1、当前我国社会管理和社区治理的新趋势 2013 年 05 月 21 日 09:51 来 源 ： 甘 肃 社 会 科 学 2012 年 6 期 作 者 ： 郑 杭 生 黄 家 亮 字 号打 印 纠 错 分 享 推 荐 浏览量 104【内容提要】在对全国多个城市实地调查的基础上，分析指出当前我国社会管理和社区治理面临着四个方面的新形势：利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂；群众的权利意识迅速崛起导致政府公信力和权威降低；风险社会的特征日益凸显导致社会安全感下降；信息化、网络化时代来临导致其双刃剑效应的显现。各地围绕破解在这些新形势下开展社会管理和社区治理创新的难题，进行了大量各具特色的实践
2、，总体上呈现出五种新的趋势：第一，社会管理与社区治理体制的复合化，强调合作共治和复合治理；第二，社会管理与社区治理方式的多元化，强调分类治理；第三，社会管理与社区治理手段的艺术化，强调刚柔并济和情理法兼顾；第四，社会管理与社区治理机制的科学化，强调信息化管理和网络化治理；第五，社会管理与社区治理的城乡一体化，强调城市治理与乡村治理。【关 键 词】社会管理 社区治理 新形势 新趋势 多元利益统筹兼顾【作者简介】郑杭生(1936- )，男，浙江乐清人，中国人民大学理论与方法研究中心主任，一级教授,博士生导师，中国社会学学会名誉会长，主要研究领域为社会学理论与应用（北京 100872）；黄家亮(19
3、80- )，男，北京科技大学社会学系副教授，中国人民大学社会学理论与方法研究中心副研究员（北京 100083）。一、小引：以“顶天立地”的境界把握我国社会管理和社区治理的规律性党的十六大以来，加强和创新社会管理和社区治理逐渐成为我们党和政府治国理政的重要任务。当前，如何提高新形势下社会管理和社区治理的科学化水平，是关系到我国社会主义事业发展全局的一个重大战略性命题。近年来，全国各地都在结合自身实情积极探索对这一难题的破解之道，并在这一过程中积累了极为丰富的经验。现在社会学界越来越多的学者用“建设性反思批判精神”、站在“理论自觉、理论自信”的高度，来看待、研究这一问题，越来越多的人认识到，中国的
4、社会管理和社区治理是一个有着几千年文明积淀、有着 13 亿 7 千万人口、有着 960 万平方公里广袤国土这样一个“巨型社会主义国家”中进行的伟大实践。多年来，笔者一直倡导社会建设和社会管理研究一定要遵循“立足现实、提炼现实；开发传统，超越传统；借鉴国外，跳出国外；创新话语，创造特色”的学术道路，要有“顶天立地”的治学境界。所谓“顶天”就是站在世界学术的前沿，要具有世界眼光和前沿意识；所谓“立地”就是深入中国实践的基层，要具有本土立场和草根精神；只有“立地”，才能真正“顶天”；也只有“顶天”，才能更好“立地”。本着以上考虑，从 2006 年起，笔者带领学术团队在全国十多个城市展开了深入系统的实
5、地调查，形成了“当代中国城市社会发展实地调查研究系列丛书”和“中国特色和谐社区建设系列调查研究报告”两套丛书，相应的也形成了两个系列的数据资源库。目前，前一个系列的丛书已经出版了杭州城市卷、郑州城市卷、北京部门卷，南海城乡卷已经在出版中，很快就能面世；后一个系列的丛书，已经出版了郑州社区卷、广州深圳卷、上城社区卷和上城追踪卷。除了以上 8 卷涉及的城市外，笔者还比较系统的调查了一些地方的城市发展或社区建设。这两个系列调查虽然是针对我国社会中间(地方和部门) 和基层(社区) 两个层次的综合性调查，但社会管理和社区治理的内容一直是调查的核心内容之一。在调查中，我们也逐渐领会到了我国社会管理和社区建
6、设的一些规律性的东西。目前，这两个系列的调查还在继续推进当中，我们希望将来能够在这些实地调查的基础上构建中国特色的社会管理和社区治理的理论体系。二、二维视野下我国社会管理与社区治理的新形势我国的社会管理和社区治理是在整个社会的现代性变迁这一大背景下开展的，是针对社会现代性变迁所带来的危机和挑战而提出的。究竟如何把握我国社会的现代性变迁，笔者和杨敏教授曾提出过“实践结构社会学理论的二维视野和双侧分析”的理路和视角，认为当今中国社会正在发生着的一系列结构性巨变是现代性全球之旅的长波进程和本土社会转型的特殊脉动这两股力量交织纽结而产生的现实结果，因此，对其进行分析时，必须同时关照全球视野与本土特质这
