1、- 1 -浅谈国有改制企业劳动关系的处理内容提要：当前，我国正处在经济转轨和社会 转型的历史性变革时期。经过 20 多年的改革和发展，中国的劳动关系发生了深刻而巨大的变化， 劳动关系呈现 出空前复杂的局面。国有企 业作为国家的企业支柱，如何在改制中 处 理好劳动关系，是关系到国家长治久安和改制成败的关键。本文归纳了当前国有改制企业处理劳动关系的几种基本模式，分析了存在的 问题及原因，并有针对性地提出了粗浅的建 议。 关键词 ： 国有 改制企业 劳动关系 处理- 2 -近年来，随着国有经济战略性调整力度不断加大，国有企业改制步伐提速，各地贯彻国有经济有进有退、有所为有所不为的方针逐渐深入，一大批
2、国有中小企业通过改组、联合、兼并、租赁、承包、股份制、股份合作制、出售等方式放开搞活，真正走向了市场；许多国有大企业通过改制上市或引入外部投资成为股份制企业，实现了投资主体的多元化；其他所有制企业也不甘寂寞，分立、合并、解散、破产等改制问题层出不穷。到 2004 年底，在净资产占全国国有及国有控股企业净资产 70的 4371 家国有大中型骨干企业中，已经有 3322 家进行了公司制改革，改革面达到了 76；全国国有小型企业中进行产权多元化改革的达到 861；多数国有中型企业也进行了程度不同的产权制度改革，以建立适应市场经济要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的要求。毋庸置
3、疑，国有企业的改革是必需的，也是有成效的。但在改革中暴露出来的一些问题，也必须引起高度重视。国有企业改制涉及出资人、债权人、企业和职工等多方面的利益，尤其要通过规范国有企业改制保护职工利益，是国有企业改革的关键性问题。在国有企业产权转让过程中，能否正确处理好与原企业职工的关系，是社会各方面普遍关心的问题，也是关系到企业改制能否顺利进行的关键所在。尤其是企业改制后产权关系、组织形式和管理方式等都要发生变化，这势必造成劳动要素的重新配置，涉及员工的劳动关系、工资保险等诸多切身利益，因此，改制过程是企业劳动关系最不稳定的时期，也是劳资纠纷的一个集中爆发时期。在一定程度上也可以说，能否适当地处理员工的
4、劳动关系是企业改制能否成功的一个关键因素。我国国有企业改制的基本价值取向是市场化。一方面，市场化的劳动关系基本形成并逐步占据了主导地位，另一方面，许多计划经济遗留下来的东西需要清除，我们仍然面临一系列向市场化劳动关系过渡的任务。在已经市场化的领域，劳动关系也呈现出非常复杂的局面。因此，在处理改制企业职工劳动关系的过程中，要从中国国情出发，从企业的实际情况出发。劳动关系是市场经济中极为重要的一个领域，因此改制企业如何调整劳动关系就显得尤为重要。首先，改制企业的富余人员怎么安置。企业改制前为国有企业，国有企业从维护社会秩序和社会稳定的前提出发，安排了一部分富余人员；企业改制为股份制企业后，股权拥有
5、者从企业经济效益的角度出发，需要裁减富余人员。那么裁减下来的富余人员应该向何处去。其次，企业改制前，员工为全民所有制身份，是“企业人” ，企业对员工承担无限责任；企业改制后，变成了“社会人” ，企业对员工承担有限责任。第三，如何评价员工的历史贡献? 对员工的历史贡献应该给予何种补偿?等等。这些劳动关系的处理是企业改制能否成功的关键。- 3 -一、当前改制处理劳动关系的几种基本模式（一）分立合并的基本模式：劳动关系承继对于企业分立合并时劳动关系如何处理，地方法规和司法解释都要求改制后的企业继续享有和承担原企业的权利和义务。归纳起来包含四层含义：（1）原用人单位分立、合并的，职工与原企业签订的劳动
6、合同继续有效。 （2）职工的原劳动合同由分立、合并后的用人单位继续履行，也就是说劳动者和原用人单位签订的劳动合同继续有效，合同中规定的用人单位应当履行的义务由分立、合并后的用人单位履行。 （3）原用人单位与职工协商一致，也可以变更或解除劳动合同，协商不一致的原劳动合同继续履行。 （4）原用人单位与职工有约定的依照约定处理。（二）公司制改造的基本模式：劳动关系承继在企业实施股份制或股份合作制改造后，用人单位主体发生变化的，应当由变化后的用工主体继续与职工履行原劳动合同。由于企业改制导致原劳动合同不能履行的，企业与职工应当依法变更劳动合同。（三）主辅分离的基本模式：区别对待国有大中型企业主辅分离辅
