1、本科毕业论文设计届论文题目公共决策中公众参与困境及其对策研究所在学院法学院专业班级公共事业管理学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日摘要随着我国改革开放的不断深化和发展，当代中国所处的国际国内环境都发生着巨大变化，公共决策中的公众参与己经成为引人注目的社会政治现象，这不仅仅是公共决策体制变革的客观要求，同时也反映了政治民主化发展的历史趋势，是构成当代中国民主政治建设的一个重要组成部分。本文立足于当代中国的社会政治现实，把公共决策中的公众参与问题放在参与式民主理论的视角中进行考察，以此作为分析公共决策中公众参与的基本理论前提。在我国，公众参与公共决策的方式大致可分为制度化参与和非制度化参与两类，
2、本文主要论述了人民代表大会制度、公民听证会、信访制度、民意调查、网络参与等六种方式，对我国公众参与公共决策的现状进行分析，认为在我国政治体制的改革过程中也取得了一定的成就，这包括落实了公民的知情权和参政权、民主化决策机制的初步建立以及提高了政府决策的科学化水平。同时也分析了当代中国政府公共决策中公众参与的理论与现实问题，认为我国政府公共决策中的公众参与面临着传统政治文化思想的制约，政府与公民间沟通不畅，制度化程度不高，公民参与能力有限等问题。针对这些问题，论文从政府政务的公开、公民参与能力提高、政府公共决策中公民参与的制度建设、推行电子政务等四个方面，探讨和提出了促进我国公共决策中公众参与发展
3、和完善的基本思路。关键词公共决策；公众参与；政府信息公开；制度建设ABSTRACTWITHTHEDEEPENINGANDDEVELOPMENTOFREFORMANDOPENINGINOURCOUNTRY,THEDOMESTICANDFOREIGNENVIRONMENTSOFPRESENTCHINAAREUNDERGOINGSIGNIFICANTCHANGESPUBLICPARTICIPATIONINPUBLICDECISIONMAKINGBECAMEANATTRACTIVESOCIALANDPOLITICALPHENOMENONTHISISNOTONLYTHEOBJECTIVEREQUIREM
4、ENTBYTHEREFORMOFPUBLICDECISION0MAKINGSYSTEM,BUTALSOREFLECTSTHEHISTORICALTRENDOFPOLITICALDEMOCRATIZATIONBASEDONTHEREALITYOFSOCIALPOLITICSINCHINA,PUBLICPARTICIPATIONINPUBLICDECISIONMAKINGISINVESTIGATEDFROMTHEPERSPECTIVEOFPARTICIPATORYDEMOCRACYTHEORY,WHICHISTHEBASICTHEORETICALPREMISEFORANALYSISOFPUBLIC
5、PARTICIPATIONINPUBLICDECISIONMAKINGINOURCOUNTRY,THEWAYOFPUBLICPARTICIPATIONINPUBLICDECISIONMAKINGCANBEGENERALLYDIVIDEDINTOINSTITUTIONALIZEDPARTICIPATIONANDNONINSTITUTIONALIZEDPARTICIPATIONTHISPAPERFOCUSESONSIXSYSTEMS,ANDANALYZESTHEACTUALITYOFPUBLICPARTICIPATIONINPUBLICDECISIONMAKINGINOURCOUNTRYSOMEA
6、CHIEVEMENTSHAVEBEENMADEINTHEREFORMPROCESSOFPOLITICALSYSTEM,INCLUDINGFULFILLMENTOFTHEPUBLICSRIGHTTOKNOW,PRELIMINARYESTABLISHMENTOFDEMOCRATICDECISIONMAKINGSYSTEM,ANDIMPROVINGTHEGOVERNMENTSDECISIONMAKINGRATIONALITYNEVERTHELESS,THETHEORETICALANDPRACTICALPROBLEMSEXISTINGINTHEPUBLICPARTICIPATIONINPUBLICDE