7、两个维度。从这二维视野来看，当前，我国的社会管理和社区治理正面临着极其复杂的社会背景和新问题、新矛盾和新风险。注意突出地表现为四个方面。(一)利益主体和利益诉求日趋多元导致社会矛盾日益复杂，如何统筹兼顾多元利益考验着政府和社会驾驭复杂局面的智慧从全球视野来看，一般地说，当人均 GDP 进入 10003000 美元时期，各国社会都会面对不协调因素的活跃期和社会矛盾的多发期，这也是社会矛盾最易激化和恶化的高风险期。这一时期的不协调因素和社会矛盾主要表现为利益集团之间的利益矛盾和利益冲突。从本土特质来看，中国社会当前正处在快速转型过程中，经济体制转轨和社会结构转型的相互交织加剧了社会分化的趋势，利益
8、多元化格局鲜明地摆在人们面前。在这种情况下，我国的社会矛盾几乎都涉及不同的利益关系和利益诉求。从“三失”(国有企业的改制重组破产引发的职工下岗失业、农村土地征用造成的农民失地、城市房屋拆迁导致的居民失房)引发的大量社会冲突，到流动人口、弱势群体利益维护问题引起的大量社会矛盾，到本地人和外地人差别隐藏的诸多社会风险，情况都是如此。这里以我们最近在广东南海等发达地区调查所看到的农村股权分红引起的激烈冲突为例，这一个区一年可分红的资金达到几十个亿，已有分红权的那部分人要防止没有分红权的人进来，没有分红权的人要想各种办法进去。他们都抓住了政府的软肋 怕群众上访，没有分红的上访，已有分红的也上访。最突出
9、的表现就是“外嫁女”及其子女问题(原来嫁出去了，现在要回来分红 )，还有对越自卫反击战的老兵、农村中自理粮和农转非人员、知青及其子女、高等院校毕业生、“违计人员”等等群体，他们都是因为这样那样的原因，失去了村里的户口，被排斥在分红范围外，他们为了讨回自己的分红权，常年上访、甚至通过发生暴力冲突事件。整个南海区被股份分红权分割为冲突严重的不同利益群体，经济越发展，这里的利益冲突就越激烈。南海的现状是未来中国的一个缩影，表明了我国当前多元化的社会利益格局下各主体利益诉求内容的异质性和多样性、诉求行动的动态性和不确定性、诉求方式的竞争性和博弈性。这样的多元利益格局如何实现统筹兼顾，绝对不是简单的问题
10、。(二)群众的权利意识迅速崛起导致政府权威的降低，如何做好新时期的群众工作考验着政府赢得群众信任的能力习近平同志强调“群众工作是社会管理基础性经常性根本性工作”、密切联系群众是我们党最大的优势。然而，当前群众工作的难度已经大大提高了，一些地方政府与群众的关系也不那么融洽了。从全球视野来看，自 20 世纪 70 年代末 80 年代初以来，福柯、利奥塔、布迪厄等一大批社会学家都意识到个体意识在全球范围内的觉醒，对个体性格、个体体验、个体权利的特别强调逐渐成为一个时代的特色，以至他们惊呼以理性化为特征的现代性社会的终结和以个体意识为特征的“后现代社会”的来临。从本土特质来看，在中国，随着经济社会的发
11、展，特别是市场机制无所不在的渗透，个体意识的崛起也是一个明显的趋势。我们曾把它概括为“集体化社会”日渐萎缩，“个体化社会”不断兴起。主要表现为：第一，个体的产权意识逐渐增强，特别是在住房问题上，人们通过市场取得的房产权是外人不可侵犯的，同时，人们在取得房产时也取得了要求社区提供相应服务的权利，如果这种服务没有很好的提供就很容易产生纠纷，近年来大量出现的物业纠纷就是这样产生的。第二，人们的环境意识明显增强，甚至可以说进入“社会环境敏感期”，一旦听到政府想上马可能对环境有污染的项目就会起来维权，甚至用极端的方式强迫政府取消项目，最近的“什邡事件”和“启东事件”就是这样的案例。稍早前，还有厦门和大连
12、的“PX 事件”、上海的“磁悬浮事件”等等。第三，个体的私人空间与公共空间区分越来越清楚。人与人之间的交往越来越限于公共空间、角色行为的来往。第四，个体的民主参与意识将逐渐增强。总之，随着群众权利意识的迅速崛起，他们对公权力不再是无条件地服从了，动不动就会与政府发生冲突。而在这一次次的冲突中，群众对政府信任度逐渐降低了。目前，社会上出现了一种值得特别警惕的现象，就是群众的“老不信”心态，就是说无论政府说什么、做什么，部分群众总是不信任、不相信。民革中央办公厅副主任蔡永飞曾将这种出现现象的原因归结为七种心态社会焦虑、不公平感、思维惯性、情感转移、情绪发泄、从众心理、逆反心理 。从根本上看，这反映