7、业改制分流中，对企业分立后进入改制企业的职工的劳动关系，分不同的情况采取劳动关系承继和劳动关系切断两种处理办法：对分流进入改制为非国有法人控股企业的富余人员，原主体企业要依法与其解除劳动合同，并支付经济补偿金。职工个人所得经济补偿金，可在自愿的基础上转为改制企业的等价股权或债权；对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。（四）承包租赁经营的基本模式：劳动关系承继企业被承包租赁经营，承包者应当承继原企业对劳动者所享有的权利和负担的义务，这是中央和地方的相关法规一致的精神。租
8、赁经营（生产） 、承包经营（生产）的企业，所有权并没有发生改变，法人名称未变，在与职工订立劳动合同时，该企业仍为用人单位一方。依据租赁合同或承包合同，租赁人、承包人如果作为该企业的法定代表人或者该法定代表人的授权委托人时可代表该企业（用人单位）与劳动者订立劳动合同。二、当前国企改制处理劳动关系过程中存在的问题通过改制深化国企改革、完善法人治理结构，同时促进多种所有制成分的市场主体规- 4 -范运营机制，建立现代企业制度，是我国建设市场经济体制的必然要求。但在企业改制的过程中我们对劳动关系的处理还很不成熟，从理论到实践，从政策依据到操作方法都存在着许多亟待解决的问题。（一）政策法规不完善关于改制
9、的法律、法规和政策缺位、错位现象屡见不鲜。缺位是指高位阶的劳动法律法规中缺少对改制处理劳动关系的统一规定， 中华人民共和国劳动法就对企业改制时的法律适用情况只字未提，国务院出台的各项行政法规中也鲜见关于改制处理劳动关系的规定；错位是指大量低位阶的规范性文件，如部门或地方规章、地方法规、司法解释关于改制处理劳动关系的规定政出多门、互不协调，往往彼此冲突，让人无所适从。例如：对于国有大中型企业主辅分离辅业改制过程中原主体企业分流到国有法人控股企业的人员劳动关系的处理，原国家经贸委牵头国家七部、委、局及全国总工会共同发布的关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实施办法 （国经贸企改20
10、02859 号）规定， “对分流进入改制为国有法人控股企业的富余人员，原主体企业和改制企业可按国家规定与其变更劳动合同，用工主体由原主体企业变更为改制企业，企业改制前后职工的工作年限合并计算。 ”可以看出，原国家经贸委的意见是，对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富裕人员，其与原主体企业的劳动关系并不解除，而是由改制后的企业继承原主体企业的权利义务，即通常所说的“承继模式 ”。但几个月后劳动和社会保障部为贯彻上述文件而制定的关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的劳动关系处理办法 （劳社部发 2003 21 号）对于同一情况却规定， “对分流到国有法人绝对控股改制企业的职工，应
11、当采取原主体企业解除劳动合同，改制企业签订新劳动合同的方式变更劳动合同，由改制企业继续与职工履行原劳动合同约定的权利与义务。 ” 显然，劳动和社会保障部对于主辅分离后仍然进入国有法人控股企业的富裕人员劳动关系的处理，采取了与原国家经贸委截然相反的态度，要求其先与原主体企业解除劳动关系，然后再与改制后的企业建立新的劳动关系，即 “断一建一” 模式。虽然这一文件也要求改制企业继续继承原主体企业劳动合同约定的权利义务，但劳动关系的“ 一断一建” ，必然会产生支付经济补偿、本单位工作年限中断等与“承继模式” 迥然不同的法律后果。同一个法律问却出现如此不统一的规定和解释。（二）思想认识不统一法规政策缺位
