1、财政分权视角下政府支出结构与经济增长实证分析一、文献综述 中国经济的增长与市场化、资本、劳动、对外开放程度有关，但政府在其中也起着非常重要的作用，除政策因素外政府的公共支出总量和结构都可能影响到经济增长。分税制改革对中央和地方政府以及各级地方政府的事权和财权进行划分，同时建立了以相对经济绩效为主的政治考核体系，这种制度安排使地方政府的目标指向都是经济增长，但财政分权体制和地方政府之间“为增长而竞争” （张军，2005）的地方政府行为对财政支出结构带来显著影响甚至扭曲。于是一些学者在财政分权背景下展开财政支出结构对经济增长影响的研究，如李涛、黄纯纯通过考量分权、公共支出和经济增长的关系，发现地方
2、政府预算外支出以及财政分权显著地阻碍了经济增长，而其他财政项目对经济增长的影响不显著；如王新军、赖敏晖研究发现财政分权加剧了支出结构的扭曲，在显著提升了科教文卫支出和农业支出经济增长效应的同时，也加大了基本建设支出和行政管理费对经济增长的阻碍作用，如李涛、周业安在财政分权视角下研究政府竞争、公共支出和经济增长的关系，研究发现其他地区的总体财政支出或文教科卫支出水平增加会显著促进本地区的经济增长，而其他地区基本建设支出和行政管理费支出水平的增加会阻碍本地区经济增长。分权之所以重要，是因为它会通过决定地方政府的激励以及权利集来影响公共支出水平和结构，进而影响经济增长。 本文基于 19952006
3、年的省际面板数据，将财政分权、政府支出结构和经济增长纳入到一个统一框架内，分区域研究财政分权基于制度层面对区域经济的增长效应和在我国当前政治和财政体制下形成的财政支出结构对经济增长的影响，这为如何优化政府的财政支出结构和规范地方政府行为提供有益的建议。 二、数据分析与说明 （一）财政分权与地方政府行为模式 财政分权体制下，中央政府将财政和经济决策权下放的同时，医疗教育、卫生、社会保障等重要公共物品的供给责任也下移至地方政府，但追求“政绩最大化”的地方政府有激励把财政比重支出在能够推动增长且有助于吸引资本（尤其是外商直接投资）的基础设施建设上，而相应地忽视科、教、文、卫等公共物品的投入上，形成“
4、重基本建设支出，轻科教文卫事业支出”的扭曲局面（傅勇、张晏，2007） 。财政支出结构蕴含了地方政府行为取向的必要信息，因此，要考察地方政府行为对经济增长是促进作用还是阻碍作用，我们将地方政府财政支出分为经济性基础设施支出和社会性公共服务支出，前者包括交通、通讯、能源等方面的支出，它满足生产的需要，能够提升资本生产力，投资见效快，政绩显著；后者包括卫生保健、文化教育、社会保障等方面的支出，满足居民的需要，短期增长效应不显著，对地方官员任期内的经济增长帮助不大。对公共支出作此区分对研究地方政府行为至关重要，也是公共经济学文献中的通行做法。 （二）模型的建立与数据说明 为了实证分析财政分权体制下的
5、政府支出结构对经济增长的影响，本文建立如下基本回归方程： grgdpit=i+FDit+Xit+Zit+it 其中，i 和 t 分别代表第 i 个省份和 t 年，i 、 分别为常数项、FD、X 和 Z 的系数矩阵，it 为残差项。grgdp 实际人均 GDP增长率。解释变量分为三类：第一类，用预算内人均本级财政支出表示的分权指标（FD） ，采用乔宝云、温娇秀等文献的作法，fd=省级人均财政支出/（省级人均财政支出+中央人均财政支出） ；第二类，反应地方政府行为取向的解释变量 Xit，本文采用经济性基础设施建设支出和社会性公共服务支出，分别用基本建设支出占总财政支出的比重和科教文卫支出占总财政支
