1、- 1 -东 北 农 业 大 学 学 士 学 位 论 文 学 号 ： A08111458我 国 政 府 绩 效 审 计 的 问 题 与 对 策The problems and Countermeasures of government performance audit in China学生姓名：刘俣铭指导教师：孙长江所在院系：经济管理学院所学专业：会计学研究方向：会计学东 北 农 业 大 学中国哈尔滨2015 年 5 月- 2 -摘要绩效审计从产生发展到现在已经有四五十年的历史，它已经成为衡量一个国家的政府审计是否走向现代化的标志之一。此文对浙江省政府绩效审计可以看出政府绩效审计在我国发展中
2、存在的问题:第一，政府绩效审计的角色和定位并没有从监督职能上正确的解放出来，还没有成为一个有用的决策;另一方面，由于我国政府绩效审计在实施的过程中受到许多约束条件的影响，在审计环境上例如审计制度、法律法规，审计实施过程中的方法、绩效评价、审计公告等很多问题的存在。综上所述，对我国政府绩效审计问题的成因分析，本文提出了对改进政府绩效审计的建议。本文建立在我国政府绩效审计与美国政府绩效审计在实际运用中的研究，在一定方面上完善了我国政府绩效审计在实际方面研究的不足之处。关键词：政府审计 绩效审计 审计环境 绩效评价- 3 -AbstractThe performance audit has beco
3、me the certain for the government audit system according to the sizely carried in by western country. Applying performance audit or not isused to fit the efficiency of government auditing. Therere two aspects about the current situations of perforce adult. On one hand, the role of performance audits
4、 still for truly responsibility information for decision-making; on the spoon hand, as a kind of implementation in China, performance audit islikely of a kind of extrete conditions. The government of audit likely audit system, the laws, people resources ;auditing to the implementation success such t
5、o auditing methods, performance information, the audit notice, the Accountability System.Applying to the analysis to the reason above, and put forwards the proposals: Improve to laws or regulations to performance audit, establish and authority and reduce risks; prefer to reform the government the en
6、sure performance audit crazy; to strength audit orange self-monitoring nose performance management, improve to role and position inside government auditing himself building performance audit iea to ensure the quality and performance audit; government prepare auditing standards and guide the implemen
