1、杭州市科技情报调研专项项目调研报告面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究（编号：20141334M04）委 托 单 位：杭州市科学技术委员会 承 担 单 位： 浙江大学城市学院 2015 年 12 月面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 1 -课题组成员和分工姓名 专业技术 职务 研究方向 工作单位 在本项目中 分工陈观林 副教授 计算机应用 浙江大学城市学院 总体负责张泳 副教授 计算机应用 浙江大学城市学院 方案设计佀传振 讲师 公共管理 浙江大学城市学院 政策研究翁文勇 副教授 计算机应用 浙江大学城市学院 资料分析杨晓杰 讲师 计算机应用 浙江大学城市学院 实地调研面向智慧
2、城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 2 -目 录1.研究概述 .- 1 -1.1 研究背景 .- 1 -1.2 研究意义 .- 1 -1.3 研究目标 .- 1 -1.4 研究内容 .- 1 -2. 国内外“智慧城管”建设现状与趋势分析 .- 1 -2.1 国内外“智慧城管”建设现状 .- 1 -2.2“智慧城管”建设面临的趋势分析 .- 1 -3. 杭州市“智慧城管”建设现状调研 .- 1 -3.1 优化了信息采集机制，提升了信息采集质量 .- 1 -3.2 建立了多元化问题发现机制，丰富了问题发现手段 .- 1 -3.3 优化了绩效评价体系，确保了考核科学实效 .- 1 -3.4 固化了
3、市域运作模式，提高了综合协调能力 .- 1 -3.5 创新了公共服务机制，拓展了市民参与渠道 .- 1 -3.6 规范了运行管理标准，提高了运行规范程度 .- 1 -3.7 构建了市辖城域网络，推进了城乡统筹发展 .- 1 -3.8 提升了智能化运行水平，实现了科学转型升级 .- 1 -4. 杭州市推进“智慧城管”发展的对策建议 .- 1 -4.1 以服务创新为导向，促进智慧城管“闭环”的转型升级 .- 1 -4.2 以资源整合为抓手，实现数字城管向智慧城管的提升 .- 1 -参考文献 .- 1 -致 谢 .- 1 -面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 3 -面向智慧城市建设的杭州智
4、慧城管推进机制研究1.研究概述1.1 研究背景城市管理是城市发展的永恒主题，信息化与城镇化是目前城市发展的两大重要趋势。伴随新一代网络 与信息技术的迅速发展和深入运用，数字化应用向智慧化应用迈进、以科技创新引 导管理创新已成必然趋势，城市智慧化更成为当今世界城市管理与发展的重要趋势与基本特征。党的十八大明确指出，要加强和创新社会管理，大力推进中国特色的城镇化道路，提高社会管理的信息化建设，改 进政府提供公共服务方式，加快推 进惠民工程。2012 年 12 月，住房和城乡建设部发布的国家智慧城市试点暂行管理办法指出，智慧城市建设是贯彻 党中央、国 务院关于创新 驱动发展、推 动新型城镇化、全面建
5、成小康社会的重要举措。2013 年 12 月，中央城镇化工作会议进一步提出，推进城镇化的主要任务之一是“加强对城镇化的管理 ”，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市。 这些新思想、新 观点的提出，既为推进智慧城管建设提出了新的要求，也明确了新的方向。城市管理信息化正是新时代下现代信息技术和城市管理领域的有机结合。一直以来，城市管理部门都在努力通过各种信息技术手段提升城市管理与服务水平，但由于职能划分等体制上的限制，城市管理信息化建设往往陷于自发零散、各自为战的局面，其实施效果因而也相对有限，在加快城市产业转型、提升城市综合竞争力、实现城市可持 续发展、推 进政府服务升 级等方面，往往
6、显得捉襟见肘，难以 满足由城市迅猛扩张 所带来的运营与服务的需求。城市的管理者们迫切需要找到一种更加智慧的新方法，从而更快、更好地实现从管理到服务、从治理到运 营、从零碎分割的局部应用到协同一体的平台服务的三大跨越。随着新一代信息技术的迅速发展，城市信息化建设亟需技术变革，面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 4 -城市管理方法也亟需新的突破。2011 年 9 月，浙江省人民政府、工业和信息化部、国家标准化管理委员会共同签署了关于共同推进浙江省信息化与工业化深度融合和“智慧城市” 建设试点战略合作框架协议，初步形成了智慧城市建设试点的“3+X”指导推进模式。2012年 5 月，浙江省人