6、出的比重度量；第三类，文献中常用的影响经济增长要素投入和经济政策类型的控制变量 Zit 包括：投资增长率（k） ，用各省人均固定资产投资增长率度量；劳动力增长率（labor） ，用各省的全社会从业人员增长率度量；宏观水平（tax）等于各省当年预算内本级财政收入占各省实际 gdp 的比重；对外开放水平（xm）和吸引外资水平（urban） ，分别等于各省进出口总额占各省实际 gdp 的比重和各省外商直接投资额占各省实际 gdp 的比重，由于进出口总额和外商直接投资额以美元进行计算，本文采用人民币兑美元各年中间价进行变算；城市化水平（urban）等于各省农业人口占各省总人口的比重，该指标是市化水平的
7、一个反向测度。数据主要来源于新中国 60 年统计资料汇编 、 中国统计年鉴 （1996-2008） 、 中国财政年鉴 。以 1994 年分税制改革为分界点，同时由于我国在 2007 年实行新的财政支出分类法，本文数据时间跨度为 19952006 年，由于西藏数据缺失比较严重，将其剔除在样本外。表 1 给出了以上变量的统计分析结果。 三、实证分析 基于中国财政分权的历程和中国各个地区经济发展的趋势，实际上，无论从政府公共支出结构还是从地方政府行为来看，中国东部与中西部地区呈现出巨大差异，这种差异使得财政分权本身以及财政分权体制下的政府支出水平与结构对经济的增长效应存在着跨区差异，本文在对全部样本
8、进行检验的基础上再按照区域将样本分为东、中、西三个子样本：其中东部地区包括北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东 9 个省份；中部地区包括山西、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、河北、湖南、湖北、海南 11 个省份；西部地区包括四川、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、广西 10 个省份，分别检验不同区域财政分权及政府支出结构对经济增长的影响。利用Eviews7.0 软件，采用 Hausman 检验程序，对每个方程进行检验，在 4 个方程中 Hausman 检验的 P 值都很小，因此我们拒绝采用随机效应模型的原假设，使用固定效用模型。表 2 为本文的实证结果。
9、表 1 各变量的统计描述 表 2 财政分权、政府支出结构与经济增长（19952006） 注：*、 （*、*）表示回归系数显著水平为 1%、 （5%、10%） ，括号内为 t 值。 首先，观察各地区财政分权对经济增长的影响，我们发现：全国范围以及东、西部地区估计系数显著为正，中部地区系数为正但不显著，说明分税制改革下的财政分权有利于我国的经济增长。从系数大小来看，我国财政分权的经济增长效应存在显著的跨区差异，呈现跨区差异的重要原因是财政分权体制下地方政府财政行为差异和居民流动性差异。东部地区充裕的财政资源和较强的居民流动性结合在一起，使地方政府努力增加基础设施投资、改善投资环境的同时致力于提高卫
10、生、教育等社会公共服务水平；而中部地区资源相对匮乏、居民流动性差，地方政府偏重于基础设施建设，往往忽视或挤占教育、卫生等社会性公共物品供给，影响财政分权经济效应在中西部地区发挥，从而东部地区财政分权经济增长优势高于中西部地区。 其次，观察政府支出结构对其经济增长的影响，我们发现：经济性基础设施建设支出估计系数从全国范围来看显著为负，说明其对经济增长产生不利影响，虽然基础设施建设可以提高当地公共服务水平，增加物质资本积累，从而带动经济增长，但也会对私人投资和社会福利支出项目产生“挤出”效应，负增长效应证明基础设施建设支出的负效应显著大于正效应；东部地区估计系数为正，而中西部地区显著为负，说明经济
11、发展的不平衡导致不同地区基础设施建设支出经济增长效应的巨大差异。对东部富裕地区，与中西部地区相比拥有广阔的税源、良好的市场经济环境和经济实力雄厚的企业，因而拥有更多的财政收入，在保证正常公共开支的前提下，地方政府有能力通过投入更多的基础建设资金，扩大投资规模，使基础设施得以持续和显著改善，从而使东部地区形成基础设施建设和经济增长相互推动的良性循环；中西部地区经济发展水平远低于东部地区，财政分权体制下的地方政府竞争促进中西部地区加大基础设施投入，为了缓解财政支出压力，地方政府通过预算外和体制外财政权利增加收入，加大对本地经济的攫取，对经济增长产生不利影响。除此之外，地方政府官员出于自己晋升的需要
