1、中国建筑业发展战略与产业政策研究报告(节选)一、建筑业在国民经济和社会发展中的作用日益增强1980 年，邓小平同志从国家经济建设发展的战略高度出发，借鉴发达国家建筑业发展的经验，结合中国国情，高瞻远瞩地提出建筑业是国民经济的支柱产业，为我国建筑业改革与发展指明了方向。60 年来，我国建筑业伴随着新中国的建设事业而发展壮大。自 1953 年开始的“一五”期间 156 项 重点项目建设到“六五”前，建筑 业在极其艰难的条件下为改变我国一穷二白的面貌奠定了重要的物质技术基础。改革开放 30 年来，建筑业更是呈现出持续快速增长的势头，建筑领域的相关法律法规、产业政策不断完善，建筑业企业综合实力不断增强
2、，为国民经济和社会发展做出了巨大贡献。一是建筑业的支柱产业地位日益显著。建筑业增加值在 GDP 总量排序中，长期稳步居于国民经济各产业部门的前六位。根据中国统计年鉴-2010，在国民经济各产业部门中，建筑业占 GDP 的比重为 6.58%，居制造业、农业、采矿业、批 发零售业之后，位列第五。建筑业的快速发展，大大改善了城乡面貌和人民居住环境，加快了城镇化进程，带动了相关产业发展。二是工程建设成就举世瞩目。长江三峡水利枢纽、青藏铁路、武广高速铁路、苏通跨江大桥和杭州湾跨海大桥、北京奥运场馆、上海世博会场馆等一大批高大精尖工程的顺利竣工和投入使用，充分说明了我国建筑业的技术、管理和工程建造能力达到
3、世界领先水平，这些工程为我国的经济建设、国防建设、文化建设和民生改善发挥了巨大作用。三是建筑业提供了大量的就业机会。目前，建筑业的从业人员已达到 4100 多万人，约占全社会从业人员的 5%，至少直接影响到全国1 亿多人口的生存和生活质量。建筑业不仅直接拉动了国民经济增长，同时吸纳了城镇化及农村结构调整所转移的大量劳动力，缓解了就业压力，有力地支持了社会主义新农村建设和“三农” 问题的解决。四是建筑业是应对各类金融危机和突发事件、抢险救灾的重要力量。特别是汶川、玉 树地震灾害发生后，建筑业积极响应党中央、国务院的战略部署，率先进入灾区抢险救灾，为经济运行企稳回升，为保障人民生活，为灾后重建，建
4、立了卓越功勋。建筑业之所以能够取得如此巨大成绩，原因是多方面的，但最根本的一条，是党中央和国务院高瞻远瞩、高度重视，给予了强有力的政策引导和支持。二、建筑产业政策有待进一步完善随着我国社会主义市场经济的逐步建立，建筑业已进入持续、快速、健康发展的轨道，建筑业产业政策起到了积极的推动和引导作用。但同时也应清醒地认识到，我国建筑业产业政策尚有许多地方有待进一步完善。一是工程建设法规制度有待完善。现有法律法规不能完全适应国民经济和社会发展的新形势，对工程建设各方主体行为缺乏有效的制约机制，建筑市场不规范行为依然存在；工程保险与担保制度的推行缺乏强有力的法律依据，应有的作用未能得到充分发挥；信用体系建
5、设缺乏长期的系统规划，法律法规的支撑力度也不够。二是工程质量与安全生产形势依然严峻。法律法规和技术标准的制定滞后于工程质量与安全生产管理工作的需要，政府监管作用未能充分发挥，社会监督机制不够健全，工程质量与安全生产责任制度不完善，重大事故预防控制体系有待健全。三是产业规模与结构不够合理。建筑业产业集中度需要进一步优化，建筑企业资质管理政策有待进一步完善，融资渠道也需要进一步拓展，以利于符合建筑业产业结构调整方向的专业化企业的发展。此外，需要政府鼓励和支持企业之间组成联合体，使尽量多的企业发挥自身专业能力和品牌优势，从而提高建筑市场竞争力。四是科技进步与节能减排工作有待加强。科技进步投入不足，科
6、技政策执行力度不够，政策效果欠佳；建筑企业科研人员培养机制不完善，科技成果向现实生产力转化能力薄弱。建筑节能管理体制及标准体系需要进一步完善，建筑节能经济激励政策的实现形式有待完善和创新。五是企业经营与市场拓展能力较弱。与发达国家承包商比较，我国大型建筑企业的经营模式比较单一，经营方式比较落后，管理水平不高，国际化程度较低；企业经营范围比较窄，主要在房屋建筑、土木工程等领域，不利于分散经营风险，企业综合利润也较低；建筑企业一般只承揽工程设计、采购、施工，利 润较高的融资及前期策划缺乏竞争优势，工程咨询、勘察设计、 项目管理等方面的国际市场开拓能力依然较弱。六是工程建设组织方式尚需深化改革。因法
