1、本科毕业设计论文届论文题目协商民主视域下的政策议程设定研究所在学院法学院专业班级公共事业管理学生姓名学号指导教师职称完成日期年月日摘要公共问题进入公共决策需要通过公共议程，我国的政策议程设定模式经历了六个阶段，每个阶段有着各自不同的社会基础。在不断改进和摸索过程中，逐渐找到符合市场经济体制的议程模式。在关系到社会价值权威性分配的公共政策过程中，公民参与既能够提高政策的合法性又能实现政策过程的科学化与民主化。作为政策过程的首要环节，公共政策议程在公共政策研究中占有重要的地位，它决定了何种问题能够被纳入到正式的政策程序中。因此，政策议程中的公民参与往往是提升社会整合能力与实现社会和谐的决定因子。但
2、是，我国的政策议程设定在价值和程序上还存在问题。参照西方协商民主理论，我们发现两者在价值理念上存在一致性。本文通过剖析我国现今政策议程设置过程中存在的问题，借鉴协商民主理论的核心理念，探究在民主协商视域下的政策议程设置模式的转变。关键词议程设定；公共政策；协商民主ABSTRACTTHEPUBLICPROBLEMGETTINGINTOPUBLICDECISIONNEEDSTOPASSAPUBLICAGENDA,THEPOLICYAGENDAENACTMENTMODEOFOURCOUNTRYEXPERIENCEDSIXSTAGES,ANDEACHSTAGEHADRESPECTIVELYDIFFER
3、ENTSOCIALFOUNDATIONATCONTINUOUSLYIMPROVEMENTANDGROPEFORPROCESSIN,FINDOUTAGENDAMODEACCORDINGTOMARKETECONOMYSYSTEMGRADUALLYDURINGTHEPUBLICPOLICYTHATRELATETOASOCIETYTOBEWORTHOFANAUTHORITYALLOTMENT,THECITIZENPARTICIPATESINSINCETHELEGITIMACYTHATCANRAISEAPOLICYAGAINCANCARRYOUTPOLICYPROCESSOFSCIENTIFICANDD
4、EMOCRATIZATIONASTHEINITIALLINKOFPOLICYPROCESS,THEPUBLICPOLICYAGENDAOCCUPIESANIMPORTANTPOSITIONINTHEPUBLICPOLICYRESEARCH,ITCOMESTOADECISIONWHATPROBLEMCANBEBROUGHTINTOFORMALPOLICYPROCEDURETHEREFORE,THECITIZENINTHEPOLICYAGENDASPARTICIPATINGINUSUALLYISTOPROMOTESOCIALINTEGRATIONABILITYANDCARRYOUTSOCIALAN
5、DHARMONIOUSDECISIONFACTORBUT,THEPOLICYAGENDAENACTMENTOFOURCOUNTRYATVALUEANDPROCEDUREUPSTILLEXISTAPROBLEMACCORDINGTOTHEWESTCONSULTATIONDEMOCRACYTHEORY,WEDISCOVERTHATBOTHAREINBEINGWORTHOFAPRINCIPLEEXISTENCECONSISTENCYTHISTEXTTHROUGHAPRESENTPOLICYAGENDAOFANALYSISOURCOUNTRYESTABLISHESANEXISTENTPROBLEMIN
6、THEMIDDLEOFTHEPROCESS,DRAWLESSONSFROMTHECOREPRINCIPLEOFNEGOTIATINGTHEDEMOCRACYTHEORY,INVESTIGATIONSEEINTHEDEMOCRACYCONSULTATIONAREAUNDEROFPOLICYAGENDACONSTITUTIONMODEOFCHANGEKEYWORDSSETTINGTHEAGENDA；PUBLICPOLICY；DELIBERATIVEDEMOCRACY目录引言1一、中国当代政策议程设定模式1（一）政策设定议程1（二）我国政策议程设置的六种模式1二、协商民主的兴起对政策议程设定的启示5
7、（一）协商民主理论概念5（二）协商民主理论的兴起6（三）协商民主理论核心理念7（四）协商民主对政策议程设定的启示8三、政策议程建立的现实障碍10（一）信息资源的封闭与不对称10（二）特殊利益集团的影响10（三）公众参与程度不高10四、政策议程设定中协商民主的实现11（一）建立多元主体互动的政策议程设置11（二）加强决策者在政策议程设置中对社会政策的关注12（三）提升媒体在政策议程设置中的作用12结束语13参考文献141协商民主视域下的政策议程设定研究引言公共问题是指在生活中影响较大，且凭一个人的力量无法解决的问题。公共政策的公共性要求对公共问题予以回应和解决，具体而言则要求公共权力机构在公共政
