1、 公共管理前沿专题公共管理前沿专题 中国公共管理的学科建设 兼谈公共政策学的前沿问题厦门大学公共事务学院 陈振明2009 年 8 月 11日导言导言o 改革开放三十年来尤其是近十年来，我国公共管理学科迅速发展，学术研究、知识应用、人才培养以及学科的社会建制（学科的制度化建设）成就斐然，公共管理作为一个一级学科的地位得以确立，学科的社会影响也逐步增强。o 在学科繁荣的背后，却潜藏着学科发展的深层次问题。特别是成熟研究范式的缺乏、学科边界的模糊、研究方法的落后、理论建构与学术创新的薄弱，制约了学术研究质量的提升和学科的进一步发展。 o 因此，明晰的学科边界，引入多样化的研究方法，形成规范的研究范式
2、，加强理论建构并促进知识增长，就成为中国公共管理学科目前必须着手解决的关键问题。简言之，中国公共管理学科的下一步发展，应注重基础理论研究和学科知识积累以及方法论的自觉。 一、公共管理学的学科定位：一、公共管理学的学科定位： 学科定义学科定义o 作为一门研究公共事务管理活动或公共管理实践的学科，公共管理学可以界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共事务管理，即公共组织和公共管理过程及其规律性的学科。它要研究作为公共事务管理主体的公共组织，尤其是是政府组织的结构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节（组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）。o “ 公共行政就是关于公共服务供
3、给的制度安排 ” （胡德）。 “ 政治经济学家已把公益物品和服务的供给看成公共行政的核心组织性概念，研究如何超越特定政府管辖的限制，通过协作行为来共同提供特定的公益物品和服务。 ” （ V.奥斯特罗姆 ）o 公共管理学把关注点放在与满足公众的服务需求上，寻求有效的公共管理方式来提供广泛而优质的公共服务。其目标是促进政府及其他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。因此，公共管理学也就可以界定为一门研究公共组织尤其是政府如何与其他社会组织合作而有效地提供公共物品与公共服务的学问。一、公共管理学的学科定位：一、公共管理学的学科定位： 身份危机身份危机o 判断一个学科及研究范式是否成熟的基本依据或主
4、要标准是：学科范围和边界的确定、学科知识的增长或累积、研究方法的适用性和独特性以及学科社会建制的相对完善。o 用这些标准来衡量，公共管理学（公共行政学）虽然早已是一个独立的研究领域，但还不能满足主流社会科学所要求的标准，很难说已成为一个成熟的学科（或托马斯 .库恩所谓 “ 常规科学 ” ）。o 由于不能充分满足这些评价标准，所以，在公共行政学百余年的历史发展中，几乎一直伴随着学科身份与合法性问题的争论，并屡屡出现学科的所谓的身份危机或认同危机。一、公共管理学的学科定位：一、公共管理学的学科定位： 知识基础问题知识基础问题o 迄今为止，无论在国内还是在国外，该学科定位与性质模糊一直困扰着公共管理
5、学或公共行政学的研究。o 研究者被强求在基础研究和应用研究之间选择、在理论建构和数据收集和分析之间选择、在处方性和描述性之间选择、在体内临床对 真正的行政学 研究和社会心理实验室内进行非行政学体外研究之间选择（ J.W.费斯勒： 公共行政与社会科学 ）。o 学科范围和主题过于宽泛使得公共管理学的研究呈现出分散而庞杂的图景，缺乏主导性的分析框架，无法建立起一个为多数人所接受的累积性知识基础。o “ 虽然近些年来公共管理引起了大量的讨论，在世界上有许多关于 范式转变 的谈论。但是，还没有形成关于分析公共管理的普遍同意或接受的基本知识。 ” （胡德： 国家的艺术 ）一、公共管理学的学科定位：一、公共
