1、1深圳城市更新项目排雷指引引言拿地，就是投资，就会存在投资失误的风险！我们土地拓展的人要做的，就是提前排查这些潜在的风险，提前做好布局，准备好化解风险的路径，把风险降到最低。因此，拿地之前，首要任务就是先摸查项目基本情况，研判项目可行性，排查各种雷。有的雷暴露在外面，易于发现排查。而有的雷却埋藏在深处，难以察觉；有的雷，能提前引爆，误踩最多会让你折腾半天，延误你进攻的时间。而有的雷，弄不好会让你付出沉重代价，得不偿失！一、核查权利人（业主）核查权利人，就跟买二手房是一样的，得先要搞清楚房子是谁的！拿地也是一个理，你连真正的业主是谁都没整明白，更别谈跟业主接洽谈合作了。二、核查五类用地按照城市更
2、新政策规定，申请拆除重建的，拆除范围内，合法权属用地占比不低于 60%。1、国有已出让用地。2、城中村用地。城中村用地，原特区内的几乎都好说，原特区外的也几乎好说。就是项目在出现五类用地占比不够的情况下，需要增加合法用地面积解决（例如调入非农、两规用地确权、房地产登记历史遗留问题处理等），但原特区外各区都制定了各自的非农管理办法，对非农建设用地调入城市更新项目，大家规定各不相同。尽管有的社区，非农台账上仍然有很多未使用的非农指标，但要按照所在区的非农办法，能调用的非农用地就没那么多了。所以在城市更新拿地时，要提前做好工作还是蛮多的，否则将会拖长项目纳入计划、规划的时间。3、旧屋村。在判断项目可
3、行性时，有的区已提前盘查了各街道的旧屋村的体量，可直接用于合法权属五类用地中旧屋村用地面积的计算。38 号文将旧屋村的范围扩大至原特区内，原特区内的几个区，几乎都没有这样的数据，那么就只能去项目现场走访一下，结合卫星图及地形图根据旧屋村认定办法来估算一下旧屋村用地的面积了。4、两规用地。好像有些人对两规用地是什么及为什么叫两规用地不是很明白。所谓“两规用地”，只是个简称，是根据深圳经济特区处理历史遗留违法私房实施办法、深圳经济特区处理历史遗留生产经营性违法建筑实施办法处理的用地，因为是两个规定，所以简称“两规用地”，再分为两规私房及两规厂房。这部分要注意权利人是否确认给原农村集体经济组织或其继
4、受单位的且权属未转移的，根据 38 号文地价有所不同。另外特别说明一下，38 号文提到合法权属不足 60%但大于 50%时可进行简易处理，简易处理实则是对符合两规处理条件的用地的一个处理，必须是原已申报过两规处理且有申报编号的用地，其它的情况不在简易处理范围里，其它的就等“三规”实施办法出台再说了。关于两规用地，要说的太多，不在此详述！ 5、房地产登记历史遗留问题处理的用地这部分地，可能很少人会关注，这也是增加五类用地合法比例的途径之一，但该用地确权所需资料认定要求较为严格，程序较为繁琐，需要一定的时间，对急着申报城市更新项目立项的公司，不太会选择，但前提得项目内是符合此情况的，具体还是视项目
5、情况而定。2这话又说回来了，市面上合法权属足够 60%还未立项的项目，早就荡然无存了；难道遇到不够 60%的就不拿吗？2012 年 1 月 21 日出台的文件 70%；2014 年 5 月 27 日印发的 8 号文规定拆除重建不少于 60%；2016 年 12月日印发的 38 号文规定合法用地比例不足 60%但不低于 50%的，拆除范围内的历史违建可按规定申请简易处理，经简易处理的历史违建及其所在用地视为权属清晰的合法建筑物及土地。同时还允许重点城市更新单元的合法权属最低不得少于 30%以及坪山中心区的 50%。6、五类用地相关问题某更新部门的经办人员根据在办理业务时碰到的问题向我们提供了宝贵