8、策的制定和实施过程中，注重对公民需求的积极回应以及强化公民在公共政策过程中的参与水平和参与程度，以保证公共政策的公共利益价值取向。改革开放以来，中国经济取得了极大的发展，呈现出历史上少有的持续经济繁荣。但是，由于社会的急剧转型，在经济繁荣的背后，也出现了基于利益分配的不均衡而导致大量的公共问题的出现，当前的中国社会正处于矛盾的多发期，近年来，群体性事件数量明显增多，而且规模不断扩大，导致中国当前面临的社会风险增大。公共问题的凸显，要求政府制定公共政策加以解决；而群体事件的大量出现，表明公民试图通过用激化矛盾的方法来寻求矛盾的解决，这从某种侧面也反映出现有的公共政策运行体制存在着制度性的障碍。本
9、文将从民主视域角度尝试分析协商民主对公共政策议程设置的要求和启示。一、中国当代政策议程设定模式（一）政策设定议程政策议程是“将政策问题纳入政治或政策机构进行行动计划的过程，它提供了一条政策问题进入政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项”。1政策议程在整个的政策过程中占有重要地位，是公共政策的逻辑起点。美国学者托马斯R戴伊认为“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。”2美国政治学家彼得巴切西（PETERBACHRACH）和莫顿巴罗兹MORTONBARATZ则指出能否影响政策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。3如2008年发生的山西瓮安事
10、件和云南孟连发生的719暴力袭警事件，究其原因就是因为百姓迫切需要解决的社会问题一直不能进入到政府的政策议程，导致各种社会问题长期积压，最终演变为社会暴力事件。（二）我国政策议程设置的六种模式改革开放以来，随着我国经济发展和人民生活水平的提高，贫富差距日益增大，人们维护自身利益的意识逐渐强烈，社会矛盾不断显现。社会领域内的诸多矛盾和问题不能及时得1张金马著政策科学导论，北京中国人民大学出版社，1992年版，第146页。2美托马斯R戴伊著理解公共政策，蓬勃译，北京，华夏出版社，2004，第32页。3PETERBACHRACH，MORTONSBARATZTWOFACESOFPOWER，THEAME
11、RICUNPOLITICALSCIENCEREVIEW，VOLUME56，ISSUE4DEC，1962，P9472到妥善解决，无法进入公共政策的决策范围，将会酿成严重的社会事件，引起社会不满。因此，如何消除政策议程过程中出现的障碍，及时有效解决公众关心的社会问题，将是维护社会稳定的关键所在。政府在面临社会问题的挑战时往往有所取舍，优先处理哪些问题是影响决策过程的一方面，是否可以影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。我们在讨论政策制定时，必须首先了解政策议程是如何设置的哪些人影响着议程设置我国学者在讨论研究过程中，根据议程提出者的身份和民众参与程度分析出六种政策议程设置的模式41、关门模式关
12、门模式是早期存在的最原始的设置模式，它强调议程的提出完全是决策者本身的意见，公众不参与决策过程，或者认为没有必要听取百姓意见。这种模式一般出现在传统社会，当时的百姓没有政治参与意识，此模式即为最主要的议程模式。在当代中国，该模式也并没有完全消失。1988年的物价改革称得上是一个经典案例。改革开放初期，我国面临着计划经济转向市场经济，这意味着价格从政府手中转向市场的供需调节，难度可想而知。1985至1987年间，物价改革逐步推进，民居消费指数逐渐上升，出现了很高的通货膨胀率。为了稳定物价，国务院颁布了一系列控制社会集团购买力、压缩固定资产投资的措施。1988年4月初，国务院又决定调高农产品收购价
13、，提高对城市职工的补贴。当时国家最高领导人邓小平认为，价格改革刻不容缓。同年8月，中央政治局协商出台了“关于价格、工资改革的初步方案”，确定少数重要商品和劳务价格有国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节。方案一经提出，全国范围内掀起了新一波的抢购狂潮，出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。在这次价格改革中，议程设置完全由决策者操作，没有公众的参与。决策没有得到公众同意，直接应用于市场，造成民众的普遍不满。2、动员模式与关门模式的相似之处在于议程也是由决策者提出，不同的是确定一项议程后，决策者会千方百计地引起民众对该议程的兴趣，争取他们对议程的关注度，体现了先有政策议程后有公众议程。在怎
