1、地方政府财政风险形成机理分析摘要地方政府竞争在推动我国经济发展的同时也为地方政府严重的财政债务风险埋下伏笔。一方面，地方政府引资竞争使得地方政府陷入囚徒困境并导致地区间财政差距扩大，加剧了不发达地区的财政风险；另一方面，处于制度软约束环境下的地方政府竞争表现出大量的机会主义行为，这是地方财政隐性风险的重要原因。 关键词财政风险 地方政府竞争 囚徒困境 “政府竞争”概念最早用于欧洲各国对经济一体化的不同反映。随着货币与利率差别的日益缩小，欧洲国家一体化日益深化。由于货币政策的一体化，大多数国家在一定程度上失去货币主动权，纷纷采取以税收政策为代表的“政府竞争”措施以鼓励外来投资，促进经济发展。国内
2、关于地方政府竞争的概念是由何梦笔（1999） 、冯兴元（2001）等在Breton（1996）的理论基础上率先系统提出的。在此之后，一些文献开始基于中国的地方政府竞争行为，以此来解释中国经济发展中出现的好与坏的后果。周业安（2003）将地方政府竞争理解为“市场经济各区域经济体中的政府围绕吸引具有流动性的要素展开竞争，以增强各区域经济体自己的竞争优势” 。 那么，我国目前地方政府的竞争行为又是如何影响地方财政的呢？ 一、地方政府引资竞争的囚徒困境和马太效应 在财政分权理论中“泰伯特模型” （Tibet Model）讲到，地方政府为了争取税源和防止辖区内企业和居民“用脚投票” ，会通过各种制度创新
3、提供更高质量的公共服务和更加低廉的税费成本，以此不断改善区域吸引力。但是现在我国的地方政府间竞争走向了模型的极端“囚徒困境式”的恶性竞争。 在两个力量均衡的地区的资本竞争博弈中，一个地区扩大了资本形成规模而其他地区未能扩大时，前者就将在地区经济增长、就业、可支配财力以及官员政绩等多个方面获得更大的收益，并在下一步的竞争中占据优势。因此，不论其他地方政府采取何种策略，参与竞争的地方政府都会有强烈的动机采取一切手段吸引资本投资，以免在博弈中处于下风。在只有两个地方政府的竞争模型中，它们仍然有可能通过形成卡特尔组织或者通过中央政府的管治来实现合作，从而避免囚徒困境的出现。但是当这种竞争扩大到数十个或
4、上百个政府，而这上百个政府的力量又存在着各种各样的差异时，地区利益的协调几乎不可能，这时地方政府间的竞争将不可避免地陷入囚徒困境：每个政府都通过最大限度地出让自己的利益来吸引投资。Oates（1959）认为当所有地方政府都进行财政竞争时，各地区都不会有比较优势，也无法通过财政竞争手段吸引到新的税基。 我国的现实情况正是如此，多层级的行政体系和资源条件的复杂性使得地方政府陷入争夺投资的囚徒困境。一方面，地方政府不得不使出浑身解数以吸引投资；另一方面，为吸引投资而采取的各项措施所产生的效果却值得怀疑。 地方政府的竞争是一种全方位的竞争。付文林（2005）通过 1978 年以来中国省际间预算内财政收
5、支变异系数对中国的省级政府财政收支差距进行了研究，研究结果表明：地方财政收入差距在 20 世纪 90 年代以来不断扩大，发达省份在财政竞争中得到了更多的财政资源，而经济欠发达省份财政收入相对在减少，财政支出变异系数则从 1998 年开始逐渐下降，省际间财政支出差距缩小。地区之间的财政竞争在收支两方面同时展开，无疑会加重经济欠发达省份的财政负担，对一些初始财政状况较差的地区，财政收支两方面的双重挤压可能会造成其财政缺口日益扩大，甚至会引发财政危机。 二、地方政府的机会主义行为给地方财政带来大量隐性负债 在经济转轨期，中央政府为了在现行的行政框架内推进制度变迁，留给了地方政府一定的制度创新空间。这
6、种制度创新空间在推进改革的同时也为地方政府提供了一个“软化”的制度约束环境。此外我国为加强中央对地方的控制而采取的官员由上级任命等制度弱化了地方官员与地方利益的长期联系，刺激了地方政府的短期行为。软化的制度约束环境与地方政府的财政压力和短期发展冲动相结合引发了大量的地方政府机会主义行为，其中，土地财政和隐性融资是这种机会主义行为的突出表现。 土地领域的竞争是地方政府取得竞争优势和进行横向竞争的重要内容之一。主要包括四个方面的内容（高聚辉，伍春来，2006）：一是地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源；二是地方通过低价出让工业用地，以此来招商引资，并以此带动当
7、地经济发展；三是进行城市扩张，大拆大建，以此带动地方税收收入的增加；四是以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和城市建设。土地财政虽然对城市发展起到极大的推动作用，但是城市基础设施投资对金融的过度依赖，却无形中加大了地方政府的财政风险，也加大了银行系统的风险。 除了利用土地赚取大量财政收益外，地方政府还想方设法为地方建设融资。在合法的融资渠道不畅的情况下，地方政府进行了大量变通方式的隐性融资，并积累了巨额债务。地方政府的债务融资主要通过成立的各种从事城市基础设施项目投融资和经营管理的城市建设投资公司来实现。一类是完全由财政出资成立的非经营性国有投资公司，实行收支两条线的资
8、金管理体制，融资由财政担保，偿债依赖财政。这样做既可以达到融资的目的，又可以在被担保的企业如期还贷的条件下不导致直接的财政支出，从而不会在当年预算中出现赤字。第二类为政府控股的经营性公司，有一定的经营收入，但收入来源以财政拨款为主。这种投资公司使地方政府在某种意义上，突破了“裁判员”的身分限制，直接成为参与市场博弈的“逐利主体” 。由于这种债务游离于制度外，对于这种债务既没有规范的统计，也没有针对举债者的偿还责任进行明确的规定，因而此类债务属于监管的真空地带。缺乏约束的结果就是这类债务的无限制的膨胀。当地方政府无力偿付时，便会引发财政危机。 财政稳定对于我国经济发展的稳定至关重要，在财政分权的体制特征下，要解决财政风险问题，最重要的是建立地方政府的可信约束。为了更好的控制地方政府的财政风险，应当改变以 GDP 增长为核心的官员考核机制，建立更全面合理的政绩考核制度；进一步理顺改革和发展的秩序，明确政府间的事权划分，硬化预算约束，分清偿债责任；规范地方政府竞争，建立区域合作机制一防止囚徒困境的出现；规范地方政府的融资渠道，建立财政风险预警机制，有效防控财政风险。