7、CISIONMAKINGINCHINESEGOVERNMENTAREALSOANALYZEDANDTHESEPROBLEMSINCLUDERESTRICTIONBYTRADITIONALPOLITICALCULTURE,GOVERNMENTSLACKOFDEMOCRACYSYSTEM,ANDLIMITEDABILITYINPUBLICPARTICIPATIONETCTOADDRESSTHESEPROBLEMS,THISPAPERDISCUSSESANDPROPOSESTHEBASICTHREADFORDEVELOPINGANDIMPROVINGPUBLICPARTICIPATIONINPUBL
8、ICDECISIONMAKINGINOURCOUNTRYFROMTHEFOLLOWINGTHREEPERSPECTIVESDISCLOSUREOFGOVERNMENTAFFAIRS,IMPROVEMENTOFPUBLICPARTICIPATIONABILITY,INSTITUTIONALINNOVATIONOFPUBLICPARTICIPATIONINPUBLICDECISIONMAKINGANDPROMOTIONOFEGOVERNMENTAFFAIRSKEYWORDSPUBLICDECISIONMAKINGPUBLICPARTICIPATIONTHEPUBLICITYOFGOVERNMENT
9、INFORMATIONSYSTEMCONSTRUCTION目录引言1一、公众参与的理论基础2（一）参与式民主理论2（二）协商民主理论2二、我国公众参与公共决策的现状3（一）公众参与的基本形式3（二）我国公众参与公共决策的效果评价6三、我国公众参与公共决策的困境7（一）传统政治文化思想的制约7（二）政府与公民之间的沟通不畅8（三）参与制度的建设不完善8（四）民众的参与能力有限9四、完善我国公众参与公共决策的策略9（一）增强政府信息公开的透明度10（二）健全和完善公众参与制度10（三）大力推行公民网络参与12（四）提高公众参与的能力12结语13参考文献151公共决策中的公众参与困境及其对策研究引言
10、公众参与是如今政治生活中的重要现象，是衡量政治发展的关键指标，是实现政策科学化和民主化的重要举措。自改革开放以来，我国民主政治正在不断完善，具有中国特色的公众参与正步入健康有序的轨道中。然而，市场经济体制建设过程中出现的利益多元化趋势使我国传统的由政府主导公共决策的方式受到了严峻的挑战。一般而言，公共决策是指公共组织如国家、政府机关和社会团体等针对有关公共问题，为实现和维护公共利益而作出是否行动的决策，如国家安全、社会就业、公共福利等方面的决策。公共决策与市场决策不同，其在本质上是社会公共权威对社会资源和社会利益的权威分配过程。1可以根据决策者的职能，把决策分为专业决策、管理决策和公共决策。专
11、业决策是各行业专家做的决策，管理决策是企事业单位的管理者所进行的决策。这种划分方法中的公共决策强调的是公共决策的社会服务功能及其追求公众共识的可行性，故又称社会决策。2现代社会的公共决策，开始重视公众参与的作用。公众参与，简而言之，就是公民试图影响公共政策和公民生活的一切活动。如果作为一种制度化的公众民主参与形式，这样的解释显然太过宽泛。它应该是公共权力组织在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，通过合理有效的途径，从公众中获取信息，听取公众意见，并通过各种反馈互动的方式对公共决策产生影响的行为。公众通过直接与政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理。公众参与内容
12、分三个层次第一层次是立法层面上的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；第二个层面是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与，如环境保护和城市规划政策中的参与；第三层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，如行政许可、行政裁决中的听证、基层公共事务中的公民的直接决定管理。3本文所论述的公众参与是指以对政府层面上的决策产生影响为目的的、普通公民的政治参与活动。1陈振明主编政策科学，中国人民大学出版社2003年版，第643页。2王佃利、曹现强主编公共决策导论，中国人民大学出版社2003年版，第26页。3蔡定剑主编公众参与风险社会的制度建设，法律出版社，2009年版，第5
