1、我国城市基础设施投融资现状分析摘 要：从基础设施投资主体、资金渠道和法律法规三个方面分析我国城市基础设施投融资存在的问题，其根本原因是现有的政府内部及政府与市场之间在基础设施投融资过程中定位不明确，并据此提出相关政策建议。 关键词：城市基础设施；政府职能；融资方式 中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2013）15-0118-02 基础设施是指那些对产出水平或生产效率有直接或间接的提高作用的经济项目，主要内容包括交通运输系统、发电设施、通讯设施、金融设施、教育和卫生设施，以及一个组织有序的政府和政治体制。城市基础设施又具有投资规模较大、建设周期较长以及社会效益显著
2、的特征，具有公共物品性质，因此需要政府在整个融资活动中适当参与甚至发挥主导作用。 基础设施投融资框架是指基础设施投融资活动所采取的基本制度和运行方式的总和，其内容主要包括基础设施投融资主体的决策层次与结构、投资主体的运行方式、基础设施领域投资主体与其他相关经济实之间的关系以及政府对基础设施投融资的调控与管理模式等问题。 经过 30 年的改革，中国已经打破了传统计划经济体制下高度集中的基础设施融资模式，基本形成了多元化、多层次的城市基础设施融资体系，但是在改革过程中还存在不完善之处。 1 现阶段我国城市基础设施投融资存在的问题 随着我国城市化进程的高速发展，城市基础设施建设需求也日益增加，但城市
3、基础设施投融资面临各种困难，存在融资功能减退、企业缺乏自主选择项目的权力以及政府城市基础设施投融资监管体系不健全等问题。这些问题的根本原因在于现有的单一政府投资行为以及市场化程度低下的基础设施投融资体制，总结有以下几个方面： （1）主要投资主体单一。在基础设施资金的投资主体方面分析，政府仍是主要的投资主体，承担着基础设施建设投资的主要责任和义务。尽管 2003 年 10 月中国共产党十六届三中全会中已经明确提出“允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业以及其他行业和领域” ，但由于非公有经济进入基础设施前在投资、生产和经营等方面面临更多的前置审批以及在参与竞争的资格、条件和机会上往
4、往处于不利地位的现状在很大程度上限制了民间资本的投资热情。一些垄断领域和行业已形成利益集团，表面上允许民间资本进入，背地里却联合抵制。因此，从表面上看一些行业和领域向民间资本开放了，但在事实上并没有真正放开。 （2）融资渠道有待丰富。我国的基础设施建设中的融资渠道为主要依靠政府动员财政性资源来满足基础设施的资金需求。依据发达国家在基础设施融资经验来看，地方政府则通过发行市政债券等方式为基础设施融资。由于我国城市地方政府不能发行政府债券，城市基础设施资金来源过分依赖于出让土地收益和银行贷款。 另一方面，由于基础设施建设融资主要采取项目举债、政府担保的形式，政府作为投资主体和投资活动的管理者的双重
5、身份参与基础设施投融资活动，固然有利于在一定时期内集中投资，确保基础设施领域的优先发展，但因此造成的政府职能定位不准确，投资主体不明确等问题使得资金利用率较低，投资效率低下。 目前，地方政府在基础设施投融资监管上的错位、越位和缺位问题，降低了政府对基础设施投融资的调控和引导能力，投融资市场秩序难以保证，项目重复建设，资源浪费严重。此外，各级政府为获取城市基础设施投资资金而大量负债，政府债务风险问题日益突出，公信力下降。 （3）融资环境仍有待完善。我国当前的投融资法律法规体系不健全，至今仍没有一部国家层面基础设施投融资法规。但地方政府出台了一些地方性基础设施投融资操作规范文件。相关部门也各自出台
6、了关于基础设施投融资的法律规范，但所依据的法律法规层次太低，也不健全。没有相关法律，各种新型基础设施投融资形式得不到有效保障。 由于存在行政体制、市场准入、政策环境以及权益保障等方面的障碍，民间资本在进入基础设施项目初期，审批环节多、耗时长；在投资期，缺乏有效的政府服务、完善的政府规制和管制机构；在收益期，缺乏法律保护、政策难以操作、收费体制不完善等困难，甚至往往在投资阶段的既定政策，而到了收取回报的时候，政府的政策就发生了变化，由此带来的民间投资的风险损失往往得不到补偿。某些行业还存在所有制歧视、地方保护、部门垄断的现象对民间资本进入设置人为的障碍。 2 引导社会资本进入我国城市基础设施建设
