1、政府引导基金的探索与发展在世界各国风险创业投资、产业投资基金的发展历程中，政府如何通过有效的办法和手段，引导这些基金的发展，是一个世界级的共同课题。世界各国的经验表明， “引导基金”是政府主导的为支持产业发展或科技创业型 企业发展而建立的母基金，其主要功能就是通过政府引导基金的运作，提高政府对产业的 宏观调控能力，推动创业企业技术创新及 产业结构的顺利调整。、 引导基金的发展与现状20 世纪末随着股权私募基金（简称 PE 基金）和创业投资基金（简称 VC 基金）在中国的走红，创业投资（简称 VC）作为一种创新政策工具得到了国家有关部门的认同，并于 1999 年开始连续出台多部法规、政策，着力推
2、动中国 VC 产业的发展。当 时全国各级政府纷纷出资设立 VC 基金，一 时间热闹纷繁。 1998 年中国的 VC 机构只有 76家，管理资 本 168 亿元，而 1999 年则增加到 118 家机构，管理资本也增加到 306 亿元，2002 年，VC 机构数和管理 资本金额已经达到 366家和 688 亿元。但是，好景不长， 紧接着的 2003 年、2004 年和 2005年和 2006 年， VC 机构数和管理资本金额都徘徊在 300 家左右和 600亿元附近。国家相关部门经过长期的研究和对美国、以色列、澳大利亚等国家政府支持 VC 产业发展经验的梳理，发现它国的政府并不直接设立 VC 基
3、金，也很少直接去投资项目，而是 设立政府 VC 引导基金，即基金中的基金，以投资的形式与专业化的 VC 管理团队共同设立VC 基金，由这些专业者进行具体运作。美国有联邦政府引导基金和州政府引导基金两大类。联邦政府引导基金设立的依据是 1958 年的小企业投资法案，由美国中小企业局（SBA）主管，具体计划为小企业股权投资计划（SBIC），主要特点是 贷款担保参与 证券（与政府无股权关系）。从效果看，19942003 年投资 27500 项，投资金额达 280亿美元，创造 100 万个就业岗位，成功投资有英特尔、苹果电脑、联邦快递、耐克、美国在线等。州一 级的政府引导基金很多，大约有 14 个州都
4、设立旨在促进本地经济发展的政府引导基金。以色列的 Yozma 计划是最 为成功的政府 VCFIF，它使以色列从创业投资弱国走向了强国。该计划于 1993 开始实施，运作形式以基金公司为载体，每期政府资金规模为 1 亿美元，发起 10 个子基金。管理特点表现为政府不干预具体事务，如果成功，6 年后政府股份原价出让其股权，如果失败，则政府与投资者共同承担损失。第一期的YOZMA，政府 资金已于 1998 年成功实现了退出， 2002 年以色列创业投资企业达到 131 个， VC/GDP 强度世界最高，创业风险投资总量超过 100 亿美元，其中 55 亿美元都由原 YOZMA 基金中衍生出的团队管理
5、 。澳大利亚的 IIF 基金也很有典型意义，是对 政府科技投入方式的一种创新。 该基金的目标是与政府基础和应用研究型科技计划紧密配合，促进澳大利研究开发成果的商业化。该基金管理机构是产业研究与开发委员会，资金规模为 2.21 亿美元，运作特点是政府资金与富有个人、养老基金合资，政府让利于私人资本。从美国小企业股权投资计划、以色列的 YOZMA 计划和澳大利亚的 IIF 计划的实践看，其政策效果远远大于政府直接下 场“比赛”的效果。为了更好的促进创业投资的长期发展，国内相关的引导基金政策随后也纷纷推出，各地多种形式的 VCFIF 也不断设立。其中包括科技部与财政部共同发起设立的国家层面的“ 科技
