业部门也迅速扩大。三、新古典主义阶段70年代后期以来，西方国家的政府开始摆脱过去规模较大，带有集体主义色彩的角色，新古典主义理论开始占上风。其主要内容包括：对个人的理性假设公共选择理论市场力量的角色最大化政府角色的最小化79年，以小政府理论（亦称反政府主义）和自由市场经济方针为主要政策的撒切尔政府与里根政府相继上台，对英国和美国进行了一系列的政府改革。减少税收和缩小政府规模、国有资产私有化、大量公共事业部门转为私营、让市场机制发挥更大的作用等等。其后，加拿大、新西兰、澳大利亚等国政府也相继实行了类似的政策和改革。第三阶段的政府角色与第一阶段有很大的相似性，某种程度上是一种回归。但是也有一些不同点，主要表现在社会福利措施并未全面缩减，政府的规模不一定是越小越好而政府角色的转变才是最重要的。 所以，克林顿政府和梅杰政府上台之后， 人们认为 “政府主义 ”又有所抬头。