13、页。2一、公众参与的理论基础公众参与作为一种现代新兴的民主形式，近几年才开始在中国政治话语和学术中流行，而在西方民主国家发展也不过几十年的历史，但已经成为世界各地探索和发展民主政治的生动实践，这其中以参与式民主理论最为活跃。（一）参与式民主理论1960年，阿诺德考夫曼首次提出“参与式民主”概念。1970年美国政治学家卡罗尔佩特曼的参与和民主理论成为参与式民主政治理论兴起的标志，参与式民主理论主张通过公民对公共事务的共同讨论、共同协商、共同行动解决共同体的共同问题。政治层面上，参与式民主被认为是“疗救”自由主义民主诸多问题的方案。1984年，美国学者巴伯在强民主新时代的参与政治中主张以参与式的强
14、势民主弥补代议制的弱势民主的不足，强调扩大公民对政治的直接参与，“社群”、“共识”理念为中心将市场社会中游离的个人重新连接在一起。4参与式民主理论批判性地分析了自由主义的代议制民主缺陷，但是并非要完全取消或取代代议制民主，而是主张以参与式民主弥补代议制的公民参与不足，是一种对民主本义的强调，以此来丰富和完善代议制民主。参与型民主批判精英主义仅将民主视为现实政治制度的运行逻辑，提出民主不应该完全是经验的，也应该是规范的，也批评精英民主理论不关注公众的参与，提出要突现公民直接参与的重要性，恢复民主的原本的内涵，“如果公民有作为公民而积极行动的实际权利，也就是说，当公民享有一系列也许他们要求民主参与
15、并把民主参与视做一种权利的时候，民主才是名副其实的民主。”5从以上观点可以看出，参与式民主重视公众的参与，有利于弥补公共决策中公众参与的不足，从而实现政治民主的目标。（二）协商民主理论参与民主理论在20世纪后期的一个重大发展，是“协商民主”理论和话语的兴起。协商民主的提倡者德赖辛克认为，协商民主的理论基础一方面是基于自由主义理论，另一方面是基于批判理论；它既强调个人拥有某些必须受到尊重的利益、知识和权利自由主义，同时也关注个人在公共生活中如何摆脱压制性力量的进步性解放批判理论，通过公众参与提4美卡罗尔佩特曼著参与和民主理论，陈尧译，上海人民出版社2006年版，第10页。5美戴维赫尔德著民主的模
16、式，中央编译出版社1998年版，第398页。3升学习、认识和交流能力，重视政治实践中不同利益的妥协和偏好转换。一些重要的政治理论家如罗尔斯和哈贝马斯都将自己看作协商民主理论的支持者。支持者认为，协商民主在价值诉求上具有一系列的优势1可以培养维护健康民主所必需的公民美德，促进政治共同体之间相互理解的公民性格特点；2提升公众对公共生活的集体责任感；3在多元文化和利益交织的现代社会化中，协商民主可以有效促进不同文化和利益主体之间的交流与理解；4通过开放的结构和讨论过程，协商民主可以促进公共决定的合法和扩展知识和理性。6协商民主试图通过将理性的公民之间的协商引入民主过程之中，通过参与者之间真诚、理性的
17、讨论，提升民主的质量，使决策不仅仅是“意见的聚合”，不仅仅是程序上的“多数决定”，而是有质量的、理性的决定。其核心是强调公民在平等、理性基础上通过对话达成共识、形成公共决策和进行治理。7概而言之，协商民主秉承平等的理念，以公开协商的方式，克服了自由竞争、民主选举、公开投票所存在的先天缺陷，促进了政治话语的相互理解，维护了公民的合法权利。协商民主的这些价值观念和优势，对解决公共决策中公众参与困境和公共决策失灵有很大的借鉴意义。二、我国公众参与公共决策的现状目前，我国公众参与公共决策的方式大致分为两大类制度化参与和非制度化参与。前者包括参选或选举代表参加人民代表大会和政治协商会议、听证会、信访，后
18、者包括民意调查、座谈会、网络参与等，其中还包括一些非法的参与方式，如非法示威、暴力骚乱等。前者为公众参与的主要方式，但对于普通公众来讲往往难以完全实现；后者为辅助性参与方式，很大程度上加强了党和政府与群众间的联系，抑制了行政机关和领导者的官僚主义作风。（一）公众参与的基本形式1人民代表大会制度我国的人民代表大会制度是对以往民主制度的超越，是民主政治制度在我国政治领域的直接运行方式。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的社会主义国家，国家的一切权利属于人民，人民是国家和社会的主人，享有管理国家事务、管理经济和文化领域的权利。6陈家刚编协商民主，上海三联书店2004年版，第8页。7陈炳辉参与式民
