1、探析城市房屋拆迁纠纷中民事诉讼与行政诉讼的交叉问题【摘要】随着城市建设的不断发展，城市房屋拆迁纠纷也随之大量出现。大量拆迁纠纷诉诸法院。这一类案件大多是民事争议与行政争议重合交叉在一起的案件。由于民事诉讼和行政诉讼属于两个不同的诉讼领域，本文试图对城市房屋拆迁纠纷中民事诉讼与行政诉讼的交叉问题加以系统的梳理。 【关键词】城市房屋拆迁，民事诉讼，行政诉讼，交叉 一、房屋拆迁纠纷中行政诉讼和民事诉讼交叉案件的概述 城市房屋拆迁，表面上是房屋拆迁人与被拆迁人因房屋的拆迁所发生的关系，拆迁人与被拆迁人都是平等的民事主体。但是，实质是，拆迁人在未取得被拆迁人同意的情况下可以借助行政权的力量（即由政府有关
2、部门实施强制拆迁）或司法力量（即通过申请法院强制执行实施）来实现拆迁目的。这就不是平等主体之间会发生的事情。房屋拆迁的复杂在于它不是一个简单、独立的行为。整个房屋拆迁实际上是由行政主体及拆迁人实施的一系列行为去完成的，这其中既有行政行为，又有民事行为。我们可以从房屋拆迁的程序上看出房屋拆迁中含有的行政行为和民事行为。根据我国目前规范房屋拆迁的最高立法国务院颁布的城市房屋拆迁管理条例 ，房屋拆迁大致可以分为三个阶段：第一阶段：房屋拆迁的决定阶段；第二个阶段即由拆迁人和被拆迁人协商订立补偿安置协议；第三个阶段，即房屋拆迁的实施阶段。整个拆迁过程实际上是围绕行政主体的许可拆迁决定并在行政主体的主导下
3、通过一系列的行政行为或民事行为去完成和实现的。 二、房屋拆迁纠纷中民事诉讼与行政诉讼交叉案件的定义 本文中的民事诉讼与行政诉讼交叉案件是指，在房屋拆迁纠纷中同时存在行政诉讼和民事诉讼的案件中，行政诉讼案件与民事诉讼案件的法律事实互相联系，处理结果互为因果或互为前提条件的诉讼类型。由于国家对民事主体的干预和限制，实践中民事诉讼涉及到对行政主体具体行政行为的审查是经常出现的，主要是行政机关确认性行政行为和许可性行政行为，都是由当事人提出申请，行政机关依据有关行政法规审查后予以确认或许可，是国家允许当事人行使某项权利的证明。民事诉讼与具体行政行为并无直接的联系，它的任务是在平等主体的当事人的参加之下
4、，查清事实，分清是非，依法确认当事人之间的民事权利义务关系，维护当事人的合法的民事权益，由于法律或行政法规规定了当事人的某项权利的取得或行使必须得到行政机关的确认或许可，具体行政行为是行为人行使权利的依据，当事人为了证明请示司法保护的民事权益的合法性，必然要提供具体行政行为加以证明，而民事诉讼为了查清事实，依法也必须对当事人主张的权利的依据进行审查，以查明其是否合法，正因为如此，具体行政行为才出现在民事诉讼之中，而对具体行政行为的合法性审查是行政诉讼的任务，这里就产生了民事诉讼和行政诉讼的交叉现象， 三、房屋拆迁纠纷中行政诉讼和民事诉讼交叉案件的产生原因及分析 （一）立法原因。由于我国的行政诉
5、讼制度不发达，行政诉讼法也不受重视，因而行政诉讼长期处于一种附属地位，还没有形成独立的体系。另外， 中华人民共和国民事诉讼法第 11 条第 3 项的规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。 ”这样立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，这种立法必然产生审判实践中民事、行政诉讼交叉问题。 （二）民事诉讼依赖行政诉讼的完结。2005 年 8 月 11 日开始施行的最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院是否受理问题的批复规定：拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民
6、法院不予受理。并告知当事人可以按照城市房屋拆迁管理条例第 16 条的规定向有关部门申请裁决。按照最高院的答复来看，拆迁户可以向地方房屋拆迁管理部门申请裁决，而这实际上是多此一举，房屋拆迁管理部门本来就是这个拆迁行动的批准者。即使做出了裁决，如果拆迁户对裁决不服的，照样受影响，这就等于浪费公民的时间和精力，最后什么问题也解决不了。我国行政诉讼法的规定，法院并不能对“被拆迁人究竟应该得到多少补偿费”做出具体判决。因此，即使被拆迁人打赢行政诉讼官司，也无从获得“具体应该如何补偿”的明确答案。 （三）现代行政权的扩张与大众人权意识提高的矛盾 现代行政权的扩张与大众人权意识提高的矛盾是二者产生交叉问题的