7、律法规不完善、相关制度不配套、市场接受程度不高等，致使工程总承包、工程项目管理服务等工程建设实施组织方式未能得到广泛推行。BOT( 建造-运营-转让)、PPP(公私合伙 )等新型建设管理模式缺乏法律法规予以调整。七是建筑业从业人员资格及培训制度有待完善。个人执业资格作为单一的政府强制性执业资格制度，尚未明确规定执业管理机构；个人执业资格管理政策的法律效力较低，执业范围又不许交叉。产业工人的培训动力不足，培训效果需要进一步提升，建筑工人的工作时间超长和工资拖欠问题依然存在。八是建筑工业化水平需要进一步提升。建筑业仍在大量使用传统技术，科技进步贡献率较低；建筑标准化工作滞后，部件标准化和通用化程度
8、低；施工机械化和合理化程度不高；节能节水等先进技术尚未广泛推广应用。三、促进我国建筑业持续健康发展的政策及措施建议为将我国建筑业打造成具有较高贡献率的支柱产业、引领时代发展潮流的低碳绿色产业、自觉履行社会责任的诚信产业、具有较高产业素质的现代产业，需要立足于服务国民经济和社会发展大局，深入贯彻落实科学发展观，不断完善建筑业法律法规及产业政策，加快建筑业发展方式的转变步伐，引导和推动建筑业持续健康发展。(一 )创新和完善建筑市场体系1.完善建筑业法律法规体系(1)尽快修 订建筑法。 建筑法自 1998 年 3 月 1 日实施以来，在规范建筑市场行为、促进建筑业改革与发展中发挥了十分重要的作用。但
9、是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和不断完善，特别是我国加入 WTO 以来，建筑市场环境发生了重大变化， 建筑法已不能完全适应我国国民经济和建筑市场发展的需求。修订建筑法，应着重考虑下列内容：1)拓宽建筑法调整范围。现行建筑法 调整的内容主要涉及房屋建筑工程的施工阶段。应考虑建筑法调整范围的拓展，工程类别应覆盖各类土木工程和建筑工程，实施阶段也应覆盖工程勘察、设计、施工等各个阶段。 2)明确相关工程承包制度的法律地位。现 行建筑法基本上是在工程设计、施工相分离的前提下制定的，而对于近年来推行的工程总承包(DB、EPC 等)、项 目融资(BOT 、BT、PPP 等) 实施模式未能涉及；对于国
10、际上普遍采用的工程担保、工程保险、工程咨询服务( 包括工程项目管理服务)等也缺少相应的法律规定。 建筑法 的修订应充分考虑建设工程新型实施方式及相关制度设计，为建设工程的科学实施提供法律依据。3)加大对业主行为的规范力度。现行建筑法 更多地调整的是承包单位的行为，而对于业主方的行为规范较少。从建筑市场长期存在的难以根治的问题来看，多数问题与业主不规范行为有关，对业主行为的规范和管理已成为现阶段建筑市场管理的难题之一。为有效规范建筑市场， 建筑法的修订除加强规范和调整承包单位的行为外，还应充分考虑对业主方在工程建设过程中行为的规范和调整。(2)完善相关法 规。 建筑法作为建筑行业的最高法律，主要
11、是原则性地明确市场主体的权利和义务、各种行为的法律责任以及各种工程实施组织方式的法律地位。应在修订建筑法的基础上，修订和出台相关的配套法规，以进一步规范建筑市场行为。包括出台以建筑市场管理条例为代表的行政法规，具体解决市场主体违法行为界定不清、定性不准、监管手段缺乏、 执法效力弱等问题。(3)制定 产业发展规划。长期以来，建筑市场由多个部门分别管理的局面尚未得到根本性转变。建筑产业规划作为实现建筑业发展目标和实施发展战略的纲领性文件，为确保各相关部门共同遵循、通力合作、互相协调， 应由国务院或国务院委托相关部门进行制定和发布。产业规划内容应涵盖建筑市场准入、建筑业企业行为规范、建筑业从业人员管