7、tation; in the implementation process, take the budget to the government departments to the breakthrough prefer, flexibility to the usually of audit methods and audit standards. To sum up, it is necessary for continuously is only improve to role and position of the government money auditing it-self
8、and also the country of the external adult so as totake good useto“performance audit“ further on “with the reasonable usually of the economy“, prefer he comprehensive decideKey words: Government audit; Performance audit; auditing environment- 4 -目 录引 言 .5一、政府绩效审计文献综述和理论基础 .8（一）政府绩效审计发展和对其的改进对策 .8（二）
9、政府绩效审计理论基础 .11二、我国政府绩效审计现状考核 .12（一）我国政府绩效审计现状 .12（二）案例分析 我国浙江省政府绩效审计状况 .121浙江省财政厅 2009 年财政资金绩效审计与安全报告 .122分析浙江省政府绩效审计的存在问题 .13（三）分析我国政府绩效审计存在的问题的原因 .141建设绩效审计的法律制度滞后 .142我国政府绩效审计体制不完善 .143审计机关的职能定位不准确 .154分析人力资源机制 .155分析政府绩效评估问题原因 .16三、我国政府绩效审计改进对策研究 .22（一）完善我国政府绩效审计的法律法规 .22（二）完善我国政府审计的体制建设，改善绩效审计体
10、制环境 .22（三）重视审计机关对政府绩效审计的作用 .231转变绩效审计职能意识 .232审计机关做好自身的绩效 .23（四）政府绩效审计评估改进 .24结论 .25致 谢 .26参考文献 .25- 5 -引 言一、研究背景绩效审计在一个国家的重视与运用程度，是衡量国家审计发展水平和审计具有活力的重要手段之一(宋常，2004)。随着世界各国进入 20 世纪初期，政府审计发生了很大地变化，绩效审计登上了政府审计这个大舞台;在 20 世纪中期发展迅速;90 年代以后走向成熟。荷兰 1976 年通过法令授权荷兰审计院开展绩效审计。现在世界上大部分国家都积极开展绩效审计，西方国家绩效审计已经成熟，绩
11、效审计已经成为了当今社会的主流。纵观我国绩效审计的实践情况，因为“绩效审计”的缺失，促使一些领导人创建的“形象工程”浪费了大量的资源;另一方面导致领导人贪污腐败，从而使政府的信用降低。之前政府绩效审计的最大特点是只注重企业的财务审计发生的有关问题，这是一种狭隘的绩效审计。从地方审计机关的发展上看，深圳审计局首先对其市属医院的设备采购和管理情况进行了绩效审计，这是政府绩效审计的开端(姚志兰，2007)。再之后，全国很多机关开展了政府绩效审计。自 2003 年，政府绩效审计项目逐步涉及财政审计、企业审计和经济责任审计领域各个地方机关也组织了绩效审计的项目，例如青岛市开展的“麦岛污水处理厂”绩效审计
12、。综合我国的发展和实际情况来看，我国政府绩效审计的发展阶段还处于初级阶段。 随着我国社会主义市场经济发展，大家已经不仅仅关注“取之于民，用之于民”，而是关心这些资金是否“用得合理，用得经济”。所以，为了进一步扩展我国的审计范围，从传统财务审计向效益审计发展，正式成为我国审计的必然发展趋势(秦宋生，2008)。审计署 2003 年至 2007 年审计工作发展规划提出争取投入效益审计力度占整个审计力量的二分之一，此举动正式揭开了我国开展效益审计的序幕。我国的专项审计调查是绩效审计的主要手段，显露了严重损失浪费和资产流失问题为绩效审计的重点，从而提高财政资金使用绩效和管理水平。 虽然对这些计划的落实