7、民政府发 布了关于务实推进智慧城市建设示范试点工作的指导意见，正式将杭州“智慧城管”建设列为首批启动的 13 个示范试点项目之一。2013 年 1 月，国家住房和城 乡建设部公布首批 90 个国家智慧城市试点名单，浙江省杭州市上城区、宁波市镇海区、温州市、金华市和 诸暨市等榜上有名。2013年 8 月，住房和城乡建设部又确定了 103 个城市（区、县、 镇）为 2013 年度国家智慧城市试点，包括浙江省的杭州市拱墅区、杭州市萧 山区、宁波市宁海 县和临安市昌化镇等。2014 年杭州市政府工作报告明确指出，2014 年杭州市的重点工作之一是深入推进“智慧城管 ”建设 ，创新城市管理运行机制，努力
8、提升城市管理水平。2014 年 7 月，杭州市委十一届七次全会审议通过关于加快发展信息经济的若干意见，作出了加快发展信息 经济和智慧经济的战略部署，全力推动杭州高起点上的新发展。杭州市推进“ 智慧城管” 建 设具备良好的基础，尤其是数字城管走在全国前列，取得了良好的应用成果，形成了独具特色的“杭州模式 ”。以杭州市入选国家创新型城市试点、中国工程院“中国智慧城市”试点城市等为契机，研究智慧城管建设的推进机制，推动杭州市智慧城管的全面建设，是新时期杭州市城市管理工作肩负的重要使命，是引领和支撑杭州城市管理工作未来发展的重要战略选择，是杭州市智慧城市建设的重要组成部分，也是创新和完善新型城市管理体
9、系的重要工作内容。因此，面对建设智慧城市和发展信息经济的重要机遇，需要密切关注跟踪智慧城市和新一代信息技术发展的最新动向，研究智慧城市背景下杭州市推进“ 智慧城管”建设 的机制与对策，努力实现城市管理工作的新超越。1.2 研究意义“智慧城管”的建设主要为 广大市民服务， 为公众提供一个有效的信息访问平面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 5 -台和交流反馈平台，城管业务系统的智能化能进一步优化和规范城市管理办事程序，加强行政效能和快速反应能力，减少各 类事故和灾害可能造成的人员、 财产和经济损失， “智慧城管”建设具有重要的意义。（1）推进“智慧城市”的建设“智慧城管”建设项目是浙江省
10、首批 “智慧城市”建设 的 13 个示范试点项目之一，本项 目将有效推进“智慧城市”的整体建设。（2）健全权力阳光运行机制逐步建立起一套高效、方便的市民反馈与响应体系，加强与社会公众的沟通渠道，增强社会管理和公共服 务的透明度。（3）辅助公共危机应急决策“智慧城管”项目的实施将有效 辅助城市管理的指挥 、调度、响应和分析，提供城市公共危机应急管理的决策支持。（4）促进“和谐杭州”构建“智慧城管”的推进将提供更多更好的社会公益性服务，与为民办实事工程有机结合， 对保障人民的正常工作生活、 维护社会稳定起到重要作用，能有效促 进“和谐杭州”的构建。1.3 研究目标本项目的研究目标是：充分调研论证国
11、内外“智慧城管” 面临的发展趋势，着重对杭州市“ 数字城管” 和 “智慧城管”建设的现状进 行分析，研究 “数字城管”向“智慧城管”发展升级的机制和 对策，同 时也为国内学界对于“智慧城管” 研究提供第一手材料，促进学界在推 进“智慧城管”建设相关领域的研究。 。1.4 研究内容本项目主要在以下三个方面开展研究：（1）国内外“智慧城管”建设现状与趋势分析本项目将对国内外正在实施“智慧城管” 建设的城市 进行充分的调查和研究，密切关注跟踪“ 智慧城市”和新一代信息技术发展的最新 动向，充分了解现代信息面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 6 -技术和先进管理理念，准确把握“智慧城管”的发
12、展机遇。（2）杭州市“智慧城管”建设现状调研本项目将对杭州市城市管理相关的部门和单位进行实地调研，分析“ 数字城管”和“智慧城管” 的建设现状，研究城市管理信息化建设过程中的系统运行情况，更好地推动城市管理监督“杭州模式” 向“智慧城管” 新模式的升级，保 证城市管理信息化建设朝着健康有序的方向发展。（3）杭州市推进“智慧城管”发展的对策建议本项目将在全面总结杭州“数字城管” 和“智慧城管”建设现状的基础上， 积极探索“智慧城管 ”在运作体系、标准体系、管理体系、基 础平台、 应用系统等方面的建设内容，充分利用空间聚 类、数据挖掘和 统计分析等技术， 为推进“智慧城管”建设提供具有针对性的对策