13、的是政府的公信力出现了问题，这种现象如果得不到有效遏制的话，就会出现所谓的“塔西佗陷阱”的恶性循环。所谓“塔西佗陷阱”，通俗地讲，就是指当公权力遭遇公信力危机时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。笔者曾指出：“现在我们许多干部都觉得治理社会比过去难多了。为什么难了？其中最主要的原因是老百姓信任的缺失。老百姓的信任，是一种非常可贵的社会资源。老百姓信任，即使社会政策考虑不周全，也能弥补，有矛盾也好解决，大矛盾化解为小矛盾，小矛盾化解为和谐相处；反之如果老百姓不信任，最好的社会政策也难以贯彻，不大的矛盾也难化解，小矛盾甚至被激化为大矛盾。这就是说，鱼水关系好办事，油水
14、关系难办事，水火关系要坏事。所以，现在，重建社会信任的问题，尖锐而迫切地摆在了我们面前”(11)。(三)风险社会的特征日益凸显导致社会安全感下降，如何应对各种类型的风险考验着政府和社会应急管理的能力从全球视野来看，“在发达现代性中，财富的社会生产系统地伴随着风险的社会生产。相应地，与短缺社会的分配相关的问题和冲突，同科技发展所产生的风险的生产、界定和分配所引起的问题和冲突相重叠”(12)。随着经济的发展和高科技的应用，现代社会必然是充满风险的社会，以至于有社会学家说：“古典现代性阶段的理想是平等，而高级现代性阶段的理想则是安全”(13)。而从本土特质来看，对于中国社会来说，“风险社会”的内涵则
15、更为复杂：一方面，是来自“当代到处存在的不稳定性”所带来的“人类困境”(14)，如 SARS、甲型 H1N1 流感那样的新型疾病，不知何时到来的恐怖威胁，全球性的认同危机等；另一方面，则是更大程度上来自中国自身的社会转型带来的“个体安全”问题，包括“现实困境”和“未来威胁”两个方面。“现实困境”是个人生活中已经遇到的实际困难或问题，如贫困、失业、失房、失地，党群、干群、劳资关系的不协调或紧张，社会不公平、社会治安不力等，这些都严重地影响了社会成员的安全感。在当前，“现实困境”在很大程度上主要又集中在收入分配和财富占有问题上。“未来恐惧”是指可能对个人生活造成的威胁，因为风险本身就是一个超前性、
16、非事实性概念，是未来可能发生的对人类安全的威胁。目前我国社会处在剧烈变迁的时期，各种不稳定性和不确定性因素容易被激发，社会成员对风险的潜在威胁也很敏感。譬如，公共突发事件(公共卫生事件、生产事故、食品安全事故、水污染等 )造成的恐慌，资源短缺(“电荒”、“煤荒”、“油荒”、“水荒”等)引发的各种紧张现象，公共物品(如教育、银行、通讯、交通、医疗等)的涨价，个人生活中可能发生的非预期性事件(如失业、意外伤害、疾病、残疾)，以及个人退休后的生活质量和养老负担等，这些潜在威胁都有可能降低安全指数，导致社会成员的“预期性焦虑”(15)。如何应对以上种种社会风险，缓解“人类困境”、“现实困境 ”、“未来
17、恐惧”等多重压力，给人们足够的安全感，是我国社会管理与社区治理要面临的重大问题。(四)信息化、网络化时代的来临导致的双刃剑效应，考验着政府和社会如何驾驭虚拟社会、如何与时俱进的创新能力“数字化生存”已成为信息时代人类的生活方式和生存状态(16)，而且，正如曼纽尔 卡斯特(Manuel Castells)所说：“作为一种历史趋势，信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。”(17)网络“从根本上改变了我们出生、生活、学习、工作、生产、消费、梦想、奋斗或是死亡的方式 ”(18)。因此，他将
18、现代社会称为网络社会(the network society)。信息化、网络化的发展趋势完全改变了传统上的时空内涵和形式，在地理限制几乎终结的同时，对时间限制的突破也达到了极致，社会事件更为频繁地从特定时空形式以及组织实体中抽脱出来，社会关系日益与“面对面的互动情势”相分离。这使得当代社会生活更趋向迅速流变、动荡不居。我们在理论上将这种状况描述为“轻盈”、“灵动”、“流畅”等等。在这种趋势下，社会现象往往是“无形无像无痕”的，一些难以察觉的迹象可以快速扩散蔓延，发展成为重大的社会事件，因而这一过程也更难以预料、捕捉和把握。其所带来的负面效果是，各种失谐因素极易得到激活，形成社会矛盾甚至导致社会
19、动荡(19)。目前，我国的微博用户已达 3 亿，网民高达 5 亿。网络使个人领域社会化，私人领域公开化，甚至使隐私领域公众化，一旦有违背规则、违背公德的事件被曝光上网，就会触发网络上敏感而兴奋的“神经”，经过网络媒体的裂变式互动传播就会在极短的时间内发送至每一个网络终端，形成网络社会现场围观，并很快造成失控局面。因此，有人提出，领导干部要学会在“玻璃房”中工作(20)。我们看到，近些年来的群体性事件当中，手机、网络等新技术手段推波助澜作用不可小觑，最近的“什邡事件”和“启东事件”，都是在网络的现场直播下发生的。在信息化、网络化时代，同时，我们也看到，在最近北京的“7.21”洪涝灾害中，网友们也