12、和错位的后果就是实践中没有统一的规则可以参照，从而导致不同的企业乃至主管部门在改制处理劳动关系时遵循的指导思想五花八门。改制实际上就是企业内- 5 -部资源的重新配置，作为企业的内部资源之一，劳动关系的平衡也必将被打破，这意味着在企业改制前后原劳动关系往往要切断，新的劳动关系将要建立，这也是绝大多数企业改制时的做法。然而，就是在如何切断原劳动关系的问题上，认识并不一致，主要存在着两种理解。第一种观点主张企业可以单方面解除劳动关系，依据是中华人民共和国劳动法第26 条第三款：“劳动合同订立时所依据的客观情况发生重大变化，致使原劳动合同无法履行，经当事人协商不能就变更劳动合同达成协议的，用人单位可
13、以解除劳动合同，但是应当提前三十日以书面形式通知劳动者本人”。持这一观点的人认为，改制使企业资产、组织机构或经营形式发生了重大变化，这些客观情况的变化足以导致原劳动合同无法履行，因此如果企业与劳动者不能就变更劳动合同达成一致的话，企业可以以提前三十天通知的形式单方解除劳动合同。这也是目前所谓的“主流” 观点。另有观点则认为改制时企业要想解除劳动关系应当首先履行协商一致的程序，依据是中华人民共和国劳动法第 24 条：“经劳动合同当事人协商一致，劳动合同可以解除。 ” 他们认为， 劳动法二十六条是具有严格限制性解释的，客观情况的重大变化并不必然导致用人单位单方解除合同，只有在客观情况的变化足以使劳
14、动合同无法履行，且经协商不能变更的情况下才能解除。但在实践中大多数企业改制不足以 “致使原劳动合同无法履行” 。因此，实际上改制中可能适用劳动法二十六条解除劳动合同的空间十分有限，所以要解除劳动关系，还是要经双方协商一致。以上的分歧反映出人们对“改制如何处理劳动关系 ”这一课题认识的混乱，对企业到底应该实行何种改制模式存在不同看法。（三）操作方法不规范法规政策不完善，思想认识又不统一，必然引发实践操作的混乱。比如解除合同后支付给职工的经济补偿，各地各企业的支付标准也是五花八门。在工资标准上，有的按解除劳动关系前的 12 个月平均工资为标准，有的以社会平均工资为标准，有的干脆给个绝对数，每人一千
15、或二千元。在补偿数量上，也造成了很大的差距。有的“最多不超过 12 个月的工资 ”；有的为月平均工资乘以累积工龄，不封顶；还有的按企业净资产人均占有情况，分档次制定统一的补偿标准，然后由有关部门把关，职工符合哪档按哪档发。 如此不协调、不规范的情况实践中经常出现，更为严重的是，在这个信息畅通的现代社会，改制处理劳动关系方式和结果的巨大悬殊，必然引起各类“转换身份” 职工和企业的争议，带来职工在企业改制、产业调整、分流减员中的心理失衡。企业改制的目的是生产- 6 -资料的优化配置、生产力的提高，但前提必须是保证社会稳定；如果改制中的操作不协调、不规范，必将引发社会动荡，对经济的持续发展、国家的长
16、治久安有害无益。因此，寻求一个适合我国国情的、统一的改制处理劳动关系的模式成了亟待解决的问题。三、规范改制过程中劳动关系处理工作的建议（一）统一立法法律法规是处理改制企业职工劳动关系的准绳。有关改制的法律法规存在着的缺位、错位现象直接导致了改制的依据层次低、水平低的弊端，更难以避免相互冲突、互不协调的不合理的局面。因此，要规范改制过程中劳动关系处理工作，首要的任务就是，加快相关法律的立法，对企业改制过程中劳动关系的继受、变更、解除、续签或重签作出明确而合理的法律规定。要提高相关立法的层次，变多头立法为统一立法，增强法律的权威性。总之，我们需要做的是把零散的低位阶的规定进行整合提升，形成统一的高
17、位阶的法律法规，用于指导国企的改制工作。（二）统一思想，统一认识由于当前理论和实务界对改制处理劳动关系的模式仍然存在着争议，因此在统一立法前应当对争议问题进行深入地分析以统一认识。目前，最主要的争论在于企业能否在改制时以客观情况发生重大变化为由单方面解除劳动关系。我认为，大多数情况下企业不该这样操作，而应当通过与劳动者协商达到变更或解除劳动关系的目的。理由如下：第一、改制所导致的情势变更往往不足以致使原合同无法履行，并不是企业任何形式的变动都可以拿来充当“ 客观情况发生重大变化 ”的令箭，因此不能由企业单方解除劳动合同。第二，由于企业和劳动者在劳动关系中处于悬殊的强弱对比状态，改制的主动权又掌