6、型中小企业创业投资引导基金”，也有北京中关村、海淀区政府、上海张江园区地方政府层面推出的属于本级财政的政府引导基金，还有国家开发银行以资本金贷款形式参与的苏州工业园、武汉光谷、天津滨海政府引导基金等，甚至也出现了深圳创新投资公司与若干地方政府共同发起的政府引导基金。由于各地引导基金的管理运作、风险控制和政府支持的意识和行为模式存在差异，因此引导基金的发展也各不相同，大致可分为三类：其中以苏州、天津、深圳等为主的地级引导基金最为开放，除了要求一定的投资配比，在投资区域、投资决策以及投资领域等方面都没有限制；第二类是以上海浦东、北京中关村等为主的区级引导基金。由于要考虑当地的经济发展和体现投资效应
7、，在投资比例、投资区域和投资决策上设有一定的限制，同时还要求投资的资金要有放大效应；第三类是山西、新疆为主以招商引资为目的的创业投资引导基金。此类基金着重投入能突出当地特色的产业化项目，为使当地调整经济结构、转变经济 增长方式而设立的引导基金，在投资理念和方式上最为保守，操作缺乏灵活性，因此也是限制最多的一类引导基金。、 引导基金的目的与作用引导基金既不同于以往一些地方政府出资设立的国有独资或控股创业投资公司，也不同于科技型中小企业创新基金。国有独资或控股创业投资公司主要通过直接从事创业投资支持创业企业；引导基金则并不直接从事创业投资，而是通过引导社会资金设立创业投资企业，发挥财政资金的杠杆放
8、大效应，更有成效地支持创业企业。科技型中小企业创新基金主要以无偿资助方式支持尚未体现商业前景的科技型中小企业创新项目；引导基金则是以有偿投资方式支持创业投资企业，再通过创业投资企业支持已初步显现商业前景但风险仍然较大的初创期企业。通过财政出资设立引导基金，可以有效引导社会资金投资设立各类创业投资基金，从而达到增加创业投资资本供给，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题。特别是通过适当的政策引导，还可以引导创业投资企业投资处于种子期、起步期等初创期的创业企业，弥补一般 创业投资企业主要投资处于成长期、成熟期和重建期企业的不足。、 引导基金存在的不足当前各地的政府引导基金多数正按照公司制、
9、有限合伙制、非法人制等多种组织形式与市场资金合作，引导社会资金投向相关高新技术产业领域内的创业企业。但与此相对应的法律法规、政策条件、政府支持的意识和行为模式以及创业投资机构本身的投融资实践等方面，还仅仅处在起步阶段，从引导基金这几年的发展历程，可以认识到当前政府引导基金具有以下须着重考虑的几个相关问题。（一）、政府创业投资引导基金的管理模式不清晰，有待建立专业的投资团队。目前有些地方并没有组建专业的管理团队来对引导基金进行管理，而是由某些公务员来担任，导致招商目的太浓，也缺乏相关的专业知识，难 于与专业的市场投资团队接轨从而导致合作开展不开。参照国际经验，政府创业投资引导基金就是一个“ 基金
10、的基金” 。作为管理运作“基金的基金 ”的管理机构，必须具有一定的专业管理能力。因为选择基金管理人和设计基金结构是政府创业投资引导基金运作成功的关键之处，如果引导基金管理机构不具备这样的专业能力，就无法识别有能力的基金管理人，也不具备设计基金运作制度的能力，并会出现监管不力，最后可能造成财政资金的投资损失，为引导基金的运作带来很大的风险。相比较而言，无锡新区引导基金设立的同时，委托了一家基金管理公司来对政府创业投资引导基金进行专业的管理运作，即基金公司和管理公司是两个独立的法人主体，很好的解决了专业化管理的问题所带来的风险。（二）、政府创业投资引导基金的资金规模太小，资金来源单一，对创业投资业
11、发展的推动作用有限。目前，我国创业投资引导基金主要是由地方政府出资设立，受限于地方政府的财力，创业投资引导基金的资金规模都不是很大，少则几千万元，多则几亿元，资金规模最大的是天津滨海新区创业投资引导基金也只有 20 亿元（其中一部分资金来源于国家开发银行）。由于受目前国内的法律法规所限，银行、保险公司等机构投资者的资金大都无法直接投向创业投资领域；另一方面，国内的捐赠基金、家族基金也比较少，这就使我国创业投资的机构投资者队伍严重不足。目前，仅有政府承担创业投资领域中机构投资者的身分，进而导致国内一些优秀的创业投资管理机构在募集人民币资金方面较为困难，制约了创业投资业的发展。（三）、政府创业投资