6、的意见经验。在制作城市更新计划申报资料时，首先要划定更新范围和拆除范围。然后划分地块，再按地块来制作土地信息一览表、更新意愿汇总表、建筑物信息表、拆除范围图、现状权属图、建筑物信息图等资料。所以划分地块是很关键的一步。像下面图示的地块划分资料，特点是已经办理产权证的和两规处理的单栋住房按房屋占地面积划分地块。这样以来所分的地块非常多，有几十个地块。而且两规证书上并无坐标，地形图上的房屋占地面积与两规证书的用地面积存在误差。九几年的产权证上的用地面积还仅仅是房屋占地面积。这样一来不仅地块多而且地块面积误差大。经办人认为，单栋的已有产权证的住房。落在旧屋村范围内的，已同时具备旧屋村特性。可直接划入
7、旧屋村地块范围。落在非农建设用地外形成的区域，已同时具备非农建设用地外形成的区域特性。可直接划入农建设用地外形成的区域地块范围。单栋的已有产权证涉及的合法土地面积，是在列入计划后进行计算使用的。在申报时并没有合法用地比例的填报项目。至于非单栋的已有产权或办理过两规处理的房屋需单独划分地块。三、核查法定图则1、规划导向城市更新单元规划的主导方向，要与法定图则的主导方向保持一致。举个例子，法定图则的主导方向是工业，更新改造的主导方向就是工改工（含 M0），若法图为居住，则改造后的主导规划功能就是居住。所以，法定图则的规划方向，基本上决定了更新改造的规划导向。深圳市规划和国土资源委员会关于印发的通知
8、（深规土2017214 号）明确，计划申报更新主导方向与已批法定图则不相符的，应先申请法定图则个案调整。关于生效法定图则，深圳做的相对非常规范，大家可以在市规划国土委官网首页中查询。32、规划二类、三类用地性质兼容情况法图对地块规定了三类土地利用性质（如图），其中一类是指“规划确定的土地利用性质”；二类是指“须经规划主管部门批准方可变更的土地利用性质”；三类是指“须经市规划委员会批准方可变更的土地利用性质”。由于强区放权，审批专项规划的职权从市规划国土部门，下放到各区城市更新职能部门。各区更新局若将法定图则二类用地性质作为更新主导方向的，应先行征求规划主管部门意见。若将三类用地性质作为主导功能
9、，须走法定图则个案调整程序明确地块的规划功能导向。举个例子：某项目现状工业，规划为一类工业用地，二类兼容商业，那则有可能工改商方向，相对比三类兼容要简单，可通过专项规划落实。相关项目案例：沙井德普更新项目、沙井芙蓉工业区项目。两个项目改造前现状都为工业区，规划为 M1、二类兼容 C，改造后结果为：德普项目改成 M0+C、芙蓉工业则直接改成了 C。3、规划限高规划限高主要是微波通道限高和机场航空限高。建筑物限制高度，注定会影响项目容积率，建筑高度拨不高，设计时就受到约束，从而间接影响项目算账。限高是所有项目必须高度重视的问题，尤其是外来企业要留心。尤其是航空限高，对机场周边影响那是一大片的项目！
10、随着飞行技术的提高，机场净空限高可做一点放宽，但绝非毫无条件突破。当年，深圳为将前海打造成与纽约等高大上的世界湾区相媲美的大湾区，高容积率出让土地，欲打造珠三角地标群，结果企业在拿地后的项目报批时，民航中南局不予审批。深圳市政府也多次出面与民航中南局沟通，结果无功而返，此事后来冷处理了。可想而知，不给批的原因很简单，屁股决定脑袋，涉及公众生命财产安全！不管是对政府还是对企业，一旦批准了，万一因为建筑高度引发了飞行事故，谁也背不起这个锅！光明滑坡事件是深刻的教训！因航空限高而调整建筑设计高度的案例很多，深圳最高楼平安金融大厦同样是因为高度影响到航空安全，建筑高度硬是从原设计 667 米被削到 6
