1、(严强主编 )公共政策笔记 严强主编 )公共政策笔记 中南大学行政管理专业考研用书笔记 公共政策学笔记前言 第一章 公共政策 公共政策活动 第一节 公共政策 公共政策活动的实质 1、 从一般政策到 公共政策 公共政策，突出的是公共政策 公共政策活动中公共性的增强。公共政策 公共政策正是具有公 共性的解决社会 公共政策 公共政策 公共政策 问题的政策。 这里讲的公共性有四个方面的含义： 一是强调公共政策 公共政策活动主 要发生在社 公共政策 会公共领域；二是强调在公共政策 公共政策活动中，执政党组织和政 府部门需要运用公共 权力；三 公共政策 是强调在公共政策 公共政策活动中需要协调的是公共利益
2、；最后强调在公共政策 公共政策活动中应当 遵循和 公共政策 公共政策 坚持的是公共价值。 2、从中国转型社会的现实出发，可以做出如下的公共政策 公共政策界定：公共 公共政策 公共 政策是以执政党和政 府为主的公共机构，在一定的政治背景下，经论辩、竞争、合作的民 政策 主途径，以科学方法选 择适合的工具，采取行动解决社会公共问题、求得社会进步的活动 过程。 3、本书对公共政策 公共政策的定义表明： （ 1）公共政策 公共政策是执政党和政府做出的以解决社会 公共政策 公共政策 问题为宗 旨的政治决定； （ 2）公共政策 公共政策是执政党和政府立足于责任和能力范围，使社会 公共政策 达到善良治理 的
3、一种手段； （ 3）公共政策 公共政策是以解决问题为中心的、满足多元利益需求的、 公共政策 事实和价值统一 的能动活动； （ 4）公共政策 公共政策是多个利益相关者通过论辩、竞争、合作的 公共政策 民主活动； （ 5）公共 政策是强调使用方法、技术和程序的科学活动。 4、公共政策 公共政策的一 公共政策 些基本特征 （ 1）公共政策 特 征： 特征 公共政策活动是以解决公共问题为取向的（发现并确认社会公共问题是 政府公共政策 活动中最为重要的前提） ； （ 2）公共政策 公共政策 公共政策活动是以政府及其公共部门为主 公共政策 导的； （ 3）公共政策 公共政策活动是以公共权力的运用为依托的；
4、 （ 4）公共政策 公共政策活动是以科学民 公共政策 公共政策 主决策为生命的； (5)公共政策 公共政策活动是以维护公共利益为目标的。 5、如何看待中外著作中 公共政策 多种多样的有关公共政策 公共政策的定义？ （ 1）托马斯 戴伊 托马斯 .戴伊 托马斯 戴伊 “ 凡是政 公共政策 府选择所为或所不为之诸事即公共政策 公共政策 ” 的定义曾被很多人引 用。这一定义强调了在公共 公共政策 公共 政策活动中政府选择的因素，强调了其中包含做与不做的决策， 但缺乏或没有强调政府行 政策 动的因素。 （ 2）威廉 詹金斯 威廉 .詹金斯 威廉 詹金斯 “ 公共政策 公共政策是由政治行动主体或 公共政
5、策 团体在特定的情境中制定的一组相关联 的决策，包括目标选择、实现目标的手段，这些政 策原则上是行动力所能及的。 ” 的定义也 具有一定的代表性。 它强调了政府决策范围是 其力所能及的， 强 调了公共政策 公共政策活动中政府行 动的一面， 并指出这些行动需要有目标选择 公共政策 和与目标相关的手段的配合。 （ 3）由于詹姆斯 安德森 詹姆斯 .安德森 詹姆斯 安德森的 公共政策著作比较早地被翻译到中国来，书中的公共政策定义 也为许多人所接受。安德森 公共政策 公共政策 公共政 认为，公共政策 公共政策是，某一行动主体解决问题或相关事务的有意识 的活动。 强调了现实的公 公共政策 公 共政策活动
