1、基层检察机关再审检察建议适用标准问题研究摘 要 再审检察建议作为检察机关法定监督方式，近些年来被广泛采用，而其在实践中发挥出的优势使其得到越来越多认可和重视。本文拟从真实案例入手，对基层检察机关采用再审检察建议对民事行政诉讼活动进行监督的适用标准进行分析。 关键词 再审检察建议 基层检察机关 适用标准 作者简介：吕晋，北京市朝阳区人民检察院民事行政检察处助理检察员。 中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-256-02 一、案件详情 基本案情：申诉人和被申诉人在本案原审诉讼之前即相互熟识。二?二年被申诉人向北京市朝阳区人民法院（下称朝阳法院）起
2、诉称申诉人曾向其借款十余万元，现要求被申诉人给付到期未偿还的欠款。朝阳法院依法受理该案后，按照被申诉人提供的联系方式向申诉人送达司法文书，但因种种原因均未找到本人，后朝阳法院向申诉人公告送达了开庭通知书。开庭之日申诉人仍未到庭，朝阳法院缺席审理了该案。 判决结果：法院在申诉人缺席的情况下审理了本案，认为：债务应当清偿。申诉人向被申诉人借款并给被申诉人出具了欠条，可认定双方之间债权、债务关系成立。债权人有权要求债务人按照约定或者依照法律规定履行还款的义务，故申诉人应偿还被申诉人欠款。遂判决申诉人偿还被申诉人欠款。 案件审查过程：根据本案卷宗记载，案件于 2002 年 2 月 4 日立案，卷宗中北
3、京市朝阳区人民法院简易程序转为普通程序案件审批表案件进展状况一栏显示的是“公告中” 。本案于 2002 年 3 月 12 日在被告未到庭情况下缺席开庭审理，于 2002 年 4 月 2 日作出判决书，并于当日公告送达被告判决书。根据以上记载，本案从立案到作出生效判决用时 57天，但根据民事诉讼法规定，公告送达的时间不能少于 60 天，而卷宗中记载审理时间共计未超过 60 天，因此可以认定其庭审程序有严重的错误。 综合上述情况，我院决定以再审检察建议的方式对本案进行监督。朝阳法院收到再审检察建议后，即召开了审判委员会会议对该案进行了讨论，最终认为该案确有错误并决定对本案进行再审。 二、基层检察机
4、关适用再审检察建议标准之辨析 检察建议的出现可以追溯到土地革命时期，其最初主要应用在对行政行为和司法活动的一般监督中。之后，检察建议慢慢发展演变为预防经济犯罪、职务犯罪和综合治理的功能。直到 2001 年，高检院制定人民检察院民事行政抗诉案件办案规则 ，检察建议才作为正式手段参与到民事行政诉讼的监督中去。由于没有具体的规定，也缺乏相应的制度规范，虽然经过了多年的实践，但再审检察建议的运用仍处于探索中，本文试图从我院办理的真实案例入手分析基层检察机关在适用再审检察建议过程中的一些标准问题。换言之，即检察机关选择适用再审检察建议进行监督的理由是什么，哪些案件可以适用再审检察建议？ （一）上级院抗诉
5、标准较高 启动再审意味着对生效判决既判力的质疑和推翻，须审慎为之。因此将抗诉制度设计为上级检察机关才有权抗诉，就是为了避免频繁启动再审程序，体现监督权的慎重、谦抑的内在精神，维护法律秩序和司法权威。而从检察监督权的价值角度讲，其存在是为了纠正存在错误的生效裁判，对当事人受到损害的权利进行法律救济，达到维护司法公正的目的，而不是简单地对法官进行非难。因此，上级检察机关在行使抗诉权时不仅仅考虑诉讼活动的对错，还要考虑司法资源的合理配置和司法活动的社会效果，其对抗诉标准的把握往往较高。 就本案而言，就实体方面，申诉人主张原审认定事实错误，双方借款事实并不存在，但其并没有新的证据予以证明。若检察机关抗
6、诉，法院再审后认定事实仍然不会有实质性改变，亦不会对原审判决结果产生改动。也就是说，原审判决的结果并非错误，案件实现了实质上的正义，当事人双方并未因此遭受不公平的待遇，且双方的法律关系亦已趋于稳定。若此时启动抗诉程序，不仅浪费司法资源，同时也将增加对方当事人的诉累，引发新的矛盾，导致已经稳定的法律关系再次紧张。因此，对此类案件上级检察机关一般不会予以抗诉。 但有错必纠是法律的程序价值的应有之义，对本案错误的纠正能够体现法律的公平性和程序正义的价值，维护司法的权威，亦能彰显检察机关诉讼监督的价值，增加公众对司法机关的信任。而此时选择使用再审检察建议来纠错是成本较低的监督方式，同时也能实现监督职能
7、的社会效益最大化，是检察机关最合理的选择。因此，对于事实认定和判决结果正确，但其他方面有明显错误的案件，则应选择再审检察建议的方式进行监督。 （二） “软监督”效果优于“硬抗诉” 在我国，即便相同的证据规则和裁判规则，不同的法官对证据材料的判断、对法律事实的认定以及对赔偿数额的酌定都会有不同的把握。法官既如此，更不用说不同的机关，法院和检察院对同一案件存在一定分歧是必然，但这并不代表检法必有一家为错。此时如果检察机关采用抗诉的“硬监督”的对抗方式，而法院仍坚持己见于再审审理后并不改判，那么势必会对司法的公信力造成影响，检察机关的监督作用和监督权威也会受到质疑。更甚者，若该案件本来存在涉法信访、