11、00 米；某禾在尖岗山高价拿的地也是因航空限高问题，导致网上流传的“擎天柱”方案夭折，原设计方案要做重大调整，至今未见开卖。关于微波通道的规划限高问题，同样不能突破。不过可采取调整建筑物布局，避开通道！4所以说，要特别留意限高问题，对受此影响的项目，不要过于乐观、高估项目容积率和高度。另外，深圳并非内地那样毫无节操、让你随便突破！对待私企，深圳就是这么任性！4、高压走廊高压走廊，绝大多数都是在生态控制线里的山脊上穿越，但有极个别项目或周边，有高压电线的穿过，对项目申报城市更新没有太大影响，但对项目建成后的售价存在影响。在专项规划编制的过程中，可将高压线改为地下，但在经济可行性分析时，要加大项目
12、成本估算。5、发展备用地发展备用地在法图上代码是 E9，一般法图中会备注用地发展导向功能，而且未来作为发展保障房及产业用地的较多，纯住居和商业的少得可怜。也有部分发展备用地在法图中未备注用地发展导向功能。对于更新项目范围内存在未明确规划发展导向的发展备用地，须编制论证详细的控制规划并申请按照法定图则个案调整程序确定地块的规划主导功能，通过审批后方可作为改造方向和规划审批的依据。6、法定图则未覆盖的区域深圳自 2012 年开展法定图则大会战，对深圳大多数地区都编制有控制线详细规划 法定图则来明确片区和各个地块的规划条件，但也存在有极个别地区法定图则仍未覆盖。若有更新项目在法定图则未覆盖或法图未公
13、示的范围内，可根据已批准的分区组团规划提出申请，编制论证详细的控制规划并申请按照法定图则个案调整程序确定地块的规划主导功能。2017 年 7 月 6 日，规土委 的征求意见稿第一条第二项：城市更新单元计划更新方向的审批依据按照关于进一步明确规划管理依据的通知（深规土2014228 号）执行。其中，法定图则未公示或不覆盖地区，可根据已批准的分区组团规划提出申请，具体程序参照关于规范城市更新工作若干问题的处理意见（一）第一点第（五）条执行。即是说：当项目所在片区现阶段没有生效的法图时除在生态线内的，可参照分区组团规划作为规划审批依据，实际上深圳市城市更新单元规划制定计划申报表中的填表说明中一直都有
14、提示。四、各式各样的控制线（要尤为注意）51、生态控制线若项目处在法定图则未覆盖地区，则十有八九是在生态线内！生态线内是除了科研教育、公园、重大设施用地等外，禁止一切开发建设活动，且生态控制线实行占补平衡（即调出同时得调入），最终优化调整方案由市人大常务会批准，调整程序难那是可见一斑。所以，准备获取的项目在生态控制线范围内，几乎没搞头。深圳之所以与大工地般的内地不一样之处，就是因为划定了严格的生态控制线保护制度。若生态控制线范围内的项目真有那么好搞，某科的溪之谷项目也不至于在市场上漂了这么久。不过有钱任性的那种企业，不反对你花点小钱去屯点类似的土地！自古富贵险中求，说不定深圳哪天来了个大领导，
15、咔咔咔地把生态控制线制度给废了呢！政策嘛，都是人定的，朝令夕改的情况层出不穷，只是这朝夕，或许长达三十年。前三十年开发河东，后三十年开发河西。2、水源保护区水源保护区分一级、二级、三级水源保护区，水源保护区严控程度与生态线相当！在一级水源保护区范围内，是禁止、在二级水源保护区范围内，限制新增建设用地的开发。对于二级水源保护区，如果不涉及到汇水区域的话，根据指引要求，可以按照深标基准容积率取值。但是对于深圳的城市更新来说，基准容积率是非常低的，居住不超过 2.8，商业不超过 3.23、橙线（重大危险设施管制区）、黄线（城市基础设施管理控制区）、紫线（历史文化遗产保护区）、蓝线（水域河道、水源工程