12、引导基金的引导目标与子基金的商业性目标尚不够协调政府设立创业投资引导基金都具有一个较强的政策导向，对于来源于地方政府财政资金的创业投资引导基金，资金使用目标带有很强的地方色彩，希望引导基金能够拉动当地的产业，推动当地经济的发展。而对于市 场化基金管理公司，最终目的是资本利益的最大化。在实际运作中，我们发现地方创业投资引导基金参股的子基金都有一些条件约束，如要求投资于当地、在当地设立投资管理公司、参与投资决策等限制。其中投资范围限制和参与投资决策则大大影响了基金效益最大化的目的，与管理团队的市场规则相违背，受到了基金管理团队的排斥。 导致了非常优秀的投资管理机构不愿意合作；愿意来合作的都是表现一
13、般或较差的投资管理机构。（四）、政府创业投资引导基金的管理体系尚未建立，降低了创业投资引导基金的运作效率。政府创业投资引导基金的资金来源是政府，因此创业投资引导基金形成的资产属于国有资产，应该纳入国有资产管理体系。但由于创业投资引导基金的运作方式是以政策性目标为导向，而现行的国有资产管理体系要求保值增值，从而使得国资的监督要求和市场规则相矛盾。目前，创业投资引 导基金的运作正处于摸索阶段，而如何评价引导基金的运作效果又是一个未知数，这就致使创业投资引导基金的运作机构承受很大的压力。有些地方政府即使已经设立了政府创业投资引导基金，但由于顾虑重重，使创业投资引导基金迟迟无法进入实质运作阶段。而有的
14、地方政府则将创业投资引导基金的管理直接纳入国有资产管理体系，国有资产的保值增值要求也导致该地方的创业投资引导基金无法运作。、 关于引导基金发展的一些建议为更好发挥创业投资引导基金的作用，合理控制创业投资引导基金的风险， 应对创业投资引导基金发展中所产生的问题。初步考虑有以下几个方面。第一，改善国内目前创业投资管理机构募集资金的环境，推动创业投资业的快速发展，考虑扩宽创业投资引导基金的资金来源渠道，改变目前单纯依靠政府政策性资金建立创业投资引导基金的现状，联合银行、社保基金等金融机构，共同做大创业投资引导基金，实现政府政策和商业导向相结合。第二，不能过高地估计政府创业投资引导基金的作用，认为通过
15、设立一只政府创业投资引导基金就能解决所有问题。在我国创业投资发展的初始阶段，如果赋予创业投资引导基金太多的政策性目标，就会导致受托管理子基金的管理人不堪重负，难以保证取得较好的运作效果。尤其是在目前我国创业投资市场还很不成熟的条件下，如果过多地强加很多政府目标，可能会出现事与愿违。政府创业投资引导基金应考虑设定适度的政策性目标。将政府的目标进行分解，设立不同目标的创业投资引导基金，如可设立以支持中小企业为对象的中小企业创业投资引导基金，也可以设立以促进行业发展为目标的引导基金，如设立高科技创业投资引导基金，或者自主创新创业投资引导基金。通过设立不同的引导基金实现不同的政策目标。第三，要加强政策效果评估、评价，及 时调整政策偏差，国家有关部门或地方政府应该尽快完善更市场化的创业投资引导基金的管理体系，并制定相关政策性创业投资引导基金的绩效考核制度。第四，为了更好地推动创业投资行业的发展，应该建立打破地域限制的创业投资引导基金，合理利用有效的资源，把资金导向更具潜力的项目。 确立“ 政府资金有限度地参与创业 投资，而又不干涉 创业投资公司的自主运营” 的合理模式，政府在其中充当类似有限合伙人的角色，体现出资次要，以“扶持”、 “引导” 、“示范”为主的宗旨，由官 办官营向民办民营过渡，最大限度地启动社会资本。