14、样的情况下决策者会选择动员模式呢首先，广大民众具有强烈的参与意识，质疑关门模式的正当性；其次，涉及的议程需要得到民众普遍、自觉的支持才能执行；再次，决策者缺少实施该议程所需的必要资源。这三种情况会影响决策者的决定，他们希望民众参与其中，推动议程进行，同时，他们又不希望或不放心民众的积极主动参与设置。4王绍光中国公共政策议程设置的模式，载中国社会科学，2006年第5期3该模式在毛泽东时代体现得比较具体。从土改、三反五反、大跃进，再到文革，几乎每一次重大事件的决定都采取了动员模式。该模式一般分为五个阶段第一，运动开始，发出文件。文件采取中央、国务院，或者人民报社、评论员文章的形式，甚至可以是毛泽东
15、的最新指示。第二，层层传达、普遍宣传。传达往往从党内开始，逐步传递到群众，要求家喻户晓，讲求效率。第三，认真学习、深刻领会。学习是指学习文件、报道、指导之类的，主要是了解透彻中央精神，认识到产生的原因和解决防范，以及落实策略。第四，抓住典型、以点带面。通过了解典型案例，传达新议程的可行性和必要性。最后，希望可以通过这种模式让民众达成统一思想、形成共识，从而更好地贯彻落实新议程。美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。第一是压服（权威），即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买（市场），即以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，即通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府
16、意图转化为自觉的行动。毛泽东时代常见的动员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并没有完成放弃。3、内参模式与前两种模式不同，该模式中决策是由接近权力核心的政府智囊团提出的。智囊团试图通过各式各样的方式和途径向决策者提出建议，希望能够被采纳。当然，他们不会寻求民众支持，而是看重决策者的意见。他们不希望自己讨论的内容成为公众议程，担心民众会提出反对意见，阻碍决策的实施。这个模式没有民众和决策者的互动，只有智囊团与决策者之间的互动。毛泽东时代有着明显的动员模式的印记，但并不表示没有内参模式的存在。
17、毛泽东时代的内参模式有两个特点。第一，内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参的来源主要不是来自什么研究性质的思想库、智囊团，而是来自参谋和情报收集机构。新中国成立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题。很显然，这两个特点都带有鲜明的时代痕迹。改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国经济自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力，因而不能仅靠提高决策者自身能力来解决。这就要求对
18、决策机制加以改造。例如，过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代经济发展的决策需要，必须代之以知识互补的决策咨4询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。4、借力模式借力模式的主体是政府内部的智囊团，他们将自己的建议公诸于众，通过借助舆论的压力来扫除决策者作出的阻碍。理论上，他们希望可以直接影响决策者接受自己的意见，达到决策目的，事实上，他们更看到了强大的民意力量，借助民众支持压倒政府内部的反对声音。这种模式在议程中并不常见，但还是有一个典型的案例，就是我国的医疗体制改革。自1978年城镇、农村医疗改革先后试点以来，民众对改革成效