13、和建议，为政府部门领导提供科学决策。2. 国内外“智慧城管”建设现状与趋势分析2.1 国内外 “智慧城管”建设现状（一）国内“智慧城管”建设现状智慧城管建设始于数字城管，智慧城管是数字城管的升华与拓展。2004 年10 月，北京市东城区率先推出“网格化”城市管理模式，依靠信息化技术进行数字化城市管理；2005 年 7 月，建 设部将深圳市、杭州市、 扬州市和北京市朝阳区等10 个城市（城区）作为全国实施数字化城市管理的首批试点单位；2006 年 3 月，又启动了郑州、台州和诸暨 等第二批 17 个城市的试点工作；2007 年 4 月，建设部公布第三批数字化城市管理的 24 个试点区域。至 20
14、07 年，从北京市东城区到全国 51 个试点城市，数字化城市管理由一个不为人知的新事物，逐渐演变成中央和地方广泛进行试点、各地 纷纷效仿的一项重大工程。在数字化城市管理的试点过程中，涌现出了一些“数字城管”建设取得突破的典型城市，形成了具有自身特色的“数字城管 ”新模式，如特大城市的“深圳模式”、大中城市的“杭州模式” 和中小城市的“绍兴 模式” 等，对全国市级数字化城市管理建设具有很好的示范作用和面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 7 -推广意义。随着“数字城市 ”向“智慧城市”的演变，中国的城市管理信息化进程也正面临从“数字城管 ”到“ 智慧城管”的升级。以浙江省为例，2011
15、年 9 月，浙江省人民政府、工业 和信息化部、国家标准化管理委员会共同签署了关于共同推进浙江省信息化与工业化深度融合和“智慧城市”建设试 点战略合作框架 协议，初步形成了智慧城市建设试点的“3+X”指导推进模式。2012 年 3 月，浙江省人民政府正式发 布浙江省新型城市化发展“ 十二五”规划，明确指出“广泛运用信息技术，推进数字城管，促进城市管理精细化、科学化、智能化” 。2012 年 4 月，浙江省的杭州市和宁波市入选中国工程院确定的“中国智慧城市 ”试点城市。2012 年 5 月，浙江省人民政府印发了关于务实推进智慧城市建设示范试点工作的指导意见，正式启动首批 13 个智慧城市示范试点项
16、目。2013 年 1 月，国家住房和城乡建设部公布首批 90 个国家智慧城市试点名单，浙江省杭州市上城区、宁波市镇海区、温州市、金华市和诸暨市等榜上有名。2013 年 8 月，住房和城乡建设部又确定了 103 个城市（区、 县、镇）为2013 年度国家智慧城市试点，包括浙江省的杭州市拱墅区、杭州市萧山区、宁波市宁海县和临安市昌化镇等。2011 年以来，国内的诸多城市如宁波、武汉等地纷纷开始了“ 智慧城管”的规划和建设。 2011 年 5 月，宁波市政府印发了关于推 进宁波市智慧城管建设工作方案，同年 8 月，组建成立了宁波市智慧城管中心，并于 11 月颁布了宁波市智慧城管实施办法；2011 年
17、 5 月，武汉市政府启动智慧城市总体规划与设计，同年 11 月，正式将“智慧城管”列为武汉市智慧城市示范项目；2012 年 3 月，杭州“智慧城管”项目被列为浙江省智慧城市建 设试点项 目之一。近年来，杭州、宁波、绍兴等城市在“ 数字城管”试点工作中取得了良好的成效，为推 进“ 智慧城管”建设积累了宝贵经验。2005 年 7 月，杭州市被建设部确定为全国首批十个实施数字化城市管理建设的试点城市之一；2006 年 3 月，嘉兴市、台州市和诸暨市被建设部确定为数字化城市管理第二批试点城市；2006 年 8 月，杭州市“数字城管 ”一期工程通 过国家建设部验收，成 为全国第一个通过验收的城市，被建设
18、部专家冠名为“杭州模式”；2009 年 6 月，台州市、嘉 兴市、 绍兴县的“数字城管”系统先后通过 国家住房和城乡建设部组织 的专家验收，浙江省成为全面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 8 -国首个全部通过“ 数字城管 ”验收的省份。目前，浙江省已有 50 多个市、县（市、区）开展了 “数字城管”工作，宁波、杭州等城市都已启动“ 智慧城管 ”建设。全省已经形成了大、中、小城市，发达与欠发达城市等不同类型、不同要求和做法的城市管理信息化建设格局。数字城管到今天已经运行了 10 年，全国已有 400 多个城市投入建设，300 多个城市进行了成功的应用， 这些非试点城市在数字城管建设中也