20、自发组织私家车队到首都机场去义务接送被困的乘客。可见，信息化、网络化是一把“双刃剑”，应用得好是可以造福人类，但控制不当，也会加剧社会的失序。在作为各种思潮汇集点的当今中国社会，在价值观多元开放的时代，在市场经济陌生人的世界，这种双刃剑效应更是如此。敢于用、善于用，网络就能对社会生活起到积极的作用，如增进社会凝聚力、社会和谐；不敢用、害怕用、消极防御，不会用、不善用、或用得不得法、不得体，它就可能对社会生活起到消极作用，甚至破坏作用，如恶化社会心态，为错误思潮的放大推波助澜等。网络对共产党的执政来说，同样是柄双刃剑。我们的党员干部，特别是基层的党员干部，要是敢于用、善于用，就能把事实真相及时告
21、诉群众，化解许多因为群众不了解情况而引起的误解、矛盾。例如，我们在实地调查中，碰到一位区委书记他是一位敢于用博客、微博，善于用博客、微博的领导，在他带动下，该区形成了利用政务微博推动政民互动的良好局面。我们团队调研时，正好碰到在他们辖区发生一件引起全国网民关注的事件。那位书记在自己的博客、微博上说明事件的真实情况，说明区委区政府对待事件的态度以及采取的措施。这就在第一时间发布了真实消息。如果不是这样，那么这个事件就可能在半天时间内在不真实消息基础上迅速发酵，造成难以挽回的恶劣影响。三、实践创新中显示的我国社会管理与社区治理新趋势正是在应对以上各种时代挑战和考验过程中，各地开展了丰富多样的社会管
22、理和社区治理实践，较为明显地呈现出以下五种新的发展趋势，可以概括为“五化”，即体制复合化、方式多元化、手段艺术化、机制科学化、城乡一体化。(一)合作共治与复合治理：社会管理与社区治理体制的复合化体制问题是制约社会管理和社区治理最为根本性的问题，所以各地社会管理和社区治理实践都企图寻求体制上的突破。综观各地近年来的创新实践，一个明显的趋势就是从行政力量的一元化管理或单一部门的碎片化治理转向多元主体的合作共治与复合治理。这是与西方理论所倡导的国家与社会的对立所不同的。1.从政府的行政化管理到“政府市场 社会”合作共治我国过去社会管理和社区治理体制的一个根本性缺陷就是政府一家独大，市场和社会的力量极
23、为薄弱，甚至缺席，这导致社会管理和社区治理的过度行政化。就社会管理来说，过度行政化使得社会资源配置模式过于单一，导致整个社会的僵化和低效化，而且在社会冲突中把自身置于矛盾的焦点地位、引火烧身。就社区治理来说，过度行政化，不仅影响了社区资源的配置效率，而且与社区居委会自治组织的法律定位背道而驰。所谓合作共治，主要是指在社会管理和社区治理过程中，充分发挥政府、市场、社会三大部门各种组织的优势，使它们形成合力，共同管理社会和社区公共事务。这方面最为典型的例子是杭州市近年来开展的社会复合主体实践和各地开展的社区去行政化实践。构建社会复合主体是杭州市提出的城市发展的整体战略。其基本做法就是在城市发展中，
24、构建一个个由多个、多层、多界和多域行为主体联合或结合而成的复合型社会组织。具体说就是以推进社会性项目建设、知识创业、事业发展为目的，社会效益与经营运作相统一，由党政界、知识界、行业界、媒体界等不同身份的人员共同参与、主动关联而形成的多层架构、网状联结、功能融合、优势互补的新型创业主体(21)。我们曾经从社会学的角度对其进行了全面的剖析：认为从基本内涵来说，所谓“社会复合主体”是指，在行动过程中，多个社会主体形成相互关联，其各自的主体性发生重叠或复合，使得这些原本不同的多个社会主体成为一个社会主体，也即社会复合主体。社会复合主体的外延是指，社会主体的复合性所呈现出的各种具体性，这些具体性表现了社
25、会主体复合性的多样性和差异性。譬如，社会复合主体的成分复合、结构性复合、功能性复合、机制性复合、结构性与功能性复合、功能性与机制性复合等多样性，以及社会主体复合的程度、形式、目标、效果等差异性。培育社会复合主体是社会运行和社会组织结构的重大创新，是经济运行和社会创业机制的重大创新，是政府职能转变和社会治理的重大创新，是形成和谐社会主体建设的“杭州模式”(22)。围绕着社区去行政化和增强社区的自治功能，各地展开了丰富的实践探索，一个最基本的做法就是在社区设立服务平台(有社区工作站、社区服务中心、社区服务站、社区事务代办站、社区居民事务办理站等不同叫法)，并在此基础上构建党组织、居委会、服务站、社