19、有着褒贬不一的评价。经历了2003年的非典危机，医疗改革的缺陷表现得更明显，但政府依然声称，进一步加强医疗体制改革。2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织中国医疗卫生体制改革合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告，证明医改是不成功的，甚至是彻底失败的。几乎同时，卫生部政策法规司司长刘新明也在医院报上说出了“市场化非医改方向”的话。5、上书模式上书模式与内参模式相似，首先都需要有人向决策者提出建议，不同点在于提议人的身份。内参模式里，提议者是政府的智囊团或智囊机构；上书模式里，提议者不是专职的政府智囊，他们或者是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才有话语权，了解上书的通
20、道，提出的建议才有可能被重视。然而，结果并不尽如人意，智者们的上书往往也会石沉大海，杳无音讯。一般而言，普通的上书往往会被卡在中间环节，无法送达决策者面前。该类模式并不常见，但并不意味着不存在这样的例子。2003年的怒江流域水电开发方案，曾引起一批环保组织的反对。一方面，他们动员媒体发出反坝的声音，争得民众支持；另一方面，他们共同上书国务院，要求停止该项目的开发。2005年7月，温总理赴云南考察，地方官员反映停工已久，要求重新动工。与此同时，支持开发项目的领导也上书，希望早日动工。正反两面的对立意见，使中央到目前还没有形成一个定案。事实上，反坝上书案在一开始便有明确的侧重点它反的是决策过程的不
21、透明和弱势群体被排斥在外的分配机制。一方面倡导了自然价值在社会观念中的提升，另一方面，其诉求目标有着强烈的“中国特色”。随着社会自由度的加大，社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。6、外压模式与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、5讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新
22、议程。过去，我国在议程设置过程中采取的主要是上述提到的前五个模式，20世纪80年代中期，中央领导人在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，直至90年代后期，外压模式才日益显示出独特的优势。民众参与度空前提高，决策民主化程度加深，社会问题解决得更加彻底。二、协商民主的兴起对政策议程设定的启示（一）协商民主理论概念亚里士多德ARISTOTLE是第一个捍卫协商思想的重要理论家，在他的著作政治学与尼各马科伦理学中，协商的概念占有重要的地位，他将协商界定为“公民公开讨论、相互证明其规律和法律的过程”。5他认为，作为一种合作的实践，它是建立在公民的协商能力基础上，协商是人的理解能力的积极运用并通过
23、实践理性的运用而达成的一种理解，通过普通公民之间的相互辩论、共同决策而得出的结果将比专家们独立决策得出结论的效果更佳。乔恩埃尔斯特JOHNELSTER认为协商民主的观念源自公元前15世纪的雅典。按照他的理解，协商民主可以拆解为两个概念，即协商与民主，第一，民主意味着任何公共决策必须经过所有受到影响的公民或其代表者的参与而达成，也就是说协商民主涉及集体决策，所有受此决策影响的人或其代表都应该参与这一过程，即决策是民主的；第二，协商则意味着公共决策的过程是以讨论的方式进行，且参加讨论的公民或其代表者必须珍视理性与公正的价值，这是民主过程的协商部分。6真正提出协商民主概念的是美国克莱蒙特大学政治学教
24、授约瑟夫毕塞特JOSEPHMBESSETTE，他在1980年发表过协商民主共和政府的多数原则一文，首次从学术意义上使用“协商民主”DELIBERATIVEDEMOCRACY一词，在此文中他反对精英主义而积极倡导公民参与。7他认为协商民主是一种审慎的民主，合理的公共政策需要能够就共同体长5埃米古特曼，丹尼斯汤普森审议民主意味着什么，谈火生，审议民主，南京凤凰出版传媒集团与江苏人民出版社，2007年版，第7页6JOHNELSTER，INTRODUCTIONDELIBERATIVEDEMOCRACY，CAMBRIDGEUNIVERSITYPRESS，1998，3，P127JOSEPHMBESSETT
25、EDELIBERATIVEDEMOCRACYTHEMAJORITYPRINCIPLEINREPUBLICANGOVERNMENT，1980，PP1021166久和总体的利益形成集体协商，分权和制衡能够抵制这些领导者可能产生的野心和暴政。81989年，乔舒亚科恩在协商与民主合法性一文中也指出，“协商民主意味着一种事务受其成员的公共协商支配的社团。这种社团的价值将民主本身视为一种基本的政治理想，而不仅仅是可以根据某方面的平等或公正价值来解释的衍生性理想。”9结合西方学者的各种观点，总结出对协商民主的几点界定（1）一种决策机制。在协商视域下，民众根据民主平等原则，通过平等公民相互之间的理性、公开讨论