6、中存在许多行动主体， 强调了公共政策 公共政策是以解决问题为 取向的， 强调了公共政 共政策 公共政策 公 共政 公共政策定义总是与人们现实的社会治理任务联系在一起，因此， 策行动主体的自觉意识。公共政策 不存在一个能包揽一 切、永远正确的绝对的公共政策 公共政策的定义。在不同时期，不同阶段，人 公共政策 们总是要概括出与现实 社会治理相适合的，具有某种相对性的公共政策 公共政策定义。 第二节 公 公共政策 共政策活动的基本功能 一、常态社会中公共政策 公共政策活动的基本功能：引导功能、调控功能、 共政策 公共政策 分配功能。 1、公共政策 公共政策的引导功能 （ 1）公共政策 公共政策的规范
7、导向功能主要 是通过两种途径表 公共政策 公共政策 现出来：一是借助于目标要素，规范 人们的行为方式；二是借助于价值要素，规范人们的 行为方向。 (2)公共政策 公共政策发挥的规范作 用可以分为直接导向和间接导向，在一定条件下，两 公共政策 者可以相互转变。 （ 3）公共政策 公共政策的导向 功能，从作用的结果来衡量，可以有正向的导向， 公共政策 也可以有负向的导向。 2、 公共政策的调控功能 （ 1） 公共政策调控功能的基础包括两方面： 公共政策 公共政策 一是这种调控的必要性， 社会之所以需要运用 公共政策 公共政策进行 调控， 是因为现实社会中存在 着各种不同的利益群体， 它们之间不可避
8、免地会 有摩擦、 冲突甚至对抗， 政府必须使用 公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进 行调控；二是这种调控的可能性，社 公共政策 会之所以能够运用公共政策 公共政策进行调控， 乃是因为现代社 会的运行不是一个自发的、 无序的 公共政策 过程， 而是一个依据客观规律的、 有序的、 按比例的过程。 （ 2） 公共政策 公共政策的调控活动 也有直接与间接两大类型， 公共政策 公共政策还可以分为平衡调控和非平 衡调控两种方式； 就调控 结果 来说，则有积极调控与消极调控两类。 3、公共政策 公共政策的分配功能 （ 1）一般来说，政府 公共政策 的公共政策 公共政策所体现的分配原则主要有三种：
9、一种是为追求效率而鼓励 扩大差别的原则，二 公共政策 是为消灭差别而牺牲效率的原则（计划经济体制下） ，三是效率与公平 相统一的原则（市 场经济体制下） 。 （ 2） 能从政府的公共政策 公共政策中获益的社会公众通常有以下几类： 一是 公共政策 与政府的主观偏好相一 致的公众；二是能代表社会发展方向的公众；三是在社会中成为大 多数者的公众。 二、转型社会中 公共政策 公共政策活动特殊功能 （ 1）社会均衡稳定功能 公共政策 公共政策 的作用在于：当矛盾还没有加剧和激化时，协调社会不同群体的利益，化解这 些矛盾；当 某些激化，引发社会动荡时，缓解社会冲突，防止社会混乱，使社会有良好的秩 序，保持
10、 稳定，促进社会转型和体制转型。 （ 2）社会公平正义功能 在转型社会中， 效率和公平是 需要经常注意和处理的一对矛盾。 公共政策 公共政策的作用在于通 过各种协调、补偿措施，尽量实 现个体之间、社会集团时间、社会层次之间、代与代之间在 机会方面的公平、平等、公正。 （ 3）促 进社会变革求新的功能 在社会转型时期， 重要的任务是破除无效率的、 已经同社 会发展要求不相适应的旧体制， 这需要解放思想、大胆变革、向外开放，但是旧的体制是 不会轻易消失的。 公共政策的作用 就在于， 通过基于新的利益追求和新的行为规则设计的 公共政策 公共政策创新， 来突破旧的机构设置 和旧的的制度安排，逐步形成新
11、的组织机构、新的制 公共政策 度安排，保证在新的利益结构出现后， 能够促使其成长、壮大，并推动新的组织、制度安 排的出现，以促进社会的变革、发展。 第三节 公共政策 公共政策活动的历史演 变 一、西方公共 政策 公共政策科学的创建时期（ 20 世纪五六十年代） 美国政策科学的创建与 策历史的演变 1、公共政策 公共政策 两次大的政策争论和一次学术讨论会有关。 所谓两次政策争论，一次是有关罗斯福 “ 新政 ” 的政策争论，另一次是由奥本海姆引发的原子能政策争论。一次 学术会议是指在斯坦福大 学召开的 “ 关于国际关系论的革命性、发展性学术讨论会 ” （简称 RADIR 学术会议） 美国公共政策