26、区社会组织、社区居民、辖区单位等社区内各主体协调合作、各尽所能的社区复合治理体系，让它们共同提供社区公共服务、优化社区秩序，以最大限度地增进公共利益。如北京市按照“一分、三定、两目标”的总体思路，理顺了社区党组织、居委会、行政组织之间的关系，实现了“把自治的部分还给自治组织”和“把行政的部分还给行政组织”(23)。杭州上城区倡导的社区治理中的“大党建”、“大服务”、“大治安”、“大信访”、“大调解”、“大稳定”和“大文化”等模式，以及“三位一体”的社区管理模式、“协和式自治民主”的社区自治思路、“三个联动”和“九力合一”的社区运作机制、“333 X 社区大服务体系”等都非常清晰地体现了合作共治
27、和复合治理的理念。(24)2.复合治理：从“碎片化政府”到“整体型政府”所谓政府管理的“碎片化”(fragmented) ，是指政府部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况(25)。韦伯的分析已经表明，现代政府必然是基于专业分工原则的科层制模式。但是，过细的职责分工和机构分割又必然导致了政府职责交叉、多头指挥、流程破碎、本位主义、效能低下、无人负责等碎片化弊病：第一，分工过细导致流程破碎、组织僵化。第二，部门林立导致本位主义、互相推诿、整体效率低下等现象。第三，管理驱动导致服务意识不强、服务效能不高(26)。正是基于对这些问题的反思，西方 20 世纪 90 年代以
28、来兴起的“整体型政府”(Holistic Government)理念。“整体型政府”是相对于之前所流行的“碎片化政府”(fragmented government)来说的，按照克利斯托弗波利特(Christoppher Pollit)的经典概括，“整体型政府”的深刻内涵是“排除相互破坏与腐蚀的政策情境，更好地联合使用稀缺资源，促使某一政策领域中不同利益主体团结协作，为公民提供无缝隙而非分离的服务”(27)。构建“整体型政府”需要从机构、业务流程、信息资源、服务与沟通渠道等方面加以整合。近年来，我国一些地方政府在这方面也进行了积极探索。最为典型的例子是南海区的镇(街) 综治维稳信访中心(28)。
29、基层治理的碎片化是影响社会矛盾有效解决的重要原因(29)。因为社会矛盾的一个重要特点就是集聚性和传导性，一个小的矛盾错过了最佳化解时期，就有可能变成大的矛盾，甚至发展到不可控制的局面。当前，我国利益纠纷以井喷式的速度大量涌现，需要政府快速作出回应，以把矛盾遏制在萌芽状态，但我国基层矛盾处理机构则是条块分割严重、力量分散，造成“领导批来批去、部门推来推去、问题转来转去、群众跑来跑去”的现象。这种状况不仅使每一个部门陷入单兵作战、管理手段单一的困境，而且容易贻误矛盾化解的最佳时机，不仅不能及时化解老百姓心目中的怨气，反而使其更加激化，使一些小问题变成大问题、个体问题演变成群体问题、群体问题演变成社
30、会问题。要提高基层治理的效率，就必须对这一传统治理模式进行体制机制方面的创新，以把有限的基层治理资源有效整合起来，发挥最大功能的综合效应，形成一种多元主体合作共治的新型治理模式。南海镇(街)综治信访维稳中心建设正是在这方面进行了创新。所谓镇(街)综治信访维稳中心，就是将综治、信访、司法、劳动等多个部门的工作人员集中到综治信访维稳中心统一办公，为群众提供“一站式”高效服务。中心一般分为接访厅、调解室、联席会议室、办公室四大功能区，各部门相关人员在接访厅统一接访、现场进行案件分流，然后现场安排相关人员进行调解，如果涉及多个政府部门，现场召开联席会议解决，能当场调解结案的当场调解结案，不能当场调解结
31、案的，由中心值班领导视个案性质分流给相关职能部门办理并督办反馈结果。这样，真正实现了“四个一”的运作方式，即“一个窗口服务群众、一个平台受理反馈、一个流程调解到底、一个机制考核监督”。通过综治信访维稳中心建设，南海区实现了以下几个方面的整合：首先，通过建立以联合为特征的组织结构形式，实现了基层治理的机构整合；其次，实现了信息资源的整合；再次，实现了服务和沟通渠道的整合。最后，也是最重要的是通过再造以协同为特征的行政流程，实现了业务的整合。南海区综治信访维稳中心之所以能够高效运行，有效实现政府各部门的业务整合关键在于其实现了行政流程的再造，围绕公众的服务请求政府各部门、上下级和岗位之间形成相互咬