19、主的现代衰落与复兴，载中国社会科学院报2009年4月21日。4在我国，人大代表代表人民行使权力，国家的一切重大事务都是由人民代表大会决定。在我国宪法第二条第2款中规定“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”每年在全国和各地方的两会上，人大代表都对政府重大公共政策的制定出台进行讨论表决。通过参选或选举人民代表的方式参与政策制定是公民表达意愿、影响公共决策的重要途径和有效手段。2多党合作和政治协商制度中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，是中国的一项基本政治制度。这是我国公民通过组织方式参与影响公共决策的重要方式。在我国，除了执政党之外，还有作为参政党的八个民主党派，
20、他们是各自所联系的社会主义劳动者或爱国人士的代表，起着重要的参政、议政的作用。在国家采取重大措施或决定国计民生的重大问题时，中国共产党都事先同民主党派和无党派民主人士进行协商，取得统一认识，然后再形成决策。在人民代表大会及其常委会、常设专门委员会中，在地方各级人大中，民主党派和无党派人士均有一定比例的代表，以更好地起到参政、议政并发挥监督作用；在人民政协中应充分发挥民主党派和无党派人士的作用。3信访制度信访制度是我国特有的一种公民个体制度化参与影响公共政策的途径。中国共产党从建立之日起就非常注重以信访的形式保持与群众间的沟通与交流。新中国成立后，信访制度作为一种规范性的制度得以确立下来。从根本
21、上来讲，信访制度的产生更多的是为了弥补中国现行制度中民意表达机制的缺失。“司法渠道的成本大、效率低行政监督缺失，责任不明确使得司法、行政的信息流通渠道在中国的实施过程中大打折扣。”8正是在这样一个司法不够独立、行政不够健全导致民意传达不畅的社会中，产生了信访制度。这种特殊的民意沟通渠道，无形之中拓展了社会的信息流通渠道，减缓了信息流通过于集中的问题。4公民听证会听证制度在各种公众参与的形式中，最具有代表性。政府组织在做出直接关系公众利益8王亚南社会稳定机制中的信息沟通新房制度变迁的管理功能和民主功能分析，载社会科学论坛2006年第11期，第154页。5的公共决策时，应当听取利害关系人、社会各方
22、及有关专家的意见以实现良性治理的一种必要的规范性程序设计。听证会制度是保证社会公众参与公共政策制定的主要形式之一，也是当前最常见的公民参与公共政策的正式制度。其意义在于为公民提供了一个了解、参与政府公共决策的制度化渠道。听证制度在我国起步虽晚，但发展十分迅速，范围也不断扩大。近几年来，听证会在我国许多地方已经普遍实行，当涉及重大公共利益决策时，决策部门往往都会采取举行听证会的形式，广泛征求社会各界相关人士的意见。目前我国听证制度在公共政策制定领域内的实践主要集中在三个方面，一是价格听证，二是行政处罚听证，三是立法听证。5公开征集意见在公众参与决策的实践过程中，通过各种途径征集信息、意见的事例时
23、有发生。以国家“十一五”环保规划公开征集意见为例，其征集方式是评论者通过网络到指定页面发表评论，由北京市督查考核办公室收集有效票数141634张。最终调查结果显示，地税局得到最高的61的满意率，北京市交通委得到了87的不满意率。由此可见，公开征求意见作为一种听取民意的方式，还有很大的发展空间。但需要注意的是，公开征求意见必须认真对待公众意见，决策者应当对所有的、不同的利益诉求进行考虑，并且在作出最终决策时以一种令人信服的方式让公众相信，他们的诉求得到了认真的对待，即使这些诉求可能并没有在最终结果中得到全部实现。96网络参与中国互联网络信息中心2010年1月发布的第25次中国互联网络发展状况统计
24、报告显示，截至2009年12月，中国网民数己达到384亿人，较2008年底增长率为289，目前，中国的网民人数总量居世界第一位。10在中国互联网的快速发展、网民数量不断上升、网络平台飞速发展的背景下，公共决策的网络参与应运而生，为公众利益的表达提供了一个更为便捷、直接、充分的平台。网络资源的共享性使得与公共政策有利害关系的群体或个人都可以通过网络向决策层表达意见，经过不同群体、阶层之间的网络参与，一些大家共同关注的公共问题会显现出来，成为讨论焦点。在讨论过程中，逐渐达成共识，形成呼声强烈的9王锡锌听证会应当坚守民主底线，载法制日报2006年4月20日第一版。10第25次中国互联网络发展状况统计
25、报告，HTTP/WWWCNNICNETCN/HTML/DIR/2010/01/15/5767HTM，201111236利益表达群体，并对决策层产生强大的舆论压力。我国政府也越来越多地利用网络来征求民间的看法，并以此为依据对政策方案进行选择调整。与此同时，党政部门都已建立起了自己的门户网站，形成了初步的电子政务雏形。在中国社会转型的今天，网络的不断发展也将会推动中国社会结构由高度政治化向民主化转型，决策体制由集权化向大众化转变。（二）我国公众参与公共决策的效果评价随着经济的快速发展和政治体制改革的进行，我国公共决策中的公众参与也有了更深层次的发展，可以归纳为以下的几个方面。1落实了公民知情权和参