13、和我们所预期的目标没有得到研究，但是就我国目前的水平看，大多还只是在绩效审计的表面上，与理想中的绩效审计的投入上还有差距。所以，我们会有这样的问题，我国政府绩效审计的发展到底存在着什么问题?这些问题产生的原因是什么?带着这样的问题，通过对我国绩效审计现状和结合实际案例来找出我国政府绩效审计所存在的问题以及改进我国政府绩效审计的方法。- 6 -二、研究目的和意义（一）研究目的20 世纪末，绩效审计随着审计署的诞生而进入我国，已有很悠远的历史。从近几年来看，随着公民意识的迅速提高，国家审计机关和地方审计部门都对政府绩效审计进行实践和改革，取得了一定的成功。尽管我国的绩效审计初级阶段取得了一定的成绩
14、，但是我国政府绩效审计在绩效审计过程中仍然存在着太对问题。因此在现状中对我国政府绩效审计出现的问题，分析其产生的原因，并通过各个国家绩效审计的经验启示，从而提出改进对我国政府绩效审计的方法，以此推动我国政府绩效审计的发展。本论文的研究目的主要涉及两个方面:我国政府绩效审计的现状和他存在的问题，分析问题产生的原因。针对这些问题，提出改进政府绩效审计发展的方法，达到拥有并发展成熟的目标。（二）研究意义1.开展政府绩效审计是政府审计发展的趋势从各国政府绩效审计的产生和发展我们很容易看出，开展绩效审计是历史的必然。改革开放之后，我国经济猛烈增长，政府公共开支的规模也在持续扩大，并且随着计划经济向市场经
15、济的发展，逐步从直接参与经济管理转变成为宏观的控制，国家拥有的公共资源日益增加，责任也在加强。其次，人民已经不再满足“取之于民，用之于民”的看法，而进一步转化成了“用得合理，用得经济”的思想。因此，有必要对我国政府绩效审计的现状进行透彻的分析，从而推动绩效审计的发展。2.全面推进绩效审计的发展目前，西方国家政府绩效审计正全面的大幅度发展，对比之下，我国的绩效审计的力度还是较弱。从实际实践状况来看，我国对财务的审计的思想非常根深蒂固，随着人民对公共资源的使用情况的关注，我国的政府绩效审计必须发展起来，并且这种发展必然是一个全面的发展。从我国目前的实际状况来看，到 2006 年底，我国审计机关投入
16、审计的力量占整个审计力量的 40%左右(周亚荣，2008)。而且审计范围只停留政府公共工程和专项资金审计，因此，研究如何使我国绩效审计的全面发展成为一个重要问题。3.促进我国绩效审计环境的改善审计存在于特定的环境中，并在特定的环境中发扬光大，政府绩效审计也不例外。政府绩效审计的产发展和审计环境是相互联系的。在我国的政治环境下和缺乏绩效审计的法律环境等等因素成为了我国绩效审计发展的阻碍。因此，分析产生的原因，研究绩效审计的发展环境因素显得尤为重要。- 7 -一、政府绩效审计文献综述和理论基础(一)政府绩效审计发展和对其的改进对策(1)国外政府绩效审计的发展及其改进对策a政府绩效审计本身的角色和作
17、用研究早期的会计文书，把绩效审计是说成是传统审计的一种递延，强调其评价与鉴证能力，随着社会的不断发展，政府绩效审计的作用也不仅仅只限于鉴证，Glynn (2)应当不断完善公共组织的自我改进;(3)作为裁决者，对公共组织的行为合法性做出判断。综上所述，在政府组织中政府绩效审计所演的角色不应该只看作独立的一种信息鉴证，应该通过政府绩效审计发现弱点，发现被审计单位的问题和存在的缺点，将服务的理念和方法改进，因此，作为报告的使用者不是过多地依赖绩效审计报告的监督作用，而是坚持绩效审计过程与结果并重。b外部约束条件下的政府绩效审计社会组成了绩效审计，处于社会、政治、经济、法律等一系列的环境之中，其运行势
18、必会受到这些因素的影响(刘秋明，2008)。John Glynn (1985)在其货币价值审计国际概览和比较开创了政府绩效审计比较研究的先河。论文对英国、加拿大、澳大利亚、新西兰、瑞典和美国六个国家开展政府绩效审计的开展进行了介绍和比较。内容侧重与各国政府绩效审计的起源、法律依据和工作重点以及各具的特色和特点。发端于 Glynn 在政府绩效审计的比较研究法，在此后的十年一度陷入了沉寂，但是到了二十世纪九十年代以后，重新又进入了研究者的视野，John son (2001)以挪威和芬兰两个北欧国家、县级地方政府的绩效审计为对象，进行比较研究。认为绩效审计是一种改进城市管理的工具，是公共部门改革中重