32、合、自行调节运行的“服务链”，具体来说就是他们建立起了统一的矛盾纠纷的“扇形”调解流程图。通过现场调解、分流调解、职能部门调解、综治办主任牵头联合调解、仲裁或诉讼过程调解的“六步工作法”，使人民调解、行政调解、司法调解得到有机衔接，实现了群众诉求的“一条龙”服务(30)。(二)类型分化与分类治理：社会管理与社区治理方式的多元化综观我国社会管理和社区治理实践，在多元主体合作共治和复合治理的总体原则之下，根据治理对象的类型差异进行分类治理是一个突出特征。这主要表现在对不同社会组织的分类管理和对不同社区的分类治理上。1.社会组织的分类管理有学者用“分类控制”这一概念来概括国家对社会组织的管理策略，认
33、为“政府为了自身利益，根据社会组织的挑战能力和提供的公共物品，对不同的社会组织采取不同的控制”(31)。我们调查发现，在实际运作中，政府通常将社会组织划分为若干类型，对其进行分类管理。如深圳市将社会组织分为公益慈善类、社区服务类、文化体育类、促进就业类和维权类五种类型，对前四种类型的社会组织，尤其是社区民间养老服务机构是通过制定优惠政策鼓励其发展，对维权类组织则重点是规范限制其发展(32)。又如北京明确提出社会组织分级管理、分类负责，重点培育公益类、服务类社会组织，同时，加强对社会组织涉外活动和网上社会组织的监管，严厉打击非法社会组织及违法活动。对工商经济类、公益慈善类、社会福利类、社会服务类
34、等四类社会组织实行民政部门直接登记，由民政部门协调联系业务主管单位，基本解决了社会组织找业务主管单位难的问题。同时，民政部门建立“一口审批”绿色通道，完善首问负责、一次性告知等服务承诺制度，提高行政效率，将受理社会组织成立审批的时间从法定的 60 日缩短为 10 日。同时，政府通过购买社会组织服务制度，以项目合作的方式，广泛开展社会组织服务民生行动，开辟了社会组织参与社会管理、社区治理的新模式(33)。2.社区的分类治理由于历史和现实的原因，我国社区的类型非常复杂，不同类型社区之间在人口结构、人际关系、资源结构、文化积淀等方面的差异很大，很难用一种放之四海而皆准的方式来对所有的社区进行治理，更
35、不用说把西方社区的治理模式简单移植过来。因此，分类治理成为我国社区治理的必然选择。从大的方面，可将我国社区分为城市社区、农村社区、城中村社区、城乡结合部社区四种类型。而城市社区又可分为传统式街坊社区(老居民区社区) 、单一式单位社区( 单位型社区)、演替式边缘社区(村居混杂社区)、新型住宅小区社区等不同类型。农村社区又可分为一村一社区、一村多社区(自然村 )等不同类型。当前，我国社区治理的一个重要任务就是要探索针对不同类型社区的不同治理方式。(三)刚柔并济与情理法兼顾：社会管理与社区治理手段的艺术化社会管理作为一种服务、协调、组织、监控的过程和活动，本来就应该是刚性管理与柔性管理相结合的。其中
36、除了监控以刚性管理为主外，服务、协调、组织都是以柔性为主的(34)。当前，我国社会矛盾空前尖锐，“燃点多”、“燃点低”，稍有不慎就可能造成难以控制的局面，因此，要尤其强调刚柔并济。这主要包括以下三个方面：1.矛盾化解中的情理法兼顾矛盾纠纷化解是一门艺术。在这一过程要防止两个极端：第一，无原则的妥协。当前，由于我国自上而下的压力型体制以及维稳问题一票否决制的政绩考核制度等原因，基层官员压力非常大，总是害怕“出事”，尤其害怕越级上访和群体性事件；而老百姓在掌握政府这个“软肋”之后，反而更加偏好通过“闹事”和上访来表达自己的利益诉求；基层政府为了“不出事”往往选择“和稀泥”，甚至无原则的妥协，通过花
37、钱来买“摆平”，即“人民内部矛盾用人民币来解决”，这种行为取向反过来又鼓励了群众用“闹”的方式来解决问题。于是，基层治理陷入了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的恶性循环。从长远来看，这种花钱买稳定的做法是极不可取的，它直接损害了政府的威信，也恶化了基层的秩序生态，让守纪守法的老实人吃亏。第二，粗暴机械地执法。有些地方官员不考虑老百姓的接受程度，强行推行政府的意志，即使是老百姓处于理亏的一方，这种方式也是不可取的，因为它造成了矛盾的激化。正确的做法应该做到情理法兼顾，不仅要合法、而且要合情合理，让老百姓心服口服。一个典型的例子就是南海的“外嫁女”纠纷。按照国家法律，这些“外嫁女”可以选择把