7、又一大原因。自二十世纪以来，行政权在国家管理领域不断扩大，政府所行使的权力已远远突破了传统的行政权的范围，渗透到立法及司法领域，与立法机关和司法机关一起分享制定规则和解决纠纷的权利。平等主体之间的民事争议由于有了行政权的介入会变得更加复杂。民事争议双方当事人对行政裁决不服，还会产生行政争议。在这些案件中，正是由于行政机关行使了行政裁决，行政确认、行政许可等权利，才使普通的民事争议变成了比较复杂的混合争议案件。这类案件中存在两种法律关系，一种是民事法律关系，另一类是行政法律关系。 四、解决民事诉讼和行政诉讼交叉案件的基本原则 （一）司法最终解决原则。这种交叉案件中一宗争议的解决是以另一争议的解决
8、为前提的，要正确把握该案件的属性，注重对民事争议的实体解决。按照行政权与司法权的分工，民事争议的解决属于司法权范畴，应确立司法最终解决原则，不能因为民事争议中有行政权的介入而把重心放在行政问题上忽视对民事争议的解决，或者只解决程序问题不解决实体问题。 （二）公正效率原则。要坚持程序正义，促进诉讼效益。由于关联案件中即涉及行政争议又涉及民事争议，因此，在坚持程序正义的前提下要尽可能降低诉讼成本，能一并解决的不分两道程序，能在法院系统内解决的不设外部程序。即要方便当事人诉讼，又要有利于减轻法院负担；同时还要考虑法院内部的分工，以充分利用司法资源。 五、民事诉讼与行政诉讼交叉问题的初步设想 人类社会
9、迅速发展的同时也面临着越来越多的挑战，人民对政府职能的认识正发生着变化，随着从“最好的政府，最少的管理”到“最好的政府，最大的服务”理念的转变，行政权对社会诸方面的干预越来越多已成不争之事实。原本的民事纠纷会因行政权的介入而使问题变的复杂化，当争讼一方以行政行为作为抗辩的理由时，争讼一方如何寻求法律救济，避免陷入累讼，司法机关又该如何对待作为抗辩理由的行政行为呢？ 在房屋拆迁纠纷中，被拆迁人选择诉讼途径寻求救济，其根本目的就是想得回应属于自己的那份房屋拆迁补偿金。所以对其最有利的方式就是直接提起民事赔偿诉讼。因为，无论行政机关的具体行政行为是否合法、合理，与被拆迁人来说都没有必然的关系，即使在
10、进行行政复议中胜出，也只能得出一个法院裁定撤消原单位的裁定或责令原部门履行其法定职责等非常抽象的结果。因此，只有提起民事赔偿诉讼，才能让被拆迁人即打赢官司，又获得实质的好处赔偿金（补偿金） 。 （一）民事附带行政诉讼。作出民事裁判的前提是对行政行为的审查，但对行政行为的审查又不是房屋拆迁纠纷中被拆迁人提起诉讼所要解决的主要问题。正是在这样，应该在民事案件的审理过程中对有关涉于民事裁判的行政行为的合法性通过司法途径一并作出审理，这种诉讼方式和制度，应该称为民事附带行政诉讼。虽然在很多时候，民事诉讼和行政诉讼是水火不容的，但是， “法院是国家的司法机关，负有对所有的社会主体的活动进行司法性审查的义
11、务。法院内部的各种庭的划分并不是一种固定意义的存在，它只不过是为了解决现实生活存在的问题，为人民提供解决争议的方便而已。 ” （二）司法便民原则。司法便民原则是我国司法制度的基本原则之一，包括司法活动便民和司法程序便民等方面，民事诉讼中审查具体行政行为的合法性也是司法便民原则的一种要求和体现，它明显具有便利群众诉讼，减轻当事人讼累的功效。因此“当民事诉讼需要以行政机关的具体行政行为的合法性为基础时，法官即应使用行政诉讼程序，审查其是否合法并作出裁决然后再继续民事诉讼，无须中止民事诉讼” 。以上是观点很清楚的看出，民事附带行政诉讼实属应然之举，只有这样才能司法的便民性，显现法制的终极关怀。 总之
12、，无论从哪一个方面来讲，被拆迁人都是不愿意去法院打官司的，中国老百姓的传统观念里面， “上法庭”是最迫不得已的解决问题办法，而且， “拥有自己”的土地，是中国大多数人一辈子工作的追求。在城市房屋拆迁中，拆迁单位和拆迁的管理部门，能多站在被拆迁人的角度考虑问题，在补偿金或安置房等方面给以他们更多人文化的关怀，那么很多问题都迎刃而解。无论是国家为公益事业向人们征收土地，还是开发商为商业目的收购土地，都应该站在失去土地一方的角度考虑问题。只有这样，在司法程序和人文主义的双重保护下，城市房屋拆迁纠纷遇到的问题就会越来越简单，即有利于保护被拆迁人的利益，也可以使开发商们的拆迁开发工作更顺利，出现双赢局面
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