26、政权从上世纪八十年代以来，政治信息不再是以前具有很强的隐蔽性，信息逐渐透明化，各级地方政府相继实行一系列提高决策信息公开的措施，如在定期召开的人大会议上实行旁听的制度，市民可以通过自愿报名的方式对政府的重大决策制定、颁布的重要法规、和对相关领导的任免进行旁听各级政府还先后设立自己的门户网站，采用现代电子化的办公手段，把重大决策和事件公布在网站上，让市民可以对此进行讨论，对此问题发表自己的看法，从而加强公众对政治事务的参与，保证公民的信息知晓权，并享有监督权，和一定的参与权。2民主化决策机制初步建立伴随政治民主化的进程，政府对于自己的决策机制进行大力修正和改善，最大限度的保证决策的科学化，从而也
27、进一步实现决策的民主化，以各种方式对公民的参与决策做出有力的支撑。各级政府部门已经逐渐对自己的政务实行公开制度，除了一些涉及机密的事项，其他的政务都可以通过各种方式进行公开，如在定期召开的价格听证会，政府价格主管部门在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益型服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府价格时，都会征求消费者、经营者和有关方面的意见，并论证其必要性、可行性。还有地方政府对城市基础设施的投入工程，提供相应的公共产品这些重大事项都要通过一定的方式对公民进行公开，中央政府对社会发展的重大经济政策，有关社会公众生存的生态环境保护政策等战略举措也通过多样渠道使公民有所了解。73提高了政府决策的
28、科学化水平公共决策中的决策无能和决策失误，是政府决策中经常出现的两大弊病。公众参与公共决策是克服这两大弊病的一种有效的方法。因为，从实际情况来看，决策者作出一项决策时，其最初的价值判断可能近似于一种本能反应，退一步说，即便政府能够完全代表公共利益，但也可能由于决策者知识不齐全、信息不充分等原因导致决策的结果与目标背道而驰。更甚者可能还表现出规避公共政策的原则，规避公共政策的必要程序，试图按照自己的价值取向认定公共政策的消极倾向。在这种情况下，公众参与决策就能更有效地使决策者趋于理性，所作出的决策更加科学化。通过广泛的公众参与，来减少政策上的流弊和私欲，弥补因政策目标的不确定性和信息不完全而造成
29、的盲目决策和政策偏差。这样，一方面可以使所作出的公共决策更具科学性；另一方面也可以降低政策执行中的困难，使绝大多数人所接受。三、我国公众参与公共决策的困境基于以上对我国公共决策中的公众参与的现状概述，不难发现，公民参与公共决策的脚步在一天天的加快，公民在公共决策中的主体地位得以确立，公民参与公共决策的方式多样化，公共决策的参与范围逐渐扩展，这是公民参与公共决策的民主化的重要体现。但是，因为我国公众参与的本身基础薄弱，随着经济的快速发展，传统政治坏境的影响以及现实体制等方面的问题，公众参与公共决策仍然存在诸多制度方面的困境。（一）传统政治文化思想的制约我国传统的政治文化是封建政治文化，其封建思想
30、残余成为制约我国公民政治参与的重要因素。一方面由于某些政府官员还存在严重的官本位的思想，习惯以人民的“父母官”自居，喜欢代表民众做出各种公共决策。同时，在心理上和行为上都极力排斥公众的政策参与。决策权又还是集中在领导个人手里，在决策的过程，就难免加入自己的个人喜好、对问题的看法和价值观念；另一方面由于中国传统社会主张以礼代法和人治为上，在人治和特权存在而法治无法实行的年代,“清官”自然就成为百姓的精神寄托和崇敬的对象。“清官情结”也由此产生。而扮演公民政治角色的广大人民群众成为“顺从者”，处于被动地位。11多数民11文晓明、王立新主编社会主义民主政治运行机制研究，人民出版社2004年版，第18
31、9页。8众也习惯于政府和官员替自己做主，没有主人意识，权利意识，缺乏政治责任感与使命感。公民中普遍存在的这种消极文化观念必然会制约公众参与公共决策的过程。（二）政府与公民之间的沟通不畅在公共决策的过程中，公众没有实际的在参与进去，公共决策的本质就得不到真正的体现。某些部门往往是事先对公共决策的内容、目标、方案、和过程进行周密的设计和安排，公众的参与成为纸上谈兵，往往只是走过场，甚至有些部门对于公众所提供意见和建议置之不理，还是依照自己的决策理念进行，说一套做一套，将公众的参与视为面子工程。这种表面化的参与过程，不可能做到决策的正确性，同时也会阻碍政治民主化进程。政府的信息如果公开不畅通，就会导