16、）等城市控制区域管制要求。这几条线一般核查关注的较少，但其中影响也不容忽视，也是够你折腾的，例如文物保护。4、工业区块线从去年开始，宝安区优先发布了深圳市宝安区工业控制线管理办法（试行），对其辖区内现状工业园区进行一、二级工业区块线分类处理，目的在于对产业的保护。同年年底，市规土委员会也发布了深圳市工业区块线的征求意见。截止目前，从以往所批的工改工项目，都是挂羊头卖狗肉，以产业升级为理由，到最后大部分都是做成类住宅产品，而真正做产业的屈指可数。因为拆除后不可再生，产业逐渐在流失，产业结构发生调整，政府也意识到这个问题，以后不是想改 M0 就能改的，甚至在二级区块线内的连改 M1 的机会都难，有
17、可能十三五期间都没法拆除重建，所以这个影响后续会显现出来。五、核查城市总体规划和土地利用总体规划先说说城市总体规划，我们简称城总规。城乡规划法将城市规划分为总体规划和详细规划（又分控制性详细规划和修建性详细规划）两个层次，城总规由国务院审批，主要内容是用地规划布局及量的确定，批复通过后强制性内容不得修改。我们常说的法定图则就是属于控制性详细规划，目的是落实城总规宏观性内容和刚性指标，具体到规划地块的容积率、规划功能、建筑限高、建筑覆盖率、配套要求等指标。前几年各地一直不太当回事的城总规，就在今年伊始，开始显灵发威，住建部加大了对城总规执行情况的督察力度！于是乎现在城市更新项目立项时必须核查城总
18、规情况，包括已经立项列入计划的也得过一遍，更甚至过了专项规划的项目核查与城总规有部分冲突的都受到影响。受影响的主要为建成区绿地、城市基础设施和公共服务设施用地以及非建成区生态用地三大类。凡是与之不符的，先停停，待上头点头同意你的处理方案后再说。这当中最倒霉的莫过于那些已经快到后期实施的城市更新项目。可问题在于城市更新项目的更新单元规划所编制的依据是控规层面的法定图则，但法定图则居然与其上层次规划存在很大冲突。政府内部的文件冲突，真心苦了这帮为推进深圳城市化作出贡献的企业。再来说说土地利用总体规划，我们一般简称土总规。6土总规内容构成大概为两部分：规划布局和建设用地管制分区。规划布局是确定地块为
19、农用地还是建设用地等，而管制分区侧是对建设用地区分为允许建设、有条件建设、限制建设及禁止建设进行管制。所以核查土总规，看是否为农用地，是否为禁止建设区，特别是否占用了基本农田等，分分钟要人命的事。一个城总规，一个土总规，就好比一位是太白金星，一位是太上老君，谁也得罪不起！六、核查深圳市城市更新十三五规划、各区城市更新十三五规划2016 年 12 月 29 日市政府颁布的关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施（深府办20168 号）明确各区城市更新五年规划批准后，辖区内申报拆除重建类城市更新计划的项目原则上应位于其确定的拆除重建空间范围内；各区城市更新五年规划批准前，申报拆除重建类城市更新计划
20、的项目应当位于城市更新“十三五”规划划定的优先拆除重建区内。自此，深圳的城市城市更新工作，回到了听党指挥的时代，党指到那，咱就拆到哪！至今，城市更新步入正轨已有六七个年头，各类政策不断变换，但更新项目遇到的问题和困难依然是此起彼伏！所以，不管是“行家、专家”，还是“专业研究人士”，都希望带着大家多进行交流探讨。七、核查与土地整备范围、综合整治范围的关系城市更新与土地整备是两条互相排他的范围，在土地整备范围内，就不允许搞城市更新，在城市更新范围内（已计划立项），就不会再划土地整备的范围。土地整备代表着政府（或社区）利益，与政府抢食，犹如以卵击石。不过，实践中，还真有个别企业在政府划定的土地整备范
