1、地方政府投融资平台的风险及改革方向【文章摘要】 2010 年以来，世界金融危机渐趋缓和，而全球政府债务危机却日益显现，中国地方政府投融资平台贷款的高风险性也引起了多方关注。由融资不透明所引发的监管困难等问题，必然增加地方政府的债务负担，并极易引发银行信贷风险、政府取代企业做决策干扰市场化规律等难题，对国民经济的潜在的破坏力不容忽视。 【关键词】 投融资平台；风险；改革方向 2008 年金融危机发生后，我国宏观经济出现了超出政府、市场预期的下跌，我国政府迅速出台 4 万亿经济刺激的系列计划，通过发展高速铁路等十大产业来保增长、促内需，力图通过加快基础设施的投资建设来拉到经济发展。这一方式同时给各
2、家银行也带来了数额庞大的信贷机会。 值得注意的是，高速的信贷投放中，最主要、最活跃的融资主体地方政府的投融资平台，一边大量融资，一边把融来的资金大量投放到城市化、城镇化建设中，起到了保增长、促内需的重要作用。统计数据显示，2008 年年初，我国地方政府投融资平台总负债仅为 1 万多亿元，仅仅一年多年时间，到 2009 年年中，全国出现了 3000 余家各级政府投融资平台，总负债迅速上升至 5 万亿元以上，平均负债率在 60%以上，其 80%的负债都来源于银行贷款。在这 3000 余家投融资平台中，70%以上为县区级平台公司。 从时间上来说，地方政府投融资平台的形成和发展大致经历了四个阶段：第一
3、阶段是 1987 年至 1997 年的初步探索阶段，其标志是我国最早的综合性政府投融资平台公司上海久事公司的成立；第二阶段是1997 年至 2008 年的推广融合阶段，此时受亚洲金融危机影响，国内经济下滑趋势显露，地方投融资平台开始在各地出现；第三阶段是 2008 年至2010 年的高速发展阶段，受全球性金融危机影响，各地配合国家“4 万亿经济刺激计划”需要，纷纷成立各种投融资平台公司，举债融资规模呈爆发式增长；第四阶段是 2010 年至今的规范清理阶段，中央陆续出台各种规范和清理地方政府投融资平台的政策法规，并多次给地方投融资平台降温，以达到减少贷款风险的目的。 地方投融资平台公司数量和规模
4、的高速增长，确实使其风险也在不断累积。当宏观经济或政策发生“黑天鹅事件”或重大变化时，任何一个环节的断裂都有可能导致政府债务危机的爆发。其主要问题反映在以下三个方面： 1 融资平台缺乏规范和透明，不便于监管 由于地方政府融资平台的资金是在财政预算外进行管理的，地方政府有较大的积极性去设立各种城投公司，但同时也由于这些资金游离于公共监督体系之外，商业银行和地方政府都较难掌握其真实的负债和担保状况。财务信息缺乏足够的透明度和规范性。 2 融资规模过大，加重了地方政府的债务负担 统计数据显示，近年来，银行信贷的高速增长中，有相当一部分是地方投融资平台所主导的，这在事实上增大了地方财政的隐形负债。一旦
5、地方政府出现无法全部偿还，仍然需要中央财政来承担。 3 融资平台一旦资金链断裂，有可能会转化为银行信贷危机 地方投融资平台的做法实质相当于地方财政绑架了货币政策，这必然造成商业银行贷款风险和坏账概率的加大。同时，由于很多地方政府融资平台的债务是由地方财政来担保贷款的，很大程度上是依赖财政收入的增长和土地价格的上升来还本付息的。土地价格和土地收入对地方政府融资平台畅通运行意义重大，但如果地方政府的负债规模不断膨胀，投融资平台必然会面临无法偿还本息的风险，最终就可能转化为银行的信贷危机。 为了消解地方投融资平台的风险，有必要从四个方面入手对其进行相应的改革，从而使其规范化透明化。 1）规范、提升地
6、方政府投融资平台的运营能力，降低其已贷款项的偿还风险。 应该认识到，地方政府投融资平台产生风险的内部原因，主要是其治理结构和管理水平问题。目前，地方政府投融资平台普遍存在着政府伸手干预较严重、法人制度相对不够健全等问题，融资能力普遍较低下，还款约束机制和还款保障机制也很薄弱，市场运作与管理水平都比较差，因此，必须尽快完善地方政府投融资平台公司的内部治理结构，帮助促使其尽快建立科学现代的企业制度，并真正实施市场化的运作方式和手段。同时，要对平台的资金使用流向进行严格控制，促使其资金利用达到最优化的目标，实现资金最优化配置。此外，还要推动地方政府投融资平台探索多元化融资体制，以项目融资、股权融资、
7、资产证券化等逐步实现多种渠道的融资资金来源。 2）建立科学考核机制，强化风险管控，减少系统性风险。 之所以强调建立科学的考核机制，主要是为了削弱当前地方政府的政绩考核对投融资平台风险的助推力。不可否认，地方政府的政绩考核，在极大程度上助推了投融资平台的风险，这与地方官员政绩考核方式以区域 GDP 增长速度和固定资产投资增速为核心、过分强调经济目标有很大的关系。许多地方政府投融资平台都是地方政府发展经济的重要形象工程，过多过滥的投融资平台自然加大了平台公司的风险。通过建立科学的考核机制，有助于缓解地方政府投融资平台风险的形成，通过建立以改善民生为导向、将义务教育、公共卫生、社会保障发展水平纳入考
8、核的机制，将会在很大程度上防止过度融资，降低投融资平台的风险。 此外，金融机构特别是商业银行，作为地方政府投融资平台资金的重要来源，有必要重新对平台公司的信贷进行全面、认真、细致的评估和考察，明确其相关的资产结构特别是偿债能力。各商业银行间，还应该尽快建设“风险共担、利益共享”的合作机制，通过降低单一银行贷款的额度，从而实现控制金融系统性风险的目标。 3）对现存的分税制进行改革，从根源上防范风险。不可否认，从1994 年开始实施的分税制，改变了中央和地方间的财政收入分配格局，也是地方政府投融资平台急剧增长的最根本原因。由于地方政府可支配收入的不足，但同时却承担了较多的政府事务，从而导致地方政府
9、过度依靠投融资平台来融资，并造成地方政府投融资平台偿债压力不断增加。要想从根本上解决地方政府投融资平台的风险问题，中央和地方政府可以通过重新划分事权的方式，匹配给地方政府相应财权，从而实现财政层级的科学管理，优化资金配置。 【参考文献】 1张建英；中国地方政府经济职能的转型研究D；苏州大学；2009 年 2薛立强；授权体制：改革时期政府间纵向关系研究D；南开大学；2009 年 3朱海伦； 地方政府行政决策权力与责任再思考基于建设有效责任政府的视角A“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第 20 届年会论文集C2010 年 4祝琳； 地方政府决策的伦理规制及其措施A；“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第 20 届年会论文集C；2010 年 5李金红； 服务导向：地方“大部制”改革的现实选择与理想设计A；“中国特色社会主义行政管理体制”研讨会暨中国行政管理学会第 20 届年会论文集C；2010 年 6巴曙松；地方政府投融资平台的发展及其风险评估， 西南金融 ；2009 年 7常晓明；地方政府投融资平台存在的问题及对策， 黑龙江金融 ；2010 年 8闫大广；地方政府融资平台贷款风险的分析与思考， 价值工程 ；2010 年