8、缠访闹访的情况，申请监督人便会以检察机关的抗诉书为“尚方宝剑” ，继续闹访、四处宣传，会进一步恶化信访的问题，激化社会矛盾，影响社会舆论。 而实践中再审检察建议的运用，则是检察机关先同人民法院进行充分的沟通和协调，双方就案件相关问题达成共识后再向法院发出，这种“软监督”的模式降低了检法在诉讼监督问题上的对抗性，也避免了“抗而不改”情况的发生。这种“柔性”的监督方式，对被监督方来讲，不论从心理上还是从观念上都更容易被法院和法官接受“自行主动纠错”比“在监督下被动纠错”更能保全法院的“面子” ， “知错就改”容易博得外在谅解， “被迫改错”容易招致外在愤慨 。因此，在问题焦点集中在“证据把握可左可
9、右”或“给付偏差并非倚高”等过多靠法官自由裁量作出判断的情况下，先与法院进行沟通并达成共识，再决定是否发出再审检察建议予以纠正则是较为稳妥和收效最好的办法。 （三）再审检察建议实现了司法效益最大化 抗诉制度的设计使得实践中因抗诉而启动的再审程序纷繁复杂、周期漫长。同时，上一级人民法院接受抗诉并启动再审程序后，一般会裁定发回原审人民法院重审，导致案件诉讼周期被大大延长。加上法律并未规定抗诉案件应该在多长时间内裁定再审，法院可能在该环节久拖不决，一个抗诉案件从申诉到再审往往要用两至三年的时间，制约了民行检察监督功能的发挥，也使当事人受损害权利无法得到及时救济。 而再审检察建议可以直接向同级人民法院
10、发出，不需要提请上级检察院提出，这样大大缩短案件在检察机关的审查周期，又能达到纠正案件错误的效果；检察机关无需出庭，案件诉讼成本也得到节约。另外，检察院与法院协商一致在先，使得法院能够及时启动审判监督程序使案件进入再审程序，大大缩短办案周期，也减轻了当事人诉累。 就本案而言，我院发出检察建议后一个月后法院即决定再审，现案件已在公告送达阶段，而若本案当时采用提请抗诉的方式，可能目前仍在上级院的审查过程中。笔者同时统计了 2012 年北京市区县检察机关2013 年全部的再审检察建议，各区县院全年共向同级人民法院发出再审检察建议 64 件。从监督周期上看（发出检察建议到法院做出再审裁判的时间） ，其
11、中 1 件用时超过 2 年，1 件用时超过 1 年，剩下 62 件用时均低于 1 年，大部分在 3 到 8 个月之间，其中最短的时间仅用 20 天，远远低于抗诉案件平均所耗周期（1-2 年） 。从结果上看，绝大多数案件均以改判、调解或和解结案，其中调解和和解结案的又占了多数。这样，不仅当事人的权利得以救济，社会矛盾得以化解，还实现了检察监督权法律效果和社会效果的统一，更体现了检察机关法律监督的价值。 （四）再审检察建议弥补了抗诉的不足 调解结案作为法律规定的结案方式，在诉讼活动中被广泛的应用，也是法官较为青睐的一种结案方式。但因诉讼调解的特殊法律属性，在构建抗诉制度时并未将调解书作为可抗诉的对
12、象之一。但多年来的实践表明，因为调解在诉讼活动中被法官运用失当，同时部分当事人基本法律知识欠缺、缺乏相应诉讼技巧，加之诉讼代理制度的漏洞，调解也会出现违反自愿原则和内容违法，甚至虚假诉讼损害他人、国家和社会利益的情况，然而检察机关却无法对其进行有效监督并纠正，可以说对调解书缺乏监督是抗诉制度的“先天不足” 。 为此，最高检于 2011 年会同最高法制定了关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行） ，第六条规定“人民检察院发现人民法院已经发生法律效力的民事调解、行政赔偿调解损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉” 。2012 年修改后民事诉讼法第二百零八条也规定了“检察机关发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，应当提出抗诉” 。但对于国家利益和社会公共利益两个概念难以把握和界定，使得实践中因该错误提起的抗诉几乎没有，该规定形同虚设。 而再审检察建议因为法律并未规定其监督的范围，亦未明确其发出的条件，因此能够绕开“两益”的桎梏。只要检察机关认为调解书存在错误，就可以通过发出检察建议，促使法院自行启动再审程序进行纠错。从这个角度将，再审检察建议弥补了抗诉制度的不足，使得检察机关对法院诉讼活动的监督更加全面和完善。 注释： 刘加良.民事抗诉案件数量下降的原因考.政治与法律.2010（4）.