12、理、产业技术进步、建筑市场信用体系建设、建筑市场监管等方面。2.完善市场准入制度目前，建筑业企业市场准入的唯一条件是国务院建设主管部门颁布的建筑企业资质管理等级标准，资质管理成为建筑业最主要的法规政策壁垒，限制了新企业进入市场及中小企业承揽大型和复杂工程项目。因此，应充分发挥资质管理对企业择优汰劣的作用，实现产业结构优化调整。(1)提高自然准入壁垒，降低退出壁垒。市场经济条件下的自然准入壁垒主要是资金和技术壁垒，即依靠激烈竞争建立起来的市场力量调控准入门槛。在产业达到相当规模时，自然壁垒就会使那些经济实力和技术水平达不到要求的企业不敢贸然进入，即使进入也难以生存。为促进结构调整和产业升级，要大
13、力吸引资金进入建筑市场，鼓励具有大量资金和符合标准的行业外企业进入建筑市场，鼓励其兼并和联合各种类型的建筑企业，优化企业组织结构，有助于提高行业准入门槛和调整产业结构。此外，为打破建筑业生产能力过剩和建筑产品同质化的局面，满足产业结构调整需要，应降低行业退出壁垒。这要求建设主管部门会同其他有关部门，在宏观层面积极推进失业人员社会保障体系建设、国有企业改制以及政府职能转变等产业退出援助政策，以降低退出壁垒。(2)改革企 业资质评级方式，逐步转变为资信评级。对于新进入企业，规定其只能申请暂定资质，允许其在符合市场规则的前提下进行建设活动。在一定年限内，应根据市场反馈，重新核定其资质等级。对于企业资
14、质升级，应取消年限限制，重点通过考察其在市场活动的业绩，包括其资信水平，决定是否对其升级。若企业违反建筑市场规定、出现质量或生产安全事故，则降低其资质等级，并加大处罚力度，增加其违约成本。对于企业资质升降问题，应严格按照市场规则办事，杜绝低级别企业降级易、高级别企业降级难等情况的发生，以提升政府公信力。此外，为减轻政府负担，提高政府效率，可以充分发挥行业协会和社会力量的作用，由行业协会受政府委托负责资质管理，政府则对其进行严格监管。(3)建立不同 资质等级企业的市场分工制度，为不同规模的企业设置有区别的竞争平台。借鉴国际上的成功经验，对不同资质等级的企业设定合同额度的上下限范围，引导各资质等级
15、企业进行合理的市场定位，实行有差别的市场分工，在各自不同的市场层面上进行有序的竞争。以此规范企业市场行为，维护市场竞争的公平和高效率。3.加强信用体系建设我国建筑市场信用体系建设工作已经启动，全面开展信用体系建设工作是下一个阶段的工作重点。建设主管部门在行政许可、市场准入、招标投标、 资质管理、工程担保与保 险等工作中，应积极利用已公布的诚信行为信息，依法给予守信行为激励和支持，给予失信行为惩戒，逐步健全有效的信用奖惩机制。(1)完善建筑市 场信用法规。我国的信用立法是一项长期工作，但完善的社会信用体系客观上需要完备的法律体系作保障。根据我国建筑市场目前的具体情况，应在国家信用法律的覆盖下，根
16、据行业特点和需要，建立建筑市场的信用管理法规，建设主管部门作为建筑市场信用管理的主管部门，应引导和监管建筑市场信用系统的建立和运行。(2)完善建筑市 场信用制度。建筑市场信用制度主要包括信用奖惩制度和信用评价制度。1)信用奖惩制度。信用奖惩制度是信用体系建 设的重要组成部分。各地建设主管部门不仅要建立信用体系与招标投标、资质监管、市场稽查等的纵向联系，还要实现信用体系与相关管理部门和机构( 如工商行政管理部门、银行)等的横向联系，以此来逐步完善信用 奖惩制度。对失信者进行经济和名誉处罚，对诚实守信的企业和人员给予奖励，并加大正面宣传力度，使建筑市场形成诚实光荣和守信受益的良好氛围。2)信用评价制度。建筑市场主体信用评价的内容复 杂，应建立科学的评价指标和评价标准。首先，需要建立相关信用数据库、信用档案，进行评价数据收集；其次，选取统一的评价指标，对企业及个人进行全面定量评价和静态、动态互动式管理；最后，加快培育中介组织，将信用评价管理主体由政府逐步过渡到中介机构。信用评价的结果将作