6、管理学的学科定位： 研究方法问题研究方法问题o 由于公共行政学不能发展出可以与主流社会科学相媲美的积累性知识体系而屡受批评。 “ 大量的公共事务和行政的研究都在当代问题中跳来跳去，无视过去的经验和研究，这导致了今天积累的成果大部分都是乱七八糟的大杂烩 ” （查斯特 A 纽南得： 公共行政研究 序言）。o 大量的研究及成果被判定为是前科学的，只是对问题或变量所做的概念界定或描绘，并未对假设进行检验；许多研究是问题导向或实践导向的，是 应用性的 而非 基础性的 ，往往囿于对政策或行政经验的描述，因而对学科知识的积累没有贡献。o 造成这种状况的一个基本原因是缺乏严谨的研究方法，尤其是经验实证研究方法
7、应用的不足。 “ 除了缺乏方法严谨性外，公共行政研究不能识别出对该领域最为重要的中心议题 ” （理查德 C 鲍克斯 ）。二、中国公共管理学发展的现状：二、中国公共管理学发展的现状： 概况概况o 20世纪 80年代中期，我国恢复并展开了对公共管理学领域的研究与教学工作。经过了二十余年的发展，在公共管理与公共政策的学术研究、人才培养和知识应用方面取得了显著进展，逐步成长为一个独立的研究领域。o 然而，目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后，存在着学科边界模糊，视野狭窄，基础不牢，知识体系不完整，研究方法陈旧，知识创新不足，理论研究落后于实践发展，针对性、应用性不强，对国外公共管理领域的新思潮
8、、新流派、新理论和新方法的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。o 宏观管理与政策学科 “ 十一五 ” 发展战略与优先资助研究报告 的数据表明， 21的专家认为我国公共管理及公共政策学科在基础理论研究上比较薄弱，缺乏系统性、原创性和理论前瞻性，在研究方法上与国际通用的规范方法相脱节；同时，我国公共管理学科正处于创始和形成期，存在大量的理论空白需要填补。 二、中国公共管理学发展的现状：二、中国公共管理学发展的现状： 成就成就o 学科发展的机遇。巨大的现实与理论需求促进了我国公共管理学科的迅速发展。近年来党和政府做出了 “ 科学发展观 ” 、 “ 和谐社会 ” 、“ 服务型政府 ” 和 “ 党的
9、执政能力建设 ” 等战略决策，为中国公共部门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也对公共管理理论与方法的研究提出了更高的要求，为该学科的发展提供了前所未有的历史机遇。o 学术研究的进展。根据对国内外相关重要期刊和思想库在该学科领域所做研究工作的统计分析表明，近 10年来本领域发表的论文和其他研究成果数量有了显著增加。公共管理与公共政策选题是近几年的出版行业的一个热点，有大量的译著、论著及教材问世。如中国人民大学出版社和北京大学出版社的有关公共管理与公共政策的丛书、译丛及系列教材。 二、中国公共管理学发展的现状：二、中国公共管理学发展的现状： 成就成就o 学科社会建制的成熟。教学科研机构与
10、学术组织的建立，专业设置以及教学培训的普及，基金资助来源的增加，出版渠道的多样化。特别是公共管理一级学科的设置和我国公共管理硕士（ MPA）专业学位研究生教育的启动，在高校中数以百计的公共管理学院的建立，公共管理学科的博士点、硕士点和本科专业的大量开设与招生规模的扩大，各级党校和行政学院日益把公共管理作为干部培训的主要课程领域等。o 成果应用的加强。特别是公共管理研究机构及学者发挥智囊团和思想库的作用，为我国的改革开放及经济社会发展政策的出台做出了重要的贡献 。一、中国公共管理学发展的现状：一、中国公共管理学发展的现状： 问题问题o 学科研究范式的不成熟：学科的研究对象不够明确，定位较模糊，研
11、究范围宽泛；未能梳理出核心的研究领域和提炼出重要主题，缺乏有效的研究路径、基本分析框架和牢固理论基础。o 严谨研究方法的缺乏。学科研究的没有得到应有的重视；实际研究中缺乏多样化的研究方法，并存在重质的研究而轻量的研究、重概念推演而轻经验分析、重宏观而轻微观的研究倾向。o 理论建构及学术创新的薄弱。 “ 许多研究根本没有一个明确的研究问题，没有文献评估，没有深入地研究因果关系，没有构建出具有说服力的理论，更没有进行理论检验，或者理论观点没有经验事实支持。 ”o 学科的本土化有待加强。 “ 过去 10余年，相当一部分行政学者扮演了西方行政学理论的 输入者 以及 无意识的思想家的角色。 ” 而对于理论构建的本土化研究却一直较为薄弱。