26、，协商作出决策，影响决策者作出选择。该观点认为民主协商就是允许受影响的民众平等地参与决策，自由表达自己的想法，赋予决策者真正的平等。（2）一种秩序良好的宪政民主。（3）一种政府性的实体。“协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。这种团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将其看成是能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。”10（4）人们就公共事务进行协商并参与公共决策的过程。协商民主是所有受决策影响的公民或其代表都应该能够参与集体决定，而这集体决定应该通过讨论、协商的方式来形成11。（二）协商民主理论的兴起协商民主DELIBERATIVEDEMOCRACY又称商议民主、商谈民主
27、，该理论是20世纪末期兴起于西方政治学界的一种新的民主理论范式，它是在自由民主的危机和对代议制民主批判的基础上兴起的。协商民主理念的兴起首先是人们对自由民主反思的结果。从19世纪起，在经历了三次民主化浪潮之后，自由民主制度在许多国家得以确立，然而随着社会的不断发展，在多元的社会背景下，西方社会内部出现了诸多的矛盾和弊病，而自由民主面对这些问题无能无力，遭遇到了前所未有的合法性的危机。过度强调个人自由的自由民主，导致了社会责任的缺失。协商民主也源于对代议制民主的批判。以熊彼特JOSEPHSCHUMPETER为代表的代议制民主的倡导者认为，公民是冷漠、容易感情用事和被煽动的，因为公民的意志是不存在
28、的，公民是反复无常的、软弱的。巴伯也批评代议制民主漠视公民的参与权，认为代议制民主是一种弱势民主，作为弱势民主，它既不承认参与的乐趣，同时也不认同公民交往的友谊，既不承认持续政治行为中的自主与自我管理，也不认可可以扩大公民彼此间共享的公共善8陈家刚著协商民主与当代中国政治，北京中国人民大学出版社，2009年版，第79页9詹姆斯博曼，威廉雷吉协商民主论理性与政治，北京中央编译出版社，2006，5010JOSHUACOHEN，DELIBERATIONANDDEMOCRATICLEGITIMACY，INDELIBERATIVEDEMOCRACYESSAYSONREASONANDPOLITICS，ED
29、ITEDBYJAMESBOBMANANDWILLIAMREHG，CAMBRIDGE，MASSACHUSETTS，ANDLONDON，ENGLANDTHEMITPRESS，1997，P6711刘明合协商民主与和谐社会民主模式构建，载学术论坛，2008年第9期7共同协商、抉择和行动。12针对代议制民主易产生多数人的暴政等固有的缺陷，西方一些著名的理论家，如哈贝马斯HABERMAS、吉登斯ANTHONYGIDDENS等在对代议制选举民主进行深刻剖析的基础上，主张实现由以“投票为中心”的代议制选举民主向“以对话为中心”的协商民主的转向。他们认为，公民的政治参与不应仅仅局限于投票、请愿等社会活动，参与者
30、应该在决策程序公平的条件下充分掌握信息，并拥有平等的发言机会，对公共政策进行公开讨论，进而提出可行的方案和意见。13（三）协商民主理论核心理念协商民主的核心理念是，受决策影响的所有人亲自或通过其代表都有权利和机会参与到决策制定过程中去，它要求自由而平等的公民以公共利益为取向，经过理性的对话讨论、平等的交流、公开地相互陈述为彼此都能接受的理由，在遵循公共利益的基础上达成共识，作出具有集体约束力和公信力的公共决策。作为一种决策形式的协商民主，戴维米勒认为，“当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的。”作为一种决策模
31、式的协商民主与公共政策议程设定多要求的公共性和公正性是内在地相契合的，它为公共政策议程设定的改进和转变提供了新契机。协商民主作为一种新型民主范式，主要体现了以下核心理念1、参与性。协商民主强调其主体是公民，它的本质更多地体现公民的积极参与和自由讨论，是公民之间自由和理性的参与，民主决策是平等公民之间共同参与讨论的结果，在协商过程中，通过与政治家或者利益相关团体协商对话、讨论来改变自己的偏好以求得共识和保证政策的合法性和代表性。2、协商性。协商是民主的核心概念，是指人们之间就公共问题进行面对面理性的讨论和交流。个体依据其知识和良知对相关论据和观点进行充分思考后而做出集体决策的过程。3、平等性。平