19、要和有效的控制工具，但是由于审计师的胜任能力方面的因素，经济性、效率性和效果性的审计的目标并不能完全实现。西方发达国家和地区的最高审计机关的准则指导也对促进绩效审计发展起到了关键的作用。欧美工业化国家各国最高审计机关己对政府绩效审计的概念、内容、目标、标准和方法、程序、审计报告等作了规定，并制定了审计指南，但各有所不同。美国在 1972 年制定了政府绩效审计准则，并历经 1981 年、1988 年、1994 年和 2004 年四次修改得以进一步完善。加拿大不仅制定了审计指南，还制定了用户指南，并且已开发出一种理想的政府绩效审计软件交互数据提取分析软件(IDAE )。英国国家审计署出版了绩效审计
20、概要、英国政府经济效益审计。通过国外政府绩效审计的实践状况以及理论研究发现，促进国外绩效审计的发展的存- 8 -在着以下几个特征:第一，制定了绩效审计准则，并且在法律上对绩效审计有着一定的法律保障。第二，政府绩效审计的推动和发展，必然离不开其所处的社会经济环境。第三，政府绩效审计的角色的不断改造时政府绩效审计发展的内在因素。因此，研究国外比较完善的政府绩效审计的理论体系和实践体系对我国政府绩效审计体系的发展具有良好的借鉴作用。(2)国内政府绩效审计的发展及其改进对策我国绩效审计的理论探索始于 1982 年。“严格说来，始于上世纪 90 年代初的我国绩效审计理论研究，是从经济效益审计的角度开展的
21、，一些学者对绩效审计进行了积极的探索并取得了可喜的成果，主要有吕文基(1992)、李风鸣等(1993)、李敦嘉(1996)、王光远 (1996)、陈思维等(1997)、竹德操等(1997)、陈守德(2000)、赵玉华等(2000)、邢俊芳(2001)等文献。”但是在此之前的绩效审计理论大多倾向于介绍国外绩效审计的理论与实务，并没有过多的结合我国的实践，因此，可以认为是一种“引进”绩效审计的过程。进入 21 世纪以后，随着全国范围内的试点工作的开始，一些学者开始了对绩效审计发展及其所存在的问题和原因分析总结，对于国内的政府绩效审计在发展现状及对策也可以以上两种分类方法去解释。a政府绩效审计本身的
22、角色和作用研究总的来说，政府绩效审计的职能应该包含两个层面:解除或确认受托经济责任和决策有用性(谢志华，孟丽荣，余应敏，2006)。而作为现代政府审计监督不但是政府治理机制形成的基础，而且可以促进政府治理机制的完善(秦荣生，2007)。针对我国绩效审计的研究与实践的考察发现，我国政府绩效审计的工作仍比较注重“问责查处”。因此，我国的大部分学者针对政府绩效审计在我国的政府审计过程中更多的还是扮演着审计监督职能，也就意味着政府绩效审计职能只包含解除或确认受托经济责任，并没有形成一种服务意识，因而未能达到决策有用性(谢志华，2006)。在少数的文献中提出要在我国政府绩效审计中引入新公共管理治理理念。
23、一方面，将其运用到政府审计领域从而构画出将公共审计服务通过围绕公共审计服务的有效供给作为主线，从而使得政府绩效审计从履行审计监督职能到提供公共审计服务理念的变迁(赵伟江，2004);另一方面，用新公共管理运动去促进政府绩效审计，促进“责任政府的改变”(陈骏，2006)，从而强调了绩效审计发展的重要原因管理科学的发展和国家行政改革(雷达，2004)。b外部约束条件下的政府绩效审计研究针对外部约束条件下的政府绩效审计研究，一方面，我国大部分学者通过比较研究对政府绩效审计在不同的国家发展的过程进行求同存异，从而分析我国政府绩效审计的约束条件，从而为解决绩效审计现状中存在的问题提出一定的解决对策;另一
24、方面，一些学者则是对绩效审计在我国的实践过程中所出现的问题总结分析，提出相应的对策。- 9 -政府绩效审计比较研究：将绩效审计放在其所处的特定审计环境中研究，才能揭示绩效审计发展的客观规律(李金华，2005)。在比较研究中发现，大多数学者都是针对政治、经济、文化、历史还有法律等各个方面的体现影响政府绩效审计发展的外部因素。既能表现出作为同一种事物所具备的共性，又在各种不同的环境下显现出个性。政治环境可以包含对政府绩效审计的审计体制、预算管理体制等的体制因素(程新生，陶能红，2000)。在其研究中认为不同的审计体制下，审计机关的权限、审计重心、审计独立性、审计的组织形式各显不同，同时还有不同的预
25、算管理体制下，绩效审计的效果也不同。同时，戚啸艳、吴昊、易仁萍(2005)基于历史视角，比较、分析英国、美国以及我国绩效审计制度的变迁与特征，指出健全的绩效审计制度是提升审计质量、实现审计目标的必要保障。在我国审计体制的干扰下，压缩了政府绩效审计的空间(吴明芳，吴华萍， 2008)，使得绩效审计发展较为迟缓。只有进一步改革和完善政治体制、绩效预算制度和审计体制，绩效审计才能真正全面发展开来(杨肃昌，肖泽忠，2004)。但是值得一提的是，戚振东，吴清华(2008)以国际主流政府绩效审计的发展作为主轴，系统的描述和剖析了绩效审计的思想根源、理论演进和实践发展的完整历程，提出在法制得到良好执行的环境