32、致公民缺乏知情权，无法参与其中，进而也无法监督整个公共决策过程，公民参与公共决策必然要了解相关的信息情况，但是有时会出于自利，某些地方政府部门可能会选择保守措施，有限的公布信息情况。公共政策信息资源封闭，使做出决策的过程存在许多不可预见性，出现决策偏差的情况也是屡见不鲜。政府如果缺少和公民的互动过程，就会产生信息的不对称情况，信息的传递渠道堵塞，公民就无法理解政府做出决策的真正利益出发点，基于对政策的有限认识，在实践的参与过程中也就无法发表正确的意见，更不要说提一些有建设性的意见，公民参与的主动性也会大大降低。（三）参与制度的建设不完善中央集权的政治体制是由政府代替人民进行社会资源的分配、公共
33、利益的各种政策的制定。这种决策方式表现为政治精英对政治权力的垄断和包办，是一种自上而下、指令式的决策方式。随着改革开放进程的加快，利益主体多元化的格局逐渐形成，这种自上而下的决策模式已经不能适应新的决策环境，不能满足大多数人参与政策制定的愿望。12我国为促进公众参与公共决策制定了一系列的参与制度，但随着政治民主化的进一步发展，今天的很多制度已经变得不合时宜，公众参与公共决策的制度化程度不高，有关我国公众参与公共决策程序还不健全。尽管现行法律对公民的参与权已经有相应规定，公民参与的基本原则也很明确，但是在操作程序上还缺乏参与的具体实施办法，包括参与的程序、方法、途径等等。在现代民主制国家,公众的
34、政治参与应该是靠一整套健全的制度来实现的。制度化程度的高低，直接影响着公众参与公共决策的深度和广度。在我国，基本的社会制度为公众参与12刘中元我国公民行政参与的现状分析，载重庆邮电学院学报2005年第5期，第64页。9公共决策提供了根本保证，但关于规范公众的参与行为、畅通公众的参与渠道、保证公众的参与实施的制度却不够健全,大部分制度流于形式、形同虚设，致使公众参与公共政策制定多以非制度化的形式出现,这势必严重地影响公众有效地进入国家政治生活过程。有些制度甚至对公民参与的发展造成了负面影响。如信访制度，我国目前的很多农民集体上访被强制收容或是遣返而导致官民冲突事件的报道不绝于耳。（四）民众的参与
35、能力有限一方面，公民能够参与公共决策的实践机会也十分有限，由于长期我国政府在公共决策中权力占主导地位，公民参与的渠道受限，参与过程又缺少规范化、程序化的机制，这使得公民也无法认识到自身参政所要履行的权利义务所在，无法真正参与到公共决策的过程中去。因此，这也削弱了公众参与的力量，挫伤了公民参与的积极性和主动性，参与公共决策的经验也就很难积累。另一方面，由于公众普遍存在政事自有官员来处理的意识，加上自身素质的局限和对政治知识的掌握程度、理解程度及对政策目标实现的可能性和途径的认识不足等诸多因素的影响,使现实中公众参与的能力与参与要求不符,参与效率较低下。现实中相当数量的参与者并非出于自身参政责任感
36、的主动参与，而更多的是针对某一特定领域的、可能影响切身利益的冲动型参与，而大多数没有利益相关性的公众则往往抱着置身事外的态度。四、完善我国公众参与公共决策的策略新世纪以来，中央强调，进一步完善公民参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。真正的公众参与，应该是能够深入地影响甚至改变政府机构制定政策和从事管理的方式，“公民参与是信息时代政治社会生活不可或缺的一部分，是政府和公共管理者必须面对的环境和情形。”13各级政府应积极创造条件支持公众参与公共决策。如何将有序的公民参与纳入到公共决策的过程中来，如何在公共政策的制定和执行中融入积极、有效的公众参与，是一个亟待解决的问
37、题。13美约翰克莱顿托马斯公共决策中的公民参与公共管理者的新技能和新策略，中国人民大学出版社2005年版，第3页。10（一）增强政府信息公开的透明度政务公开是行政权力运行的依据、过程和结果向相关人群和公众公开，使相关人和公众知悉。信息的公开是公众参与决策的重要环节，没有信息的公开性和透明度，公民就无法真正了解行政决策的本质内容，更谈不上参与其中和提出相关的建议，所以政府必须完善自我的信息公开的渠道，制定相关的法律明确要求各级政府的信息公开化，用法律的武器来保护公民的信息知晓权，明确我国宪法中规定的公民是国家的真正主人，作为主人的权利定位就包含着知晓决策信息这一重要的方面。与此同时，政府要转变观