32、等性是协商民主的一个重要特征。这种平等主要包括两个方面的平等，一方面是机会的平等，指每个公民都有机会参与到决策中，另一个方面是实质的平等，指民众切实参与到重大议题的讨论中，能够对政治决策的制定产生重大影响。4、合法性。赋予政治决策的合法性是协商民主的目的。政策合法性的来源就是利益相关者参与政策过程和相关主体间的相互认可。马修费斯廷斯泰因MATTHEWFESTENSTEIN认为，“协商民主理论通常被看作是一种阐释政治决策合法性理论。它表达这样一种思想，12美本杰明巴伯著强势民主，彭斌，吴润洲译，长春吉林人民出版社，2006年版，第26页13聂鑫著协商民主理论视野中的公共政策问题研究，吉林大学博士
33、论文，2009年第23期8即民主决策是合理、公开讨论支持和反对某些建议的各种观点的过程，目的是实现普遍接受的判断”。145、责任和理性。在协商过程中，参与者不仅要对自己的行为负责，理性参与，更要以促进和维护公共利益的实现为己任。在协商过程中，参与协商过程的公民承担以下特定责任一是提供理由说服协商过程中所有其他参与者；二是对其他理由与观点做出回应；三是根据协商过程提出的观点和理由修正各种建议以实现共同接受的建议。15（四）协商民主对政策议程设定的启示在我国现行体制下，外压模式是最符合发展需要的决策模式。通过与民众的交流，了解他们的想法，使百姓真正做到当家作主。协商民主是对公共政策设定的一个很好的
34、借鉴，针对目前议程设定中的阻碍因素，存在以下几点启示1、协商民主注重公民在公共政策制定过程中的参与，着重强调公民参与对议程的最终控制权，这对突破以政府主导型为主的议程设定模式提供了动力和出口。对议程拥有最终控制权指的是公民“必须有排他性的机会，一边决定各种事物如何置于通过民主过程加以决策的议程之中”。公民对议程拥有最终控制权体现了人民的主权意识，这意味着，在公共政策的议程设定上，公民享有最终发言权。它同时授予选民代表和政府官员较大范围的决策代理，也允许公民在总体不放弃对议程的最终控制权的前提下，授权其他人或者通过非民主的程序制定决策，但是这也对政府官员和代表于议程设定的负责性提出更高的要求。协
35、商民主的问责制原则，不同于选举民主所提供的专断的问责制，协商民主提供了一个动态的过程，即要求代表对其行为给出理由的互动过程。这从根本上限制和约束了政府在政策议程设定上的任意的裁量权，也能够有力地阻碍政府决策者违背公共利益以追求部门利益和私人利益的不良动机。在制定集体决策的整个过程中，尤其在议程设定的阶段，每个公民要有充足和平等的机会来表达自己的意见，使公共政策议程的设定能够真正体现和考虑每个参与者的观点。2、协商民主认为，在制定公共政策的公共协商过程中，公民有平等的政治影响力，不受到财富、资源和不平等权力的影响。协商民主理想强调受决策影响的人都应当参与到决策的论证、制定中来，使决策能体现每个人
36、的意愿，因此就更能体现决策过程的平等性。认为协商过程应将政治权力与经济权力悬置起来，而仅仅是各种观点和理由的碰撞和交流，这样14MATTHEWFESTENSTEIN，DELIBERATION，CITIZENSHIPANDIDENTITYDEMOCRACYASPUBLICDELIBERATIONNEWPERSPECTIVESMAURIZIOPASSERINEDENTRVES，MANCHESTERUNIVERSITYPRESS，200215马修费斯廷斯泰因协商、公民权与认同毛里西奥帕瑟林登特里维斯作为公共协商的民主新的视角王英津译，北京中央编译出版社，2006年版，第43页9就能够保证对话者之间实
37、质性的平等。协商民主正确地认识到了现实中由于人们之间权力和资源分配的不平等性会以不同的方式对民主协商带来负面的影响，这会导致实际的政治影响力流向现有分配格局中占优势的阶层。它认为任何个人和团体都应该有平等地将其关注的问题转化为政策议程的机会和能力，任何特殊利益集团都不能凭借其掌握的资源和权力的优势而对政策议程设定过程中的公共协商产生不平衡的影响。协商民主的政治平等原则，要求在政治议程设定的过程中，要公开透明，保证个人或团体都有机会参与到政策议程设定的协商和讨论中；而对政策议程设定的公共讨论、公开的相互给出理由的论辩过程会迫使参与者在参与协商的过程中必须采取一种能够为其他参与者可能接受的方式展开