21、围线内圈定更新范围。这种，基本上都是狄仁杰型的，此处不多议！不过建议还是不要碰整备范围线内的为好！核查项目是否在土地整备范围，可对接各区整备局，部分区是将更新、整备放在一个职能部门。另一个要查的就是是否在综合整治范围内（或包含综合整治范围），城市更新单元规划制定计划申报指引（试行）明确已纳入我市城中村综合整治（二类）计划且实施整治完毕未满五年的城中村区域原则上不纳入城市更新单元拆除范围。核查项目是否在综合整治范围内或包含综合整治的，可对接辖区街道办、区城管部门。最近正在征求意见的关于规范城市更新实施工作若干问题的处理意见（二）（征求意见稿）对综合整治项目纳入拆除重建更新范围又给了一条生路：已纳
22、入我市城中村综合整治（二类）计划但未完成整治工作的城中村区域，应按计划抓紧实施，如确需申请拆除重建类更新单元计划的，应先行按程序撤销该城中村综合整治二类项目。对于现状容积率低，项目范围内有申报综合整治但较为优质的项目，可以锁定开发，纳入拓展进行土地储备。八、城市更新统筹片区城市更新统筹单元，目前 10 个区中，龙岗区早已完成划定 8 个街道的更新统筹单元范围，宝安区目前也在“乘胜追击”，委托编制单位划定更新统筹单元范围，在范围确定前，停止一切更新项目计划申报。深圳市城市更新“十三五”规划中提到“以统筹解决问题为导向，以优先落实公共配套设施及交通市政设施为抓手，鼓励各区积极主导更新统筹片区规划研
23、究”。可见，更新统筹片区，是未来的趋势，政府的手，要强制拿回更多的利益。更新统筹片区，对政府来说是件好事，可以通过规划手段拿取更多的公共利益，但对企业来讲，尤其是城市更新已进展到深水区的阶段，要实现整个更新统筹单元的更新，难度重重！不说别的，能快速解决合法权属占比的非农指标，要么已消耗的差不多，要么大都早已名花有主。更新计划立项都立不了，你画个大圈要求企业去搞更新，又不放低合法权属占比标准，做不到啊！7目前城市更新项目所附加的公共利益已经不少了，土地贡献、公共配套、保障性住房等等！城市更新不是唐僧肉，不要各种公共责任、各种限制政策都往更新上加码。目前的状况是一方面政府要更新项目添负担，另一方面
24、是企业在卖“面包”的时候还限价！言简意赅地说就是强迫你“加料不加价”！而拆迁有太多不可确定性等风险，全部都要企业自行承担！由此可知，将面粉做成面包将在和面和烤箱更久方能成品出炉，未来的城市更新项目实施周期将会更长，多少房企的从事城市更新工作从媳妇熬成了婆！九、征转地情况更新项目，要核查清楚项目范围内的土地征转情况，尤其要留意存已征转并补偿的范围，这部分用地在法律上来讲，属于国有未出让用地，只是过往管理不当，被人占了，又拆不了，只能抗议或是当成历史遗留问题处理。现在把这部分历史欠账，全部打包给城市更新来解决。解决的方式就是按照深圳市城市更新清退用地处置规定，更新的实施主体把这部分地上建筑物全部拆
25、完，进行用地清退后无偿移交给政府，而企业得到的“好处”是清退部分的最高 30%的容积率转移及更新项目范围内的独立占地的公共配套可以少落实点而已。所以，大家在获取项目时，要核实清楚项目范围内是否存在需要清退的用地，切勿把这部分用地直接当做你更新拆除范围内的用地来算，因为这部分在计算容积率的时候，完全不是按照深圳市城市更新单元规划容积率审查技术指引（试行）那样来算的。如果这部分的面积小，干了就干了也没所谓。如果这部分面积很大，现状容积率又很高，那就亏大发了。如果这部分用地，不在你划定的范围内，那你可以高枕无忧。确定在不在你的范围内，这个是要看规划。拆除范围的划定，不是咱想拆哪就拆哪！所以，土地拓展