12、公共政策学产生的最为重要的标志性事件。 在这一时期，对政策制定过程的研究，大 公共政策 多采用的线性思维方式 ， 将政策制定规划视 为由若干环节按照程序组成的循序推移的过程， 只重视自然科学，只有枯燥的数字，因而是 一门 “ 冰冷 ”“ 生硬 ” 的学科。 、 2、公共政 公共政 公共政策学进入发展阶段的标志是德洛尔（以 策科学的发展时期（ 20 世纪 70 年代） 西方公共政策 公共政策 色列耶路撒冷希伯来大学教授） 1968 年至 1971 年旅居美国期间写出的被称为公共政策 在 公共政策 科学 “ 三部曲 ” 的出版。 构成德洛尔 公共政策 公共政策三部曲的是 重新审查公共政策 公共政策
13、的制定过程 公共政策 （ 1968 年） 政策科学探索 、 （ 1971 年）政策科学构想 、 （ 1971 年） 。 在 美国， 世纪 60 年代后期和 70 年代前期出现了公共政策 20 公共政策研究中的 “ 趋前倾向 ” （偏 重 公共政策 政策咨询） ， 70 年代中期则出现了 “ 趋后倾向 ” （偏重于政策周期研究） 。 3、公共政 公共政 （ 20 世纪 80 年代） 公共政策 公共政策从 20 世纪 50 年代正是成为政治科 策科学的自我批判时期 学、公共行政科学中的重要分支以后，经过 60 年代的政策咨询研究， 70 年代的包括政策 执行、政策评 估、政策终结在内的政策周期研
14、究，发展至 80 年代，开始进一步转向有关 政策效率、政策信息多元化、政策学家与政治家 关系的研究。在这一时期，政策学家比较 多地对学科采取谨慎的批判态度。 4、 公共政策科学拓展新的研究方向时期 （ 20 世纪 90 年 公共政策 代） （ 1） 20 世纪 80 年代后期和 90 年代，是美国和西方公共政策 公共政策科学突破性发展的时 公共政策 期。 以金顿、奥斯特罗姆、萨巴蒂尔为代表的一批学者，在批判阶段论模型的基础上，发 展和深 化了政策过程的研究。政策过程被看成是政策系统中 政策行动主体、实体机构、政 策价值和 政策工具构成的子系统的能动过程。 （ 2）在 20 世纪 90 年代，公
15、共政策 公共政策分析 公共政策 也取得了突破性的进展。以费切尔为代表的美 国和西方政策学家，批判了纯技术的专家治 国观点，将割裂的事实与价值重新统一起来，发 展出一套实证辩论的政策分析整体理论。 （ 3）在 20 世纪 90 年代，西方公共政策 公共政策的研究表现出两种主要趋势：一种趋势是对原有 公共政策 的 研究主题进行深化， 另一种趋势是拓展新的研究方向。 对原有主题的深化研究主要集 中在两 个问 题上：一个问题是公共政策 公共政策的伦理、价值，另一个问题是公共政策 公共政策与公共管理 公共政策 公共政策 的关系。 对于公共政策 公共政策的伦理、价值问题，自从有了公共政策 公共政策研究，人
16、们就已注意到了这 公共政策 公共政策 方面的 内容。至 20 世纪 90 年代，学者们感兴趣的是究竟从哪些途径去探索公共政策 公共政策的 公共政策 伦理价值。 关于公共政策 公共政策与公共管理的关系问题，也是一个老问题， 20 世纪 90 年代学者 公共政策 们不是去 讨论两者的区别，而是探索两者的结合。 关于拓展新的 研究方向，也主要集中在 两个方面：一是开辟新的研究领域，增强公共政 策的应用性，二是加强理性意识形态，由 传统的政策决策研究转向政策调查研究。 二、中国公共政策 公共政策的传统与发展 （一）中国公共 公共政策 公共 政策产生的历史渊源 1、 中国古代产生和积累了丰富的政策谋略思想 （ 1） 形成了以民为本、 政策 事异备变的政策思想； （ 2）建立了恩威并施、以柔克刚的施政原则； （ 3）形成了中政策 辩