19、取得了显著的成果。通过深入总结这些城市在城市管理信息化建设方面的先进理念与举措，为后续推动智慧城管建设提供借鉴依据。（1）资源整合与共享太原和烟台的数字城管都较好地将网络资源、数据资源、视频监控资源、信息采集资源整合共享起来。其中太原市整合共享了包括电子政务网、劳动保障网、规划部门电子地形图、国土部 门正射影像图、公安 110 视频监控、交警 视频监控、市容环卫作业车 GPS 监控、以及“12345” 、“12319”服 务热线在内的涉及八个部门的九类资源。烟台市将数字城管系统平台建在市政府数据中心，通过共享烟台网通公司的网络，接入国土资 源局的地理信息数据、公安交警的视频数据以及“12319
20、”服务热线信息。泰州数字城管实现了电信网络、移动信息等外部资源和政府平台的对接，大大降低了政府投入。此外，成都、哈尔滨等城市也在与公安视频系统的对接共享上取得一定效果，实现重点区域的实时监控，为重大突发事件处置和远程指挥提供了重要保障。（2）监督与管理机制许多城市（区）在分层管理与监督考核方面，探索建立了相应的监督管理机制。如上海浦东新区采取了中心下移和三级平台、四级派单制，即浦 东新区将网格化管理中心放到各个功能区域，建设 6 个功能区域监督（指挥）中心，街道社区再建信息化平台，形成浦东 新区、功能区、社区三级 平台。在此基础上，再增加一级行政效能监察督办，形成四 级派单。 问题的发现会先到
21、社区，然后逐级上报。而常州和泰州则建立了“ 一 级监督，二级指挥，三 级考评，四级联动”的分级管理机制，而且两者在管理原则 上都采用了类似的事部件责任归口原则，其中前者以“部件以条为 主，事件以块为主”为标准，后者则确定“ 事件问题处置先属地后属主，部件问题处置先属主后属地”的原则。面向智慧城市建设的杭州智慧城管推进机制研究- 9 -此外，北京东城区、泰州、武 汉、南宁、昆明和扬州、烟台等地区都建立了 “双轴心”机制，将城市管理职能和监督职能分开，分设监督中心和管理指挥中心，以使两个“轴 心” 科学运转 ，再造了城市管理流程，形成了监督与处置相对分离的新机制。其中武汉、扬州采用市级设立一个监督
22、指挥 中心，在各城区分 设监督中心和指挥中心，实行统一接 纳， 统一派遣，区 级受理的模式；而烟台 则实行市一级只设立监督中心，区一级只 设立指挥中心，全面 负责 案件的派遣和处置的监管分离机制。在监管下放上，北京朝阳区则引进了“社区自治”理念，通过形成“大三角” 关系（政府、社区、补充）和“小三角” 关系（服务管理主体、执法主体和监督主体）的工作机制，以此推进形成“大社会、小政府，大管理，小 执法” 格局，充分发挥社区自治的作用，将监督机制覆盖到了整个社会。此外，还设置了“无缝隙的不间断的闭环式系统化管理” ，由指挥中心代表区政府分别派遣任 务，责任明确到个人，进一步细化监督过程。而深圳 则
23、做到了在市、区、街道、社区四级城管体制下，延伸出第五级网格的精细化管理。（3）市民互动和公共服务海口市在城管公共服务上的创新举措值得借鉴。海口开展了城管“ 四进”活动，即城管进学校、城管进厂门 、城管 进园区、城管 进社区，广泛的宣传城管法律法规知识，建立城管队员社区 联系制度，引 导企业、园区及社区的日常行为，形成了良好的城管公共服务效应。北京朝阳区探索建立了“ 朝阳区全模式社会服 务管理系统” ，涵盖了市容环境、生产安全、食品安全、单位及人口管理、百姓生活、文化娱乐场所管理、市场秩序管理等各类城市管理问题。武汉武昌区开展“ 网上政府 ”与“现实政府”对接，以“四进社区”为主要内容，坚持“区领导 在线访谈” ，综合“城管通” 手机、武昌市民热线、社区诉求网、区长信箱、110 联动服务投诉电话 等各类群众诉求渠道，同时借助数字化城市管理平台，构建了全面、灵活的市民服务响应机制。哈 尔滨市则创 新性的聘请了 1000 名“ 的士城管”监督 员，采取缴纳电话费的方法激励其上报 道路塌陷、乱卸残土、垃圾散袋、堆存垃圾、乱贴乱画等市容问题。泰州为加强城管对外的公共服务能力，将各专业部门履责情况定时公布于