38、念，摒除官本位思想，要树立民主参与的政策观念。具体来说，就是要有民主观念，要倾听和吸纳公民的政策要求和意见，公共决策不再是闭门造车，而是以讨论、协商的方式进行，增强公共决策的规范性、程序性。政府应该定期定时通过各种方式公布与人民群众密切相关的重大决策信息，切实执行法律的规定，在相关法律许可的范围内，将一些社会公共关系的典型问题和与公民自身权益相关的公共政策公布出来，使得公众可以全面具体的知晓与自身利益息息相关的决策信息，政府还要对于整个政策的制定和完善过程向公众予以公布，允许公民扮演监督人的角色，让政策的制定在完全透明化的状态下进行，公共决策的落脚点是公共利益，因此公民在监督的过程中就可以发现
39、大众的利益是否能得到满足，以免为了平衡各方利益阶层影响自我利益的实现，造成不必要的冲突。此外，政府部门也要对公民提出的建议和意见作出积极肯定的答复，不能置公民的建议不理或者拖沓办事，要在第一时间尽可能满足公民的合理化建议，提高政府的办事效率。（二）健全和完善公众参与制度目前，政策参与的机制不健全阻碍了我国公众参与公共决策，公民参与的不足又会导致决策质量的低下和公正性的下降，从而损害了群众的利益。群众利益的受损又必然激发民众的非制度性参与事件的增多，危害到社会稳定和公共安全。我国政府除了要完善人民代表大会和政治协商这基本政治参与制度以外，必须要从有关方面入手，完善参与制度的建设、拓宽参与渠道、大
40、力推进公民参与公共决策过程。111完善听证制度听证制度是一种直接民主的参与方式，是协商民主的一种实现形式，该制度的推行使公共决策的实施有了更广泛的群众基础，成为公众表达个人意见，维护个人权力的重要保证，它的实施必将增加公共决策的透明度。从目前我国各类的听证制度的实际运行情况来看，这方面的制度建设己经取得了一定的成就。但从总体而言，仍然需要在以下几个方面作进一步完善首先要完善听证程序及规则，真正实现听证的透明化。这种透明化要求听证会召开之前通过媒体向社会公布相关信息听证过程中允许一定数量的普通公民旁听，甚至可以通过网络、电视作现场直播；听证结果与效果应该及时公开。其次，合理确定代表比例及来源，保
41、证参与者的广泛代表性以及利益分配的公正公平性。但其中最为关键的是要确保代表的意见能够真正发挥其作用，真正能实质性的参与。再次，扩大听证制度的实施范围。在大多数重大公共决策中，都应该实行听证制度，如重要的价格决策、重大的工程建设决策、重要的人事任免决策等。最后，明确听证的功能定位，应当明确听证活动中所达成的共识对最终决策的影响性质与程度。2建立民意调查制度从社会公平的角度来说，每一个利益受损或受益的公民的意见都应当在决策过程中起到作用。在现实当中，一些弱势群体和低收入群体由于影响决策的能力相对较小和组织化参与程度不高，他们往往相对参与不足。为此，我们可以借鉴发达国家的经验，将各种独立调查机构，尤
42、其是民间调查机构所做的民意测验作为了解社情民意的新途径、新手段，并明确将其作为政府决策，特别是涉及广大公民切身利益的政策出台的前提条件，以进一步提高政府决策的科学化、民主化水平。这也是弥补我国公民参与不足，实现公平参与的一个切实可行的途径。在具体实施上，可以由人大制定民意测验法，以立法方式确保民意测验成为制定有关公共政策的前提条件规定专门政府机构研究设定需要进行民意测验的具体事项，委托给有一定社会声誉的民间调查机构进行民意调查民意测验结果所反映的社情民意应成为有关政府部门拟定决策方案、出台和实施改革政策的重要参考依据。同时，政府也应大力提倡民间社会调查机构围绕公共政策的制定进行民意测验，并鼓励
43、其发表独立的，与公民利益密切相关事项的民意测验结果。123改革信访制度信访是我国特有的公民维护自身合法权益的途径，以其简便、有效的特点被人民群众特别是农村居民普遍认同。时至今日，信访这一曾经在我国政治生活中扮演过重要角色的制度己经引起广泛争议。主要存在的问题是信访的职能过于宽泛，而又缺乏统一的协调机构，从而造成责任不明确、效率低下。同时某些地方政府为了回避、隐瞒社会矛盾、粉饰太平，对公民的信访行为极力压制，严重损害了信访制度参与作用的正常发挥。在新形势下，要对现行信访制度存在的问题进行反省和改革，适当改造信访制度架构，明确部门职能，整合信访资源，及时解决群众反映的问题；要采取措施，建立信访情况
44、追踪落实反馈机制，防止问题的反弹；积极推动司法改革，完善行政和司法的权力救济途径，进一步弱化信访制度。（三）大力推行公民网络参与政府要充分利用网络资源，通过相关法律法规促进各级政府和部门加强政府门户网站建设，尽快地推行电子政务。发展电子政务不仅仅只是要求扩大政府网站的数量和规模，更要具备服务于民的功能，要真正能够体现政府与公众间的良性互动和信息的双向沟通，方便公民的参与。推行电子政务建设的目的也不光只是加大政府内部信息沟通的效率，还要依托相关电子政府构建的法律法规体系，增加网上办理政务的能力，推进电子民主建设，为公民参与提供方便直接的渠道，实现公民的有序参与。网络给社会带来巨大便利的同时，也蕴