26、下，政府审计机关的体制的影响并不是最主要的。法律环境包含了绩效审计产生的法律法规、执法环境、法律健全程度等因素。几乎所有的国内绩效审计的研究学者都认为法律法规的薄弱是我国政府绩效审计外部影响条件之一。因此，要加强绩效审计的规范建设才能促进我国政府绩效审计的发展(张继勋，2000;廖洪，王素梅，2007)。完善我国绩效审计的规范体系以及转变观念(彭华彰等，2005)从而使得政府绩效审计的规范化和法制化建设(厉国威，2006)。另外，针对其他影响绩效审计的外部环境，(彭华彰，周铁锐，贺明明，2005)分析认为社会公众的参与意识，社会民主意识的薄弱，对绩效审计的认可程度低等均有影响。特别是审计人员的
27、分析判断能力会影响了绩效审计的效率和效果，因此要加强审计队伍的建设(刘芳雨，文海涛，2005)，聘请社会上的专门机构或者专业技术人员的协助，以确保政府绩效审计的审计质量和审计建设的有效性(宋迎春，2006)。因此，综上所述，对绩效审计的研究在理论上均取得了积极成果，但是研究中仍然存在缺陷。一是从上述研究现状可以看出，虽然在研究的广度和深度上取得了一定的成果，但这些成果主要集中于规范领域，而实证领域的成果偏少，在大多数上没有运用实证方法进行研究，缺乏数据的支持。二是针对绩效审计发展现状所存在的问题分析，作为审计主体的最高审计机关对政府绩效审计本身的推动扮演了很重要的角色，多数文献忽视了审计机关的
28、职能转变对绩效审计的推动作用。- 10 -（二）政府绩效审计理论基础1. 政府绩效审计产生基础公共受托经济责任同其他种类审计一样，绩效审计产生和发展的理论基础是受托经济责任关系，公共受托经济责任理论为受托经济责任理论发展的高级阶段。政府绩效审计起源于这样一种经济关系:政府作为受托方对公共资源进行管理和经营，在资源越来越少的情况下，对公共资源的所有者公众负有不断提高公共资源使用效率、效果的责任。由于财产所有者的委托和财产经营管理者的受托，都会形成受托经济责任关系，当受托经济责任关系确立后，客观上就存在委托者对受托者实行经济监督的需要，因此受托经济责任认为是政府审计起源的前提条件和客观基础。最早谈
29、到受托责任的是审计史学家理查德布朗在 1905 年写到“审计的起源可以追溯与会计起源相距不远的时代当文明的发展产生了需要某人受托管理他人财产的时候，显然就要求对前者的诚实性进行某种检查。”杨时展教授第一次在中国提出了“受托经济责任”概念，他认为“所谓受托经济责任，是指一方接受另一方的资源，为另一方经办某项规定的工作，这经办的一方对出资的一方就负有一个善意管理人应负担的会计责任，负有这种责任的人叫做受权人”。对于政府审计，在民主制度下由于权力的多元化和所有权的多元化，形成了多种多样的利益关系和与之相应的受托经济责任关系，在全体公民的授权下，政府行为使管理社会共事务的权力，向社会提供企业组织不愿提
30、供、也无能力提供的公共产品和服务，因此有了这种公共权力和资源的让渡而产生的“公共受托经济责任”的概念。2. 政府绩效审计发展的理论基础新公共管理理论“人性恶”的原罪思想是根溯于基督教，如孟德斯鸠所言，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。“人性恶”的假设引发了以权力制约权力、以制度控制权力的传统的官僚体制，从而试图去解决那些因为私利的原因而不再为社会公众利益服务的问题。政府一方面垄断了公共服务的供给，从而缺乏竞争;另一方面官僚制的政府管理和公共服务必然是以低效率和平庸的作为代价，从而相应的伴随着道德风险和逆向选择行为。从 20 世纪 60 年代开始，西方国家纷纷从发展的高峰陷入了危机的深谷，面临着政府财政危机，预算赤字，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下。同时，民众民主意识、参与意识的增强，要求对传统的官僚体制进行改革，“政府失败论”开始占主导地位。新公共管理就是带着“如何从传统的官僚体制中去解脱出来，再造一个更具有代表性、回应性和责任感的政府”这个问题从外部进行审视以选择改革路径。