12、，使投资决策表现出强烈的冲动、短期化特征，表现为不顾当期经济实力而过度投资、重复建设，严重阻碍经济增长。从系数大小来看，基础设施建设对中部地区负面影响最为显著，可能的解释是由于西部开发战略的实施，西部地区具有政策比较优势，中部地区既不具有禀赋优势又无法享受中央政策支持，在地区竞争中处于劣势。社会性公共服务支出，在 4 个方程中估计系数为负，但不显著，说明政府的科教文卫支出对经济增长有负面影响，并未对经济产生促进作用。社会性公共服务支出短期经济增长效应不明显，在财政分权体制下，地方政府为了获得更高的增长率，行为决策短期化显著，大力推升基础设施建设支出份额的同时减少科教文卫支出，人力资本和公共服务
13、水平的落后成了地区经济增长的一个“颈瓶” ，经济增长依然以粗放式为主。 再次，观察公共控制变量对经济增长的影响，固定资产投资增长率、劳动力增长率的系数显著为正，说明资本和劳动力投入要素的不断增长对中国经济增长具有重要作用；对外开放水平系数在各个方程中显著为正，表明对外开放程度对经济增长有正面的影响，地方政府放弃地方保护主义、积极培育本地区良好的对外开放环境，有利于本地经济发展，对于中、西部地区估计系数分别为 0.628、0.582，说明加大对外程度，发展外向型经济，是中西部地区主经济增长的主要途径；宏观税负水平与实际 GDP 增长呈现显著的负相关，表明政府介入对经济增长有负面影响，税负水平越高
14、，财政分权对经济的扭曲程度越大，增长越缓慢；FDI增长效应呈现跨区差异，东部地区 FDI 的增长效应为负且不显著，这是因为财政分权体制激励各个地方政府加大对 FDI 的竞争，但过度参与 FDI竞争的地方政府行为所带来的效率损失抵消了 FDI 的增长效应，在西部地区，FDI 的增长效应显著且为正，可能说明西部地区相对于东部地区外资存量不高，外资在该地区边际增长率较高，并且受西部大开发等国家政策的影响，国家给予西部大型投资项目以及配套资金和先进技术，并吸引大量外资，从而使其发挥较强的增长效应；城市化水平在 4 个方程中均不显著，城市化水平提高会促进地区市场经济发展，推动经济增长，有利于减少经济波动
15、，但以农业人口占各省总人口度量的城市化水平并没有表现出对经济的促进作用。 四、结论与政策建议 本文根据 19952006 年我国 30 个省份面板数据，通过构造财政分权指标、经济性基础设施支出指标和社会性公共服务支出指标，实证检验了财政分权体制下政府支出结构对经济增长的影响。研究发现：分权改革促进全国经济增长，但财政分权对各区域经济影响不同，较中西部地区，财政分权对东部地区有更高的经济增长效应，可以推断地区经济发展水平越高，财政支出结构越合理，越有利于财政分权发挥经济增长效应；在分权体制下受地方政府行为和目标取向的影响，地方政府偏重于基础设施建设，总体上对经济增长产生了负面影响，分区域研究发现
16、基础设施建设的经济增长效应有跨区差异，这或许与东部地区和中西部地区的区域差距和国家政策因素有关；社会性公共服务支出因为得不到重视，对经济增长产生阻碍作用。 结合财政支出总量和结构以及财政分权变量的结果，可以看出今后的改革方向：改进地方财政支出结构，地方政府应减少一些生产性的投资项目和形象工程建设，增加医疗、教育、社会保障和科研支出，改善当地人力资本水平，提高社会公共服务水平，从而获得一个持续稳定的经济增长路径。同时，完善财政分权制度，减少地方政府行为对经济的直接干预，改革对地方政府官员的考核体系，使地方政府官员与地区经济发展形成“激励相容” ；推行公共财政，转变政府职能，建设服务型政府，实现各地公共服务水平的均等化，使得政府的活动为经济增长提供更为重要的作用。