18、握的企业的手中，假如授予企业上述特权，那么很容易被企业利用，动辄以“改制” 、 “客观情况发生重大变化”为口实单方解除劳动关系。这种在现实中已经频频发生的现象显然有违劳动法保护劳动者的本意。反之亦然，有可能出现有的职工借单位改制之机主动要求单位解除原劳动合同，以此达到获得经济补偿的目的。所以，将“改制” 从“客观情况发生重大变化”的情形中排除，同样可以避免这一道德风险的发生。（三）充分做好改制前的准备工作准备改制的企业，要加强职工档案的管理，必须保证职工档案的完整、真实、准确。人事劳资档案是职工享受改制待遇和接续社会保险关系，以及职工办理退休等手续的重要依据。同时将与本企业有劳动关系的职工人数
19、、工资收入、拖欠职工工资和各项社会保险费用等情况进行一次全面清理，做到心中有数，为改制工作做好充分准备。- 7 -（四）在改制过程中要坚持依法处理的原则法律是处理改制企业职工劳动关系的准绳。应依据民法规定的精神，企业分立合并的，存续企业应承继原企业相应的权利和义务，劳动合同也应“ 债随人走” ，由改组后的企业继受。（五）按照平等自愿、协商的方式企业方不能借助自身的强势地位，采取单方面的强制、胁迫、欺诈等不正当手段迫使劳动者解除劳动合同。应按照有关文件规定，发挥工会组织平等协商和集体合同制度的作用，协商解决国有企业改制中的劳动关系问题。对职工自愿提出或同意解除原劳动合同的，可以有偿解除劳动合同，
20、但企业不得采取不公正手段迫使职工解除劳动合同。是否解除劳动合同的权利，应交给职工。对不同企业、不同行业职工一次性安置费标准要按照相关法律、法规制定，避免因差异过大而引起矛盾。 （六）全面论述改制方案的可行性案例：某公司为交通厅下辖企业，公司有员工 60 人，于 2005 年进行改制，经与江苏某私营企业多次协商决定：由江苏公司收购该国有企业，也就是由原国有企业转为私营企业。其中领导班子成员 5 人中，除党委书记和一名副总经理接近退休年龄，可以申请退休，退休后三年内每人每年领取不低于 10 万退休金；其余班子成员不做调整，每人年薪约 15 万元。党委书记和副总经理权衡利弊后，决定退休。对于中层及以
21、下员工，拟定采取竞聘上岗的方式，对于竞聘不上的人员给予一次性补贴，自谋职业。该企业的改制方案没有经过反复的论证就草草实施。由于收购企业不愿意出资就想将该国企据为己有导致改制失败。这时党委书记和副总经理已经在家休息近三个月。改制宣告失败后，党委书记和副总经理又重新回到本岗位工作。经过从改制前的准备工作到具体的实施过程，公司从上到下投入了大量的精力并寄与很高的期望，结果这次改制以失败告终，极大地挫伤了员工对改制的积极性，导致员工心理失衡，工作期间找不到人的现象时有发生。党委书记和副总经理原来一向谦虚谨慎，不计较个人得失，重新回到工作岗位后思想上也发生了很大的变化，原来公务用车只是一般的轿车，没有单
22、独配车。回来后主动提出要求，按照职务标准配备了高级轿车。同时领导班子的意见分歧不断加大，班子成员的矛头一致指向党政一把手，党政一把手有口难辩。由此看来，对于改制方案的可行性要进行反复的论证，确保万无一失才能真正实施，要认真细致，要高瞻远瞩，做好长期规划。该国企改制的失败，无疑是对本来步履维艰的企业雪上加霜。（七）职工参与的原则- 8 -国有企业改制必须按照有关政策和法律规定的程序，将改制方案提交职代会讨论，职工安置方案必须提交职代会讨论通过后方可实施。案例：某中等专业学校为国有企业办学，现有教职员工 110 人。该校目前正处于改制阶段，意向是由某大学收购。改制方案的出台是由全校在职员工反复研究
23、，共同参与投票决定的。这给改制企业的员工更多的自主权利，员工改制的热情空前高涨，各自从不同的角度出发，积极参与改制方案策划。由此看来，职工的参与为国有企业的改制注入活力的同时，也为企业改制减少了阻力。（八）建议改制企业采用先承继，后调整的模式对改制中企业的劳动合同，存续企业应先予以全部承接，存续企业在整体接收原改制企业劳动合同的基础上，可对原劳动关系做一次全面的清理。建议对原签订“停薪留职” 协议的应及时终止；对原“挂名 ”、 “挂靠” 人员，限期办理解除“ 挂名”、 “挂靠”关系手续，不支付经济补偿金，逾期未到企业办理手续的， “挂名” 、 “挂靠” 关系自动解除；对“ 放长假”， “两不找