38、户籍保留在娘家，继续从娘家村庄分红，而且，其子女也可以选择户籍随母，从而也享有娘家的分红权；但是，按照我国几千年的文化传统和认知模式，“嫁出去的姑娘泼出去的水”，妇女一旦嫁出村就不再是村里的人了，其在本村所享有的权利和义务都会自动解除，所以她不再享有在本村分红的权利了，更毋庸说其外姓的子女了。对于这些传统习俗，绝大多数群众是认同的，不少“外嫁女”的家人甚至这些“外嫁女”本人也是认同的，而且，在不少村庄，这些习俗还通过村民大会上升为村规民约了。老百姓的传统观念很难一朝一夕就改变，这时候，如果粗暴的按照现代法律来执行的话，成本会非常高，甚至可能激起群体性事件。这就要求，地方政府必须采用更加艺术的手
39、段，更多地运用群众路线的方式、民主的方式、服务的方式，教育、协商、疏导的方式，来化解社会矛盾，做到情理法兼顾。还有一个典型的例子就是笔者过去常举的武汉按照“依法行政、友情操作”的理念开展的取缔“麻木”实践，既在短时间内成功实现了“禁麻”的目标，又兼顾到了“麻木主”这一弱势群体，以及社会公众的利益(35)。2.从社会成员“无感增长”转向“有感发展”经过几代人的努力，我国的综合国力已经跃居世界第二，“国富”的目标已经基本实现。然而，近些年来，另外一种趋势也越来越明显，那就是普通老百姓所得的实惠与国家经济增长的速度越来越不成正比例，相当大一部分社会成员的生活质量并没有得到明显提高。相反，人们感受到的
40、是市场经济陌生人世界中的冷漠无情，价值观开放多元时代里的分歧纷争，社会分化加剧情势下公平正义缺失，社会重心下移情况下民生举步艰难，滥用自然资源造成的生态环境恶化，三大部门关系的越位错位缺位虚位，等等。所有这些都影响居民安居乐业，造成生活幸福感不强，似乎经济增长与己无关，甚至相当多成员有“被增长”的感觉。这就是所谓的社会成员的“无感增长”。综观古今中外的历史经验，执政党和政府的社会政策如果不给老百姓实惠或少给老百姓实惠，社会就不可能和谐稳定。单靠刚性的强力的手段来维稳，成本很高，收效甚微，甚至造成越维稳，群体性事件越多的困境。必须有新的治本的思路。这就是增加民生福利，特别是增加老百姓的收入，尤其
41、是低收入群体、弱势群体的收入，以实现从社会成员的“无感增长”向“有感发展”的转变(36)。这方面最典型的例子是北京的“大民政”实践 (37)。所谓“大民政”，一个重要的涵义就是扩大传统民政的覆盖范围，推进适度普惠型社会福利制度建设，使民生事业惠及每一个社会成员，特别是老弱病残等弱势人群、农村人群、外来人群。近几年来，北京市在“大民政”理念的指引下，出台了 200 多项惠民政策，每一项都需要投入。例如，就北京市 65 岁以上城乡居民享受公交免费、公园免费这一项就要支出 82 亿。其实，财政的钱是留不住的，不是花在这，就是花在那，而最值得的是花在普通百姓身上，减少或推迟那些与民生无关或关系不大的开
42、支。当然，这也要实事求是、量力而行，并且把有限的钱用好。现在的问题，不是不能做，而是没有想到做或不想做。想做，就会根据自己的实际情况，制定适合当地实际情况的标准。北京大民政两年多来的实践已取得了效果证明了这一点。“大民政”实际上是一种大管理，是一种治本维稳的社会管理，同时也是一种柔性的社会管理。加大民生投入是对社会管理从“以刚性管理为主”向柔性管理为主推进的一种强有力的支撑。3.注重思想引导和共识凝聚社会的柔性化管理还有赖于老百姓对主流价值观的认同和共识的形成。当前，制约我国社会管理水平提高的一个重要问题就是社会共识的缺失，用迪尔凯姆的概念来说就是社会失范。在一个失范的社会中，建立社会秩序是很
43、困难的。因此，社会建设和社会管理都不是单一的和孤立的，还依赖于文化建设等其它方面的努力。目前，社会各界都开始意识到这一问题的重要性。如近年来，中央开始大力倡导构建社会主义核心价值体系、推进文化建设；各地方、各部门也在努力打造自己的核心价值，如军队系统确立起了“忠诚于党、热爱人民、报效国家、献身使命、崇尚荣誉”的当代革命军人核心价值观，政法系统提炼出了“忠诚、为民、公正、廉洁”的核心价值观，北京市提炼出了“爱国、创新、包容、厚德”的“北京精神”，北京市民政系统提炼出了“民本、务实、平等、奉献”的首都民政队伍核心价值观。武汉提出了“敢为人先、追求卓越”的武汉精神。当然，一个社会的共识凝聚不是一朝一
44、夕的事，需要政府和社会各界长期艰辛的努力。(四)信息化管理与网络化治理：社会管理与社区治理机制的科学化正如我们前面所分析的那样，信息化、网络化是我国当前开展社会管理和社区治理的一个重要时代背景。1.信息化、网络化时代对社会管理和社区治理提出的命题随着信息技术、特别是互联网在中国社会的迅速普及，如何在信息化、网络化时代进行社会管理和社区治理这一问题越来越被提上了议事日程。这实际上是由两个相关的命题所组成：第一，如何应对信息化、特别是网络化带来的挑战。对社会管理来说，互联网增加了社会管理的难度，使得社会管理不仅要面对现实世界，还要面对虚拟世界，要面对数以亿计的匿名网民。近几年，随着博客、人人网、微