38、辩论。同时，协商民主要求对现在的权力和资源进行适当的再分配，以使每个公民或团体都拥有有效参与协商的适当资源，以限制特殊利益集团凭借其优势的权力和资源操纵公共政策议程的设定，进而绑架公共政策的倾向。3、协商民主认为公共政策的制定过程，是理性的公共协商，是公民自私狭隘的偏好转向深思熟虑和更具公共利益取向的偏好，基于公共利益的讨论对话，能够开阔政策议程设定的指导思想，克服政策议程设定目标的狭隘性和单一性。协商民主强调在政策议程设定过程中的讨论、对话等意见的交流形式，但是，协商民主对讨论和对话的强调并不是要促使个人政治偏好和利益的最大化，而在于它具有促进个人自我转换的功能，透过参与公共领域中的公共讨论
39、鼓励公民按照公共利益的要求来进行选择。按照协商民主的观点，主要的政策决定是建立在公共协商的过程之上的，参与协商的公民们无论支持还是反对某项法律或政策的主张，都要求他们从该法律或决策是否能促进公民的共同利益或政治社会的正义性这样的角度提出论证。协商民主对公共性和公共利益的强调，要求在政策议定设置过程中，要综合考虑多方面的利益和价值。协商民主所倡导的公共理性，要求政策议程设定的最终指导思想是能否促进公共利益。而公共利益之所在并不是由决策者一方判定，公共利益的判定需要公民、社会团体在公共协商过程中，彼此讨论，共同寻找公共问题之所在及其解决方案。对于何种社会问题能够进入政策议程，要全社会的利益相关者参
40、与讨论和论证，而非政府和决策者一方决定，只有这样才能使得政策议程综合反映公民和社会对经济增长、公共服务、社会公平以及环境保护等各方面利益的需求。只有按照协商民主所要求的基于公共理性的公共协商原则，才能正确认识社会公共问题之所在，进而才会使真正的公共问题进入决策者的政策议程，社会公共问题才有可能得到综合性的解决。10三、政策议程建立的现实障碍公共政策的议程设定是公共政策的逻辑起点，政策议程在整个公共政策制定过程中扮演着非常关键的角色。根据政策议程的不同主体和不同性质可将政策议程分为公众议程和政府议程。公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。先设定公共政策议程，然后才有政策问题的输入、分析、备选
41、方案、决策、执行及评估等程序。政策议程的设置被统治者或少数精英分子把持，绝不可能有公众议程的实现。改革开放以后，我国公众参与政策决策的过程发生了明显变化，从政治性参与向利益性参与，从被动式参与向主动式参与转变。但由于社会结构分化不明显，政府掌握对整个社会资源权威性分配的权力，所以政府议程的使用更为普遍，较少使用公众议程，并使中国政策制定过程中的决策更多地呈现出单一方案决策的特征，而不是多方案的选择。我国在政策议程设定过程中的障碍主要表现为以下四个方面（一）信息资源的封闭与不对称在政策决策中，政府处于掌控资源信息的有利地位，层级越高信息的不对称性就越明显。政府出于对自身利益的保护或因外界相关利益
42、集团的压力，往往会采取各种手段控制信息的来源，通过对特定领域信息的排他性占有来扩充权力，追求更加广阔的活动空间。政府的控制尤其是保密手段的普遍运用减少了社会公众界定政策问题、形成政策议程所需要的信息的质和量。另外，由于信息的来源渠道被政府所控制，普通社会公众只能主要依靠政府提供的公共信息判断政策问题的发展趋势与演变规律，这就为一些行政机关和部门利用信息控制权基于自身的利益来扭曲信息提供了可能，使得相对人所获得的信息经常是零散的、不完整的甚至是不可靠的。（二）特殊利益集团的影响特殊利益集团具备大量的社会资源，它可以形成各种形式诉求对政府施加压力，影响公共政策的制定。在现实中，尽管主流政治学说致力
43、于对民主政治的开放性与参与性的阐释，但已有的参与理论一致发现，社会成员对资源占有多寡的区别导致了其参与能力的差别，社会中有相当一部分人属于消极参与者，因此在代议制中，是社会精英而不是大众更接近公共权力。作为政治上的积极行动者，强势的利益集团可以操纵政策议程，将私人的利益与价值优先级直接转化为公共利益与价值优先级，以公共政策为工具来谋求更大的私人利益。（三）公众参与程度不高公众议程的形成与对政策过程的参与是民主的体现，与公众的政治民主化程度具有紧密11联系。但中国几千年的历史中从来没有出现过民主政治，多年的计划经济体制又使公民的个人利益几乎完全被国家需要、集体利益以及社会利益所替代。这种行政文化
44、的影响在很大程度上消解了人们参与的动力，导致公众不参与或参与冷漠。我国公众议程的制度化程度不高，缺乏强大的组织依赖。虽然现行体制下的法律对公众参与推出了相关规定，公众参与的基本原则也很明确，但是实际上除了人民代表大会制可以真正体现出公众意识外，其他的参与体制化程度还大大偏低，民众无法从中抒发意见。新兴的非营利性组织规模没有壮大，传统的工会、妇联等社会性利益集团更多地呈现出“高度组织化”的政府整合特征，使得没有组织依托的公众作为分散的个体对政府决策的影响是极其微弱的。社会组织没有发挥作用，公民的社会情绪就无法上升到舆论中心，政府就无从了解民众的心声，进而影响公众议程的实施。四、政策议程设定中协商