24、人员”通知其回企业办理有关手续。本企业有岗位的，可安排适当岗位，确无岗位的，按下岗职工处理。这些人员如在其他单位就业或自谋职业的，原企业与其解除劳动关系。限期不回的，按自动离职处理等等。但总的前提是接收，而不应采取将原企业职工劳动合同一律解除的办法。案例：某公司被首都机场集团公司整体收购时就采取了先承继后重组的模式，被吉林省国资委保持共产党员先进性教育领导小组拟定为吉林省国有企业改制成功的典型。该公司原有职工 1300 人，2005 年被首都机场集团公司收购，成为首都机场集团的子公司。在被收购的过程中，原公司的债权、债务、资产、人员等均被首都机场集团公司接收（员工劳动合同未做变更） 。并在改制
25、期间圆满地完成了新旧机场的转场任务。新旧机场的转场涉及的工作非常繁杂，该公司与地方组成的联合指挥部，密切协调配合，在改制后各项工作还没有完全理顺的情况下，平稳的完成了各项工作，圆满地完成了第一阶段的任务。重组后按照首都机场集团公司的规划，该公司与首都机场集团公司进行了深度对接，打破了原有的法人治理结构，建立了适应新形势下的新的法人治理结构。于 2006 年 1 月开始进行内部梳理，先进行了领导班子的调整，原党委书记由于年龄已高，不再担任党委书记职务，被聘为吉林省政协委员、公司顾问；原总经理被聘为董事长兼党委书记，实行党政一肩挑。与此同时首都机场在所辖的全国各机场集团范围内，通过竞聘的方式，选拔
26、出了适合 CEO 岗位的人选，派到该公司担任 CEO 职务。领导班子其他成员职务未做调整，保持了相对的稳定，工作分工由新班子重新研究调整。中层及以下员工拟进行竞聘上- 9 -岗，原则上对未能竞聘上原岗位的员工实行转岗，保证人人有岗。经深入调查，大多数员工对公司的改制后持肯定态度，也对公司的未来发展寄予厚望。由以上案例可以看出，采取两步走的方式处理改制中国有企业的劳动关系，有两个好处：一是可降低国有企业改制的成本，将一次性安置的成本前置改为成本后置，有利于保护存续企业和投资者的利益，也有利于保护国有资产和职工的合法权益；二是有利于职工队伍和社会的稳定，保证改革能顺利进行。 对于改制中劳动关系的处
27、理，应当尽量从继续履行的角度出发来考虑，以促成原劳动合同的继续履行为宗旨，不应动辄便解除原劳动合同了事，即使要解除劳动关系，也要遵循平等协商的原则，考虑公平的因素，这是社会发展和稳定的基本要求。 随着我国国企改革的不断深入、社会主义市场经济体制的逐步建立和完善以及经济全球化、国际化步伐的加快，各种所有制，经济特别是股份制、股份合作制和非公有制经济的迅速发展，以及新旧体制的摩擦、利益格局的调整、法律法规不健全和体制上的不完善等问题还没有完全解决，劳动关系呈现出复杂化、多样性的特征。做好劳动关系调整工作，不仅是在用工行为和就业行为市场化之后，协调用人单位和劳动者劳动关系的需要，更是当前深化国企改革
28、和维护社会稳定的需要。因此，在国企改革中，做好劳动关系调整工作，是深化企业改革和调整经济结构的客观要求，是维护职工队伍稳定和社会稳定的客观要求。当前，我国的劳动关系现状不容乐观，既有遵守劳动法律的和比较规范的企业，也存在大量的、违反劳动法律和侵犯工人基本权益的企业。但总的来说，在市场化领域，适应市场化劳动关系的调节机制和制度基本上没有建立起来，劳资双方力量对比严重失衡，劳资矛盾日益激化，给中国社会的稳定和经济社会的可持续性发展埋下严重隐患。国有企业作为国家企业支柱，处理好改制企业的劳动关系就显得更为重要，国企改制任务艰巨，我们祝愿国企改制，一路走好。参考文献1. 关于国有大中型企业主辅分离辅业改制分流安置富余人员的实 施办法 国经贸企改2002859 号2. 劳动关系管理 对外经济贸易大学出版社李剑锋 2003 年 9 月3. 中华人民共和国劳动法4. 改制国有企业下岗分流职工劳动关系处理探讨 蔡树峰、郭金鹏