45、博等网络社交平台的兴起，中国社会已经快速步入“自媒体时代”，每个人都拥有信息发布权和话语权，政府稍有错误就会成为网友嘲弄、责骂的对象。而且，由于网络的匿名性，使得网络上的各种信息、观点鱼龙混杂、泥沙俱下，一旦发生了突发性事件，网络谣言满天飞，这都增加了社会管理的难度。对于社区治理来说，英国社会学家马丁阿尔布劳(M. Albrow)所说的“脱域的共同体”(disembeded community)问题(38)，美国社会学家尼葛洛庞帝所说的 “数字化生存 ”或我们经常所说的“网络化生存”带来人际关系的冷漠化，等等，都对社区共同体的治理带来了严峻的挑战。第二，如何利用信息化、特别是网络化对社会管理和
46、社区治理所带来的机遇。信息化、网络化可以提高资源整合的效率、增加沟通的便捷性。如果应用得当，能够大大提高社会管理和社区治理的水平。如近年来，全国各地普遍流行“政务微博” 据统计，截止到 2012 年 8 月，通过新浪微博认证的各领域政府机构及官员微博已超过 45000 家，党政机关和领导干部开微博是一个大趋势，这是践行阳光党务、政务，增加政府公信力的一个有效途径，而且还能促使政府问政于民、问需于民、问计于民，使执政理念向执政为民方向转变，成为“网络时代新群众路线”的载体(39)。2.虚拟社区与智慧城市建设在创新社会管理和社区治理过程中，不断探索和尝试管理和服务的新技术、新手段，打造与实体社区相
47、对应的虚拟社区以及以数字化、感知化、互联化、智能化为特征的智慧城市已经成为各地近年来的一个突出亮点。如我们调查的杭州上城区，在这方面就是典型。上城区在社区建设中，通过构建“二化四网六平台”为主要内容的社区信息化体系，形成了实体维度的社区与虚拟维度的社区的有机统一。“二化”是指社区管理信息化和社区服务信息化；“四网”是指“e 家人 ”社区事务管理网、社区电脑服务网、社区电视服务网、社区电话服务网；“六平台”是指社区事务管理平台、居民互动网络平台、公共服务信息平台、社会志愿服务平台、居家养老服务平台、为民服务联盟平台。“二化”是思想理念，四网是发展基石，六平台是推动条件，通过“二化四网六平台”，最
48、终达到的目标就是任何人(Any one)、在任何时候(Any time)和任何地点 (Any where)，通过任何方式(Any way)得到任何的服务 (Any service)的“5A”社区服务目标。应该说，这整个架构的设计是非常严密、自成一体的，不仅开发了新的网络系统，也将上城区已有的信息化资源都整合起来了；不仅实现了社区管理的信息化，大大提高了社区管理的效率，也实现了社区服务的信息化，大大提高了服务的质量；不仅体现了尖端的科学思维，也处处散发着人性的光辉(40)。此后，上城区又不断把更为高端的信息化、数字化技术引入到社会管理和社区治理之中。如推广“生命旅程”软件，这一软件以人生的整个历
49、程为主线，按照少年、青年、壮年、老年四个生命年龄阶段和公共服务、自助互助服务、便民利民服务、服务信息需求四个类型，提供了一个人从出生到死亡所需的几乎所有办事程序。最近，他们还开展了构建全媒体信息家庭新生活工程，以电脑网络、电视网络、电话网、城市宽带网为依托，打造三网融合、“天地合一”(有线与无线合一)的全媒体信息家庭新生活(41)。除上城外，在我们调查所收集的案例中，利用信息化技术推进社会管理和社区治理的案例还非常多，如佛山市提出建设“智慧佛山”的口号、宁波市成立了专门的机构推进智慧城市建设，郑州则提出要建设“三化两型”城市，即现代化、国际化、信息化与创新型、生态型(42)。又如北京市的清华园街道在推进社区信息化建设方面也非常具有新意，96156 社区信息化服务平台则在整合社区资源方面做得比较成功，东城区则在推进社区的网格化管理方面具有开创性贡献(43)。(五)城市治理与乡村治理：社会管理与社区治理的城乡一体化长期以来，我国城市和乡村是一种二元分割的格局，二者在社会管理和社区治理体制上都有很大的差异。改革开放以后，我国城乡关系已经发生了巨大变化，总的趋势朝着城乡一体化方向发展。在社会管理和社区治理方面，这种趋势也比较明显。这方面比较典型的例子是佛山市南海区的农村综合体制改革和北京市推行的村庄社区化管理实践