45、民主的实现通过对政策设定议程中的阻碍因素的分析，发现建立多元主体互动的政策议程设置机制、纠正政府的决策偏好、提升媒体在政策议程设置中的作用，是推动社会问题进入政策议程，缓解当前社会矛盾、维护社会稳定的关键。（一）建立多元主体互动的政策议程设置公民主体意识的增强进一步提高了其介入政策过程的积极性和主动性，外压模式在这个基础上开始活跃，但是这种模式并没有从根本上改变现有的主体议程设置。为了保证公众关心的社会问题能够及时进入政策议程并得到解决，我们应该改革政策议程设置模式，建立畅通、多元的政策议程设置机制将政策议程设置模式由以“内输入”为主的“权威发动型”和“内在创始型”转向以“内输入”和“外输入”
46、并重的“多元主体互动型”，推动政治精英、经济精英、知识精英与社会公众的对话、协商和博弈。要实现这一转型，通过两个途径得到实现，一是提高公众的组织化程度。社会中存在多个力量相近的利益集团，各利益集团相互竞争，才不至于出现某个利益集团影响甚至操纵政策议程。政府应鼓励社会团体或非政府组织的发展，以形成多元化的竞争格局。同时，鼓励社会团体和非政府组织的发展，提高社会组织化程度，也为公众的利益表达提供了合法的组织基础。二是构建畅通有序的政策需求表达渠道。明确、有效、充分的政策需求表达是保证政策均衡的必要条件。而社会成员的行动能力对政策议程的设定有着基础性的影响，因此，政府应该有意识地发展社会各阶层的参与
47、能力，倾听一切公民的声音，特别是弱势阶层的呼声。在制度设置上要求构建畅通、有序的政策需求表达渠道，不仅要增加表达渠道的数量和种类，还要防止其流于形式，增强12政府的回应度，重视表达机制的制度化建设，营造民主、科学的决策氛围。（二）加强决策者在政策议程设置中对社会政策的关注社会问题的累积要求公共政策的设置更偏向经济与社会政策并重。不仅促进经济的增长，而且保持社会的平衡发展。德国经济学家瓦格纳（WAGNERADELPH）最早提出“社会政策”的概念，他认为“社会政策是依立法和行政的手段，以排除分配过程中的弊害的国家政策。一切政策应使其社会政策化，国家当保护劳动者。”16经过多年的发展，社会政策发展成
48、为一个独立的研究领域。社会政策被认为是国家和公民之间的福利关系，以及如何通过政策的制定与实施来扩大个人福利的一门应用型社会科学。他所关心的是国家与个人相关的福利问题，包括收入分配、民主参与、政府财政等社会领域。具体到社会福利与社会保障、文化教育、公共卫生、城市发展、就业等。30年的发展，解决了我国民众的基本生活问题，温饱不再是关注的重点。之后，决策者们应该更多地关注“民生”有关的社会问题。政策议程的设置应该多关注城乡社会保障、文化教育、医疗卫生、劳动就业以及食品安全等领域。为了激发政府对社会政策的关注，还需要改革官僚制的绩效考核机制，将加强公众和非政府组织对地方政府绩效的评估和对社会效益的评估
49、作为主要的考评方式。（三）提升媒体在政策议程设置中的作用媒体是一种公共领域。哈贝马斯指出，“公共领域是一个关于内容、观点，也就是意见的交往网络；在那里的交流被一种特定的方式加以过滤和综合，从而成为根据特定议题集中讨论而成的公共意见或舆论。”17公共领域实际上是一种介于国家与社会之间的公共话语空间，在这个空间里，公众可以就公共事务及其他共同关心的问题进行充分的信息交流与表达，由此形成公共意见或公共舆论，进而实现对国家活动进行民主监督与影响。作为一种重要的公共领域，媒体可以通过四种途径推动社会问题进入政策议程1、主动设置议程所谓“设置议程”，是指新闻媒体根据自身的新闻立场，在无限多样的社会事实和社会问题中有选择地报道一部分话题，或者是通过在技巧上突出某些话题的优先地位，从而将人们的注意力集中到某些特定的公共事务上，进而成为社会舆论讨论的中心议题。新闻媒体往16曾繁正著西方国家法律制度社会政策及立法，北京红旗出版社，1998年版，第200202页17德哈贝马斯在事实与规范之间关于法律和民主法治国的商谈理论，童世骏译，北京生活读书新知三联书店，2003年版，第446页13往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，而是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。2、聚合放大公众议程媒体具有涉及面广、信息容量大和传播速度快的特点，它能把一度是分散的、少数