26、之前，要摸查清楚。尽管深圳一直自欺欺人地对外坚称，深圳的土地已全部国有化（法律上是这么回事），不存在所谓的“小产权房”，但深圳的城市化是不彻底的，加上过往对城市建设行为睁只眼闭只眼的管理，造成征回来的地没管住、圈了范围的地没补偿等各种城市化遗留问题，如今只有打包给更新和整备两条路解决。核查是否在征转范围这个好查，但是要查是否有补偿到位，等你查到，黄花菜都凉了！估计让政府部门去查，也得查上很久。这个需要多渠道了解了。十、项目现状及周边现状1、项目现状。（1）建筑物年限。城市更新相关政策规定，拆除重建的，建筑物简称年限不得少于 15 年，属旧住宅居住小区的，不得少于 20 年，综合整治的，不得少于
27、 10 年。此处指的是国有土地上房屋的建筑物简称年限，包括经两规处理后用地上的房屋。但不指农民房，农民房分分钟都可以给你加建个一栋或一两层出来。城市更新最大的功能，就是把不规范的，漂白成规范的，把农民房，变成商品房！（2）现状容积率。在项目可行性分析时，会考虑到经济可行性，现状容积率就与经济可行性息息相关。在拿地之前，一般的项目是没有做过初步测绘的，要搞清楚现状范围内的现状建筑面积及现状容积率，似乎没啥好办法。不过现在无人机使用非常普遍，可以用无人机飞一下，就能获取大致的现状建筑面积。现状容积率高的，项目位置又是在 2、2 、8 以外的片区，这种项目就最好不要考虑。（3）占地面积。城市更新相关
28、政策规定，特区内用地不小于 3000 平方米，特区外用地不小于 10000 平方米，可进行城市更新。不过政策归政策，城市更新计划、规划等事项是行政审批，不是行政许可，不是符合条件就一定给你批准纳入计划。事实上，自强区放权之后，原特区内已在收紧小地块更新，原特区外也鼓励成片更新，如龙岗区率先推行城市更新统筹片区，宝安区亦步其后尘。2、周边现状在项目投拓时，初步判定项目具有可行性后，还需要现场实地查看，了解项目周边道路、环境、服务设施、市场情况等等。这一环节是必不可少的，尤其是要留意项目周边环境。关于规范城市更新实施工作若8干问题的处理意见（二）（征求意见稿）中提到的邻近城市重大危险设施的更新项目
29、和现状包含工业用地的项目，要增加诸如安全评估、土壤环境评估等环节。曾有项目因周边存在污染型电池厂不符合环评要求，导致项目迟迟难以推动。出现这种情况，基本属个案，但咱不得不重视。结语以上排雷指引，是结合目前政策规定及个人部分经验所形成的。当然，规则都是人定的。有人说旧改到处都是坑，这个观点，有点过于片面！尽管实践中，推进旧改存在各种困难，但是获取旧改项目，只要把前期工作做到位，基本上不存在让你万劫不复的坑。只要结合排雷指引，别人不敢跳的坑，对你来说，也许是个黄金坑！任何事情没有绝对的，只有是否是适合自己的！鞋子舒不舒服，脚知道！有的公司，人才匮乏，遇到一点小坑便是坎！有的公司，中规中矩，排雷填坑
30、，按部就班，循序渐进！还有的公司，神通广大，无所不能，找个定规则的人把规则一改，项目便柳暗花明，风雨无阻，雨过天晴！我们大多数企业，都属于第二种，所以要重视专业化人才的招募及培养。拥有第三种能量的企业应该不多，但非常规手段是把双刃剑！常在水边走，哪有不湿鞋！很赞同一机构的话：未来的城市更新，一定是朝着专业化、精细化的方向发展。因此，该“吃”下什么样的项目，要结合自身实际情况。吃了不合适的，一定会“胃酸胃胀胃不舒服”，排雷指引，便是你家中常备的“舒达康”！所谓门槛，过了便是门，没过便是槛!项目投拓只是城市更新的第一步，当然也是非常重要的一步！如万里长征中的粮草囤积！可一旦兵力投入跟不上，有再多的粮草亦会发霉甚至会遭敌人劫持！不过，上述可行性分析，也仅仅是从技术层面去排雷填坑！旧改项目涉及面异常广，比内地传统的空地开发复杂甚多！