7、以解决现有问题 2.1 科学划分项目类型，重新确定投资主体 在进行城市基础设施投融资方式改革之前，须将各类城市基础设施建设项目根据经济效益和社会效益的不同划分为竞争性项目、基础性项目和公益性项目三类，并重新确定其主要投资主体和投融资方式。 竞争性项目由于其产业附加值高、资金周转快、投资回收率显著、经济效益决定于市场需求等特点，适合于企业和居民面向各类资金市场进行直接融资和间接融资，政府应当减少甚至退出竞争性基础设施项目的投资活动。 基础性和公益性项目是指具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低具有社会效益性的项目。政府的投资基础设施项目重点放在公益性项目和基础性项目上。 2.2 完善政府内
8、部职能定位，提高资金利用效率 在进行政府内部职责划分时，须将财权与事权统一化，充分调动提防政府投资基础设施建设的积极性。根据财权与事权相适应的原则，将基础设施专项建设资金部分下放给地方政府，进一步明确各级政府在基础设施建设上的投资范围和责任。针对目前存在部分地方基础设施建设项目缺乏还款约束机制，建议实行借款责任制化，已有债务根据财权、事权的调整，相应制定还款计划；对新的借款融资，实行财权与事权的统一，按照“谁用钱，谁还债”的原则，明确还款责任，提高资金的利用效率。 2.3 多渠道引入资金，降低资金使用成本 在竞争性项目的融资方面应广泛采用新型融资方式。对一些大型基础设施项目，如桥梁、隧道、电厂
9、、水厂、污水处理厂等，可以采用 BOT 融资方式筹集资金。通过采用“建设运营移交”的形式，引入其他社会资本投资建设，政府允许投资者享有一定时期内的专营权，并享受经营收益，专营期届满后，政府无偿收回经营权。 对已完成的竞争性项目可以通过推进 TOT 融资方式，转让大型基础设施项目的经营权筹集资金。通过“转让运营移交”的形式，将已建成的某些大型基础设施项目（如污水处理设施）作价后转让给民间资本，政府以将转让的资金投入到新的项目建设，受让方在一定时期内享有专营权，期满后无偿将经营权移交给政府 对于一些投资特别巨大的基础设施项目，可以尝试 ABS 融资方式，进行基础设施信贷资产证券化融资。政府将基础设
10、施有关项目进行资产重组，通过一定的结构安排对资产中风险与收益要素进行分离与重组，再配以相应的信用担保和升级，将其转变成可以在金融市场上出售和流通证券，通过资本市场发行证券以完成政府在基础设施项目的转让。 3 建立完善的制度保障体系 由于城市基础设施涉及巨大的社会公共利益，因此对城市基础设施的经营必须接受政府的监督。由于将市场竞争机制引入竞争性城市基础设施项目运营对政政府监管提出了更高、更严格的要求，须要建立更完善的监管体系。在基础设施经营方面，建立相对独立，无利益关联的监管机构，代表社会公共利益对基础设施项目进行质量和效益评估。 在引入民间资本方面，通过建立统一的投融资平台，进行公开政策指导，
11、完善政策补偿机制，保持政策的连续性和一贯性，保护投资者的合法权益，完善相关法律制度，为民间资本解决后顾之忧。 4 结语 中国的城市化进程还远远未到结束的阶段，只有逐步建立城市基础设施领域的多元化、多层次投融资体制，从根本上解决我国城市基础设施投融资领域长期以来的政府职责不明，融资渠道单一等问题，才能更好地促进城市发展。 参考文献 1赵璧，朱小丰.地方政府投融资平台综述J.经济研究参考，2012， （10）：46-52. 2朱相平.地方投融资平台建设与政府的责任边界基于风险控制的视角J.宏观经济研究，2012， （7）：11-16. 3曾伟，郑汉金.中小型城市基础设施建设投融资平台发展与创新研究J.财会通讯：综合（下） ，2012， （8）：111-113. 4严盛虎，李宇，毛琦梁等.我国城市市政基础设施建设成就，问题与对策J.城市发展研究，2012， （5）：28-33. 5高健.我国城市基础设施产权制度的变迁J.城市问题，2012， （4）：95-100.