45、含着巨大的风险。由于网络具有开放性、虚拟性、匿名性等特点，一些网站可能会被别有用心的人利用，故意扭曲事实真相、发布虚假的信息，制造假新闻，混淆视听，蒙骗公众，煽动民众，导致网络参与的无序化。因此政府必须通过制定出台相应的法律法规的方式积极面对。一方面，积极开发现有网络信息安全和监管技术，加强对违法、虚假信息的管理力度。另一方面，出台网络规范管理的相关法律和法规，多方位、全方面地规范网络秩序，引导公民网络参与有序发展。（四）提高公众参与的能力公民参与的基础能力主要有一是以政治意识为基础的政治能力。公民对政治社会环境与社会公共政策必须有大致了解和掌握。二是以文化知识能力为基础的思维能力。这是公民参
46、与的重要条件。三是表达能力。勇于和能够及时准确地表达自己的意愿、建议和要求，而13无需通过他人或其他中介替代表达。四是必要的社会热情。14政府应该要有针对性的对公民进行民主法治教育、普及参与知识、提高公民的权利意识。想让公民积极主动地投入到参与中来，必须要建立在民主参与型的政治文化的塑造和良好的参与氛围的基础之上。只有当国民普遍具备了公民意识，才能产生有序、有效的参与行为。民主参与文化的建立需要政府的长期培育和引导。首先，政府要加大教育的投入，特别是要经济较落后地区教育发展，提高广大民众的文化素质。同时还要实现教育理念的变革，加强对公民的素质教育，让公民自小就意识到参与公共事务既是自己的义务，
47、更是自己的权利，增强公民参与的自觉性和主动性。第二，舆论媒体要传播和普及参与型政治文化，加强民主意识的教育。通过广泛地宣传公众参与的政策、渠道和相关制度，向公众传播一些实际参与的知识，加深公民的民主认识，帮助公民树立权利意识，强化公民参与意识和主人翁意识，认识到人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。第三，引导和推进公民参与的民主实践，大力推行社区选举、村民自治等基础民主建设，培养公民的参与经验、锻炼参与技能。同时，公民自身也要充分认识到公民参与对于维护自身合法权利的重要性，增强参与的自觉性和主动性，在参与中还要有足够的理性，既要维护自身的正当权益，也要为对方的权益考虑，防止因失去理智而导
48、致秩序的失控。15结语公共决策的过程是政府与公众双方互动的过程，政府在决策方案、决策过程、决策形式等方面正确与否都有公众的参与都很大的关系，在公共决策的过程中要最大限度的满足各方特别是公众的利益需求，只有决策是正确的才能保证决策目标的顺利实现。我国是人民民主专政的国家，只有让公民发挥自己参与公共决策的权利，我们才能真正贯彻执政为民的理念，才能对我国的民主政治建设起到一定的推动作用。当前，我国公共决策的过程离广大公众的现实要求还相去甚远，无法真正体现出公共决策公平、公正的原则要求。公平公正的缺失也是造成很多缺乏民意基础的公共政策在执行过程中遭受公众抗议、干扰甚至武力冲突的根源所在。只有根据我国目
49、前的国情，通过对公众参与中现有的问题进行归纳、分析、探讨，从实际出发找出问题背后的深层次原因，逐步进行理论拓展和实践探索，真正从根本上解决问题。本文对公共决策中的公众参与相关问题做14王邦佐居委会与社区治理城市社区居民委员会组织研究，上海人民出版社2003年版，第203页。15俞可平公民参与的几个理论问题，载学习时报2006年12月19日。14了粗浅的探析，认为现阶段要彻底完善我国的公众参与制度还不容乐观，现实中仍存在很多短期内还难以完全克服的问题，如政府观念的转变、参与型政治文化的建设、参与制度渠道的拓展、公民民主意识的培养等，这些都需要政府、社会和公民等各方面共同努力。我国公众参与的前景是光明的，随着政治民主化进程在不断的加快，作为公共决策的参与主体，公众应逐渐认识到自我参与的重要性，懂得运用自己手中的权利，积极主动的参与公共决策的过程，对于政府的决策积极发表自己的言论，并提出切实可行的措施；作为政府一方，应把公民参与的重要性放在首位，加强自身政务的公开，转变观念，摒除官本位思想，加强与公民沟通的信息渠道，增加公民参与公共决策的机会，广泛的听取公民的建议并作出积极的回应，完善各种机制和加强法律规范，保障公民参与的体制和法制基础，同时还要大力推行电子政务的建设，充分发挥网络舆论的作用，相信在公众和政府双方的共同努力作用下，我国政治民主化进程将会不断加快。15参考文献1